淺析當(dāng)前國家國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策2.doc

1、淺析公共財政框架下國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策鄧小揚國有資產(chǎn)作為我國社會主義公有制經(jīng)濟的物質(zhì)基礎(chǔ)，是推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革，不斷改善人民物質(zhì)文化生活的重要保證。對國有資產(chǎn)實行管理是國民經(jīng)濟管理的重要組成部分，也是隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入正在不斷加強的一項新的工作。經(jīng)過了多年的建設(shè)，我國國有資產(chǎn)得到了較大幅度的增長，同時也建立了一套國有資產(chǎn)管理行之有效的方法，充分發(fā)揮了國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效益和社會效益。但是近年來，由于受經(jīng)濟體制改革的沖擊，國有資產(chǎn)國家所有的意識弱化，加上體制轉(zhuǎn)軌時期國有資產(chǎn)管理體制不完善等多種原因，放松了對國有資產(chǎn)的管理，結(jié)果造成了國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、國有資產(chǎn)效益低下、國有制

2、經(jīng)濟基礎(chǔ)被侵蝕等問題，如果任這種情況發(fā)展下去，對構(gòu)建社會主義和藹社會將受到巨大影響。財政部門作為國有資產(chǎn)的管理部門，如何按照公共財政的要求加強對國有資產(chǎn)的管理，有現(xiàn)實而深遠(yuǎn)的意義。一、 國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)和內(nèi)容（一）國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)在現(xiàn)階段，我國國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)是：根據(jù)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，保障國有資產(chǎn)保值增值，維護國有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，提高國有資產(chǎn)經(jīng)營使用效益，鞏固和加強國有經(jīng)濟的骨干作用，增強公有制經(jīng)濟的控制力，全面促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，在實施國有資產(chǎn)管理中，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，努力探索構(gòu)建國有資產(chǎn)保值增值

3、的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運的新體制和國有資產(chǎn)再生機制。在具體運作過程中，一方面要實行國有資產(chǎn)經(jīng)營使用的責(zé)、權(quán)、利密切結(jié)合，形成國有資產(chǎn)運行的動力機制和約束機制；另一方面，要進(jìn)行國有資產(chǎn)投資和收益分配的改革，實行稅利分流，國有資產(chǎn)管理部門既要以國有資產(chǎn)所有者身份參與國有企業(yè)稅后利潤的再分配，獲取國有資產(chǎn)投資收益，又要進(jìn)行國有資產(chǎn)再投入，從而建立一個投資、經(jīng)營、管理、收益、再投資相統(tǒng)一和循環(huán)的國有資產(chǎn)再生體系。（二）國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容非常廣泛，從宏觀上來講，包括國有經(jīng)濟區(qū)域、布局的調(diào)整和變化，國有資產(chǎn)管理體制的改革和完善等。從微觀上來說，是對國有資產(chǎn)進(jìn)行的分類管理，即對經(jīng)營性國有

4、資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)的管理。由于經(jīng)營性國有資產(chǎn)是最活躍的資產(chǎn)，所以在國有資產(chǎn)管理中，把對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理作為重點，管理內(nèi)容含蓋了經(jīng)營性國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營性的投資、交易、評估、經(jīng)營、收益分配、監(jiān)督、統(tǒng)計和核算等多個環(huán)節(jié)。經(jīng)過 20 多年的改革，特別是 2003 年成立了國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和實施企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例以后，我國對國有資產(chǎn)的管理已取得一定的成效，較好地盤活國有資產(chǎn)存量，確保了國有資產(chǎn)保值增值。但隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制適應(yīng)不了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的要求，使國有資產(chǎn)管理在實踐中存在一系列的問題。二、 當(dāng)前國有資產(chǎn)管理存

5、在的問題（一）對加強國有資產(chǎn)管理重要意義的認(rèn)識不夠近年來，由于受市場經(jīng)濟的沖擊，人們對國有資產(chǎn)管理的意識有所淡薄，一部分單位領(lǐng)導(dǎo)并沒有真正認(rèn)識到國有資產(chǎn)管理工作的重要性，尤其是在一些行政事業(yè)單位，單位領(lǐng)導(dǎo)偏面地認(rèn)為國有資產(chǎn)反正是國家的財產(chǎn)，存在著管與不管對本單位沒有任何利益、管起來反而增加單位的支出和“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的思想，對國有資產(chǎn)放任自流，導(dǎo)致國有資產(chǎn)閑置、廢棄現(xiàn)象時有發(fā)生，降低了國有資產(chǎn)的使用效益。有的單位不但沒有加強對國有資產(chǎn)管理，反而為謀個人私利和少數(shù)人的不正當(dāng)利益，不經(jīng)任何審批程序，違法處置國有資產(chǎn)，造成國產(chǎn)資產(chǎn)的損失。（二）管理體制方面存在的問題1、管理界限

6、模糊，責(zé)、權(quán)、利失衡按照現(xiàn)行的“國家所有、分級管理”的國有資產(chǎn)管理體制，國家代表全體人民行使國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)，中央政府和地方政府分別占有中央和地方國有資產(chǎn)的管理權(quán)限，從這種理倫意義上說，產(chǎn)權(quán)似乎明確，但在實踐中，由于中央和地方對哪些國有資產(chǎn)屬于各自的管理權(quán)限沒有明確的界定，產(chǎn)權(quán)主體并不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，出現(xiàn)了條條塊塊多頭管理、政企不分、出資人與受益人不對稱等現(xiàn)象，這種事實上的責(zé)、權(quán)、利失衡，使國有資產(chǎn)在縱向上的經(jīng)營安全和經(jīng)營效率存在一定的問題。2、對國有資產(chǎn)管理分工不明確，責(zé)任不清在我國對國有資產(chǎn)管理上，政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)怎么設(shè)，職能如何劃分；政府怎么管，政府各部門如何分工、協(xié)作，一直以來都很

7、不明確。因此，在實際操作上，各部門都熱衷于爭權(quán)力、搞審批、管企業(yè)，而對企業(yè)的問題誰都不想承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任。這種狀況即使是經(jīng)過二十多年改革后的今天仍無多大的改善，在推行現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，有的部門拼命爭奪試點權(quán)，都想按本部門的想法去試點，無非是想爭取控制企業(yè)的權(quán)力。盡管在近年的經(jīng)濟體制改革中，國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，但由于各部門認(rèn)識不一致，職能遲遲不能到位，再加上這一機構(gòu)省級以下沒有設(shè)置，使該部門的作用發(fā)揮受到很大的限制。3、國有資產(chǎn)管理法制不夠健全近年來，國務(wù)院及其國有資產(chǎn)管理等部門雖然制定了一些系列有關(guān)國有資產(chǎn)管理的行政法規(guī)，但與國外相比，還很不健全，很不完善，特別是缺乏一部比較完整

8、的國有資產(chǎn)管理法，使管理工作缺乏法律層面的支持。因此，在國有資產(chǎn)管理工作開展中，往往受制于領(lǐng)導(dǎo)管理水平的高低和重視程度，政府各部門往往從各自部門的角度來制定國有資產(chǎn)管理制度、辦法，帶有很強的部門色彩和局限性，而且各部門制定的制度、辦法往往互相抵觸，給國有資產(chǎn)管理造成了困難。已出臺的管理辦法又缺乏一種有效的監(jiān)督機制，有法不依的現(xiàn)象普遍存在，一些人違反法規(guī)，給國有資產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，往往無人追究。4、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督機制不夠完善國有資產(chǎn)管理監(jiān)督作為國有資產(chǎn)管理的重要環(huán)節(jié)，也是了解國有資產(chǎn)管理狀況的重要途徑。構(gòu)建完整的國有資產(chǎn)管理監(jiān)督體系，是解決當(dāng)前國有資產(chǎn)管理中普遍存在的內(nèi)部人控制、財務(wù)信息失真、資

9、產(chǎn)流失等問題的重要措施。然而，由于當(dāng)前國有資產(chǎn)的整個管理體制還未理順，再加上社會民主進(jìn)程的影響，我國的國有資產(chǎn)管理監(jiān)督體系還存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)為各監(jiān)督主體缺乏明確分工、監(jiān)督機構(gòu)職能重疊，工作交叉、沒有形成合力、監(jiān)督重復(fù)與監(jiān)督不力共存，有的監(jiān)督主體既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判，而且監(jiān)督機制、監(jiān)督辦法不夠科學(xué)。因此，國有資產(chǎn)管理監(jiān)督體系亟待重構(gòu)。（三）國有資產(chǎn)管理目標(biāo)不夠明確前已提及，國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)就使國有資本保值增值。然而，在實踐中，對如何實現(xiàn)國有資本的保值增值常常被片面理解為僅僅是要看住資產(chǎn)、堵住漏洞、管住人事、不讓流失就是最大的目標(biāo)，而對于國有資本如何增值卻很少問及。很顯然，這是一種以往行政

10、機關(guān)管理企業(yè)的思維。近年來，一些地方新設(shè)立的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或授權(quán)經(jīng)營集團，在管理國有資產(chǎn)過程中，僅滿足于官僚式的上傳下達(dá)、公文往來，不去關(guān)心國有資產(chǎn)經(jīng)營的好壞，更談不上發(fā)展戰(zhàn)略、資源配置和財務(wù)調(diào)控，光顧收管理費過日子，不自覺地回到了以往行政機關(guān)的老路；也有的地方把這些機構(gòu)看作國有經(jīng)濟退出過程的最后一道驛站，把現(xiàn)有的國有資產(chǎn)賣光了事。凡此種種，都是對國有資產(chǎn)管理目標(biāo)不明確所致。（四）國有資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重近年來，由于管理體制不完善、經(jīng)營不善、人為違法侵吞等原因造成的國有資產(chǎn)流失日益嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在80 年代，全國國有資產(chǎn)每年流失量是500億元。進(jìn)入 90 年代以來，每年至少流失 8001

11、000 億元，且每年呈現(xiàn)增長的趨勢。國有資產(chǎn)以如此驚人的速度流失，已經(jīng)成為困擾改革與發(fā)展的一個日益嚴(yán)重的問題，也是國有資產(chǎn)管理中亟待解決的問題。從以上所述我們可以看出，我國當(dāng)前國有資產(chǎn)管理中還存在一系列的問題，而且這些已成為完善國有資產(chǎn)管理體系的阻礙和推進(jìn)國有企業(yè)改革的絆腳石。因此，如何進(jìn)一步加強和改進(jìn)對國有資產(chǎn)的管理，是當(dāng)前構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的國有資產(chǎn)管理體系和推進(jìn)社會主義經(jīng)濟體制改革的迫切需要。四、加強對國有資產(chǎn)管理的對策針對以上存在問題，對如何加強國有資產(chǎn)管理，本人認(rèn)為可從以下幾方面著手：（一）提高對國有資產(chǎn)管理重要性和必要性的認(rèn)識國有資產(chǎn)管理部門要通過多種形式加強對國有資

12、產(chǎn)重要性和必要性的宣傳和教育，建立國有資產(chǎn)管理信息披露制度，使各單位、各部門切實提高對加強國有資產(chǎn)管理重要性和必要性的認(rèn)識，克服麻痹大意思想和“國有資產(chǎn)部門化、部門資產(chǎn)福利化”的傾向，夯實國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。（二）明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，正確處理權(quán)、責(zé)、利關(guān)系國有資產(chǎn)管理實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)的管理，明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是做好國有資產(chǎn)管理工作的基礎(chǔ)。要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系就著要解決的二個問題：一是要改變過去國有資產(chǎn)所有權(quán)行政條塊分割的局面，建立國有資產(chǎn)專職管理機構(gòu)，使國有資產(chǎn)所有權(quán)真正落到各級國有資產(chǎn)管理部門，變國有資產(chǎn)運作的行政壟斷為市場經(jīng)濟中的產(chǎn)權(quán)約束；二是明確國有資產(chǎn)的歸屬和科學(xué)評估國有資產(chǎn)價值量，改變過去產(chǎn)權(quán)歸屬不清，

13、價值量不定的問題。同時，要在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，正確處理有關(guān)部門在國有資產(chǎn)管理中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，充分調(diào)動各種積極因素，使國有資產(chǎn)的營運能夠彌補市場本身的缺陷，確保國有資產(chǎn)保值增值，滿足社會全面需要，促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。（三）構(gòu)建國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營造新體制上已述及，當(dāng)前我國國有資產(chǎn)管理體制仍存在一些問題，如何構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟體制的國有資產(chǎn)管理新體制，已成為了當(dāng)前強化國有資產(chǎn)管理的重中之重。黨的十六大報告指出“改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國

14、家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！边@一精辟的論述，為深化國有資產(chǎn)管理體制改革指明了方向，其實質(zhì)就是構(gòu)建一個管理、監(jiān)督、運營的新體制。要構(gòu)建好這一新體制，本人認(rèn)為可從以下幾方面著手：首先在管理層次上，一是要正確處理好政府的國有資產(chǎn)所有者職能與社會經(jīng)濟管理職能分開的問題，確保在管理中實行政企分開；二是要正確處理好中央政府與地方各級政府對國有資產(chǎn)分級管理的問題，明確在新體制中各層次之間的關(guān)系不再是行政性的，而是產(chǎn)權(quán)性的；三是要正確解決國有資產(chǎn)管理專門機構(gòu)的職能到位和開拓新職能問題，明確國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的綜合管理，其他經(jīng)

15、濟管理部門分工負(fù)責(zé)國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)或行業(yè)指導(dǎo)，只按分工監(jiān)管的要求負(fù)責(zé)部分企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，兩者關(guān)系是“專司”與分工監(jiān)督的關(guān)系。其次監(jiān)督層次上，監(jiān)督應(yīng)該是全方位、多層次的監(jiān)督。在監(jiān)督主體上，要充分發(fā)揮人大、政府、國有資產(chǎn)監(jiān)理機構(gòu)、人民群眾、新聞輿論等監(jiān)督主體的作用，建立監(jiān)督國有資產(chǎn)的最廣泛防線。在監(jiān)督手段上，一是要加強國有資產(chǎn)管理的法制建設(shè)。目前，我國國資產(chǎn)管理效率之所以偏低，浪費和流失現(xiàn)象嚴(yán)重，一個很重要的原因就是我國國有資產(chǎn)管理法制化程度低，現(xiàn)有的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例只是為國有資產(chǎn)監(jiān)督提供了一個初步框架，且約束力不強，適應(yīng)不了管理監(jiān)督的需要。因此，應(yīng)加快國有資產(chǎn)管理法制化建設(shè)，建立健全

16、國有資產(chǎn)管理法制體系，如盡快出臺國有資產(chǎn)法等；二是建立國有資產(chǎn)監(jiān)督派駐制度，實行監(jiān)事委派和財務(wù)總監(jiān)委派制，對國有資產(chǎn)保值增值進(jìn)行考評；三是建立科學(xué)的監(jiān)督考評體系，包括國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系和績效評估體系等；四是建立國有資產(chǎn)管理定期匯報制度，通過定期匯報制度，國有資產(chǎn)管理部門及時掌握資產(chǎn)管理中出現(xiàn)的問題，并采取相關(guān)的解決措施。在營運層次上，國有資產(chǎn)管理部門要積極協(xié)助政府做好明確投資主體、推進(jìn)國有資產(chǎn)經(jīng)營合作的工作，同時認(rèn)真履行對國有資產(chǎn)營運的管理監(jiān)督職責(zé)。（四）加強內(nèi)部控制，加大檢查力度依照有關(guān)法律、法規(guī)完善內(nèi)部管理，建立企業(yè)內(nèi)部控制制度，加強企業(yè)內(nèi)部財務(wù)管理，加大審計力度，提高審計的覆蓋面，

17、對企業(yè)國有資產(chǎn)運營狀況實施經(jīng)常性檢查，通過對各類報表指標(biāo)的分析，檢查企業(yè)經(jīng)營狀況，考核經(jīng)營業(yè)績，重點對經(jīng)營決策、運營質(zhì)量及收益分配等分面進(jìn)行檢查，在審計基礎(chǔ)上對國有企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動的合規(guī)、合法性做出評估和評價，加強內(nèi)部控制，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。（五）對國有資產(chǎn)管理要分類進(jìn)行在計劃經(jīng)濟時代，我國對國有資產(chǎn)的管理都采用高度集中的統(tǒng)一方式管理。時至今日，這種管理方式完全適應(yīng)不了市場經(jīng)濟體制的要求，出現(xiàn)越來越多的弊端。因此，在現(xiàn)行體制下，要根據(jù)國有資產(chǎn)不同的類型進(jìn)行分類管理。1、 對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理經(jīng)營性國有資產(chǎn)是我國國有資產(chǎn)的主體組成部分，主要分布于國有企業(yè)中，它具有增值性和流動性兩個特征

18、，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)，是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，維護社會主義穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理實質(zhì)是如何使經(jīng)營性國有資產(chǎn)保值增值，但又要防止經(jīng)營性國有資產(chǎn)占社會資產(chǎn)比重過大，避免計劃經(jīng)濟無法向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的局面。所以，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中，要把經(jīng)營性國有資產(chǎn)推向市場，逐步把經(jīng)營性國有資產(chǎn)退出非戰(zhàn)略性領(lǐng)域，進(jìn)入競爭性領(lǐng)域，以資本經(jīng)營的角度出發(fā)實行市場化管理，從而實現(xiàn)真正意義上的保值增值。2、 對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理非經(jīng)營性國有資產(chǎn)又稱行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，它的特點是不投入生產(chǎn)經(jīng)營，用于國家公務(wù)和社會公益事業(yè)。對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的目的是保證非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的安全和提高使用效率

19、。國有資產(chǎn)管理部門對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理可以產(chǎn)權(quán)管理為主線，按國家所有、分級監(jiān)管、單位占有使用的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和預(yù)算級次對單位所占有的國有資產(chǎn)實行委托監(jiān)督，并與國有資產(chǎn)占有部門簽訂國有資產(chǎn)保全責(zé)任書，實現(xiàn)管理辦法的創(chuàng)新。同時，要加強對閑置資產(chǎn)的管理，本著物盡其用的原則，充分利用計算機、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化工具，建立閑置資產(chǎn)調(diào)劑的信息平臺，推動閑置資產(chǎn)的合理流動，最大限度地發(fā)揮閑置資產(chǎn)的使用效益。此外，還應(yīng)加強對資產(chǎn)的審查，審查有無隨意將單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的安全。3、 對資源性國有資產(chǎn)的管理資源性國有資產(chǎn)作為人類存在的根本物質(zhì)基礎(chǔ)和創(chuàng)造財富的源泉，在人類社會發(fā)展中具有無法取

20、代的地位和作用，它具有自然形成和不可再生的特點，我國資源性國有資產(chǎn)相對不足。對其管理的目標(biāo)是如何使資源開發(fā)、利用的合理性和安全性，為社會主義建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，在資源性國有資產(chǎn)管理上，首先應(yīng)在遵循國家所有、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合利用、開源節(jié)流，提高效益、保護生態(tài)與環(huán)境的原則下，按照科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強對資源性國有資產(chǎn)的開發(fā)、利用的監(jiān)管；其次應(yīng)樹立“以人為本”的思想，加強對資源性國有資產(chǎn)開發(fā)利用安全性的監(jiān)管。近年來，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中發(fā)生的人員傷亡事故，已達(dá)觸目驚心的地步，如何防止這些事故的發(fā)生，我個人認(rèn)為不僅是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的問題，還需從對資源性國有資產(chǎn)管理的層面上去探討。（六）建立國有資產(chǎn)信息