規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)踐與思考

1、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)踐與思考2009年12月總第157期第6期大慶社會(huì)科學(xué)DaQin gSociMScie ncesDec.,2009SerialNo.157No.6?實(shí)踐研究？規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)踐與思考欒福成，李曉京（大慶市人民政府法制辦公室，黑龍江大慶163002）摘要行政自由裁量權(quán)是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)在法律，法規(guī),規(guī)章規(guī)定的原則和范圍內(nèi)一定選擇余地的處置權(quán)力.行政處罰作為一種最嚴(yán)厲的制裁性行政行為，其自由裁量權(quán)若被濫用必將嚴(yán)重影響我國(guó)的法制建設(shè).深入研究行政處罰自由裁量權(quán)以及對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的控制辦法，對(duì)促進(jìn)法制發(fā)展，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)

2、益都具有一定的理論和實(shí)踐意義.關(guān)鍵詞自由裁量權(quán)；行政處罰；實(shí)踐中圖分類(lèi)號(hào)D9221文獻(xiàn)標(biāo)志碼A文章編號(hào)1002 2341（2009）06 0113 03行政處罰自由裁量權(quán)主要是對(duì)違法的事實(shí)，性質(zhì)及情節(jié)輕重的認(rèn)定權(quán),在行政處罰種類(lèi)，范圍,幅度內(nèi),選擇具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，決定是否執(zhí)行處罰.行政處罰自由裁量權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)行政執(zhí)法的主要 內(nèi)容和核心問(wèn)題，它的立法本意是針對(duì)紛繁復(fù)雜和發(fā)展變化的各種社會(huì)現(xiàn)象，在立法不能完全調(diào)整的情況下,按照公平,公正的原則，給予行政機(jī)關(guān)以行政處罰自由裁量權(quán)，其目的是提高行政效率，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)作用,以實(shí)現(xiàn)法治的要求，滿足社會(huì)的需要.同時(shí)，作為一種權(quán)力，它又具有兩面性，隨著行政

3、自由裁 量的機(jī)會(huì)日益增多，濫用權(quán)力的可能性也與日俱增，行政管理相對(duì)人權(quán)益保障就處在不穩(wěn)定之中，從而對(duì)行政法治構(gòu)成威脅.，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的必要性（一）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，是提高行政執(zhí)法水平的需要.隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政執(zhí)法部門(mén)的職能和范圍不斷擴(kuò)大，如果執(zhí)法人員不能正確行使行政處罰自由裁量權(quán)，便在執(zhí)法過(guò)程中以合法之名行不合理之實(shí)，就會(huì)產(chǎn)生同一地區(qū)，同一種違法行為的處罰結(jié)果差異較大的現(xiàn)象，從而失去法律的公平,公正性（二） 規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督的需要在行政執(zhí)法監(jiān)督中，對(duì)存有異議的處罰 幅度和處罰數(shù)額，因沒(méi)有具體的依據(jù)而不便監(jiān)督規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的有關(guān)規(guī)定可以為

4、執(zhí)法監(jiān)督提供有力的依據(jù)，也有利于確保合法行政，合理行政（三） 規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是加強(qiáng)廉政建設(shè)的需要行政處罰自由裁量權(quán)的濫用容易助長(zhǎng) 執(zhí)法腐敗，以案謀私和特權(quán)思想，大大損害了行政機(jī)關(guān)的形象，影響了黨和政府的威信因此，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)有利于防止違法亂紀(jì)行為的發(fā)生，提高行政效率，樹(shù)立政府的良好形象（四） 規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)能最大限度管理相對(duì)人的合法權(quán)益由于行政處罰自由裁量權(quán) 的存在,個(gè)別行政執(zhí)法人員在”合法”外衣的保護(hù)下濫用行政處罰自由裁量權(quán)，辦人情案，關(guān)系案，甚至隨意執(zhí)法，徇私枉法，使公民，法人或其他組織的合法權(quán)益受到侵害行政處罰自由裁量權(quán)的濫用違背了法律授收稿日期2009 092

5、8作者簡(jiǎn)介欒福成（1966 一），男,黑龍江蘭西人，大慶市人民政府法制辦公室主任，從事法學(xué)理論研究?113?權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法律秩序，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)可以最大限度的維護(hù)公民 法人和其他組織的合法權(quán)益二，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作遵循的基本原則（一） 職權(quán)法定，尊重原法原則規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，是在本部門(mén)依法具有的行政處罰項(xiàng)目 種類(lèi)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能借細(xì)化違法行為之機(jī)自行規(guī)定新的違法行為，設(shè)定新的行政處罰權(quán)限，也不得擅自改變?cè)ㄒ?guī)定的行政處罰種類(lèi)和幅度（二） 科學(xué)合理，民主公開(kāi)原則按違法行為輕重劃分不同檔次，對(duì)應(yīng)制定不同處罰幅度，確保制定的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)合法，合理，符合實(shí)際，既便于操

6、作，又為廣大行政相對(duì)人所接受（三） 全面推進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧原則各行政執(zhí)法部門(mén)同時(shí)啟動(dòng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，全面推 進(jìn)在工作的推進(jìn)和標(biāo)準(zhǔn)的制定上，做到上下兼顧，左右協(xié)調(diào)（四） 整章建制，力求實(shí)效原則在標(biāo)準(zhǔn)制訂完畢后，進(jìn)行匯總和編撰，并制訂相關(guān)的配套制度，建 立長(zhǎng)效機(jī)制，保證實(shí)際效果三，對(duì)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的建議（一）關(guān)于行政處罰權(quán)的清理1一個(gè)法條包含數(shù)個(gè)行政處罰項(xiàng)目問(wèn)題某法律,法規(guī)，規(guī)章有關(guān)條款規(guī)定了一系列并列的行政違法行為，針對(duì)的是不同的違法標(biāo)的，則梳理為若干行政處罰項(xiàng)目2某法律，法規(guī)，規(guī)章有關(guān)條款規(guī)定了一系列并列的行政違法行為，針對(duì)的是同一違法標(biāo)的，分為若干行政違法行為進(jìn)行量化3某

7、法律，法規(guī)，規(guī)章有關(guān)條款為同一違法行為規(guī)定了不同的定語(yǔ)，該定語(yǔ)表述該違法行為在哪些情形下可以發(fā)生，雖然按定語(yǔ)也可以劃分為若干違法行為，但所有定語(yǔ)都是為該條款規(guī)定的同一違法行為服務(wù)的，以概括為一個(gè)違法行為，確定一個(gè)行政處罰項(xiàng)目為宜，也可以按定語(yǔ)數(shù)量劃分為不同 的行政處罰項(xiàng)目4法律，法規(guī)，規(guī)章規(guī)定因同一違法行為對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行處罰，且標(biāo)準(zhǔn)不一致的，按兩個(gè)行政處罰項(xiàng)目處理，分別細(xì)化一種違法行為有兩個(gè)以上處罰種類(lèi)的，按處罰種類(lèi)的不同分別制定量化標(biāo)準(zhǔn)5對(duì)同一違法行為有法律，法規(guī)，規(guī)章同時(shí)進(jìn)行規(guī)范，應(yīng)查清全部法律依據(jù)，作為該違法行為的 法律依據(jù)，并避免出現(xiàn)行政處罰項(xiàng)目重疊 下位法對(duì)上位法的處罰制定具體標(biāo)準(zhǔn)

8、的，按下位法的幅度細(xì)化例如建筑法64條,未取得施工許可證的可以處以罰款 建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例 57條規(guī)定，可以 罰合同價(jià)款1%一 2%.這種情況大多發(fā)生在法和它的配套實(shí)施細(xì)則，條例或規(guī)章中實(shí)際上這也是在規(guī)范自由裁量權(quán)平行效力的文件對(duì)同一違法行為規(guī)定不同的處罰按照中華人民共和國(guó)立法法第五章”適用與備案”確定的法律沖突規(guī)則解決6行政處罰項(xiàng)目的表述方式，統(tǒng)一采用短語(yǔ)方式例：中華人民共和國(guó)森林法第三十九條規(guī)定：”盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)十倍的樹(shù)木，沒(méi)收盜伐的林木或者變賣(mài)所得，并處盜伐林木價(jià)值三倍以上十倍以下的罰款”.（二）關(guān)于行政處罰權(quán)的細(xì)化1一個(gè)違法行為有

9、兩種處罰的 ，先規(guī)定處罰種類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)例如建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例第60條規(guī)定：建設(shè)單位超過(guò)資質(zhì)承攬工程的，處2%一 4%罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)”先制定出什么 情況是嚴(yán)重，需要吊銷(xiāo)資質(zhì)，然后再制定罰款的標(biāo)準(zhǔn).在制定免除行政處罰的條件或2并不是所有的行政處罰項(xiàng)目都要制定減輕和免除的標(biāo)準(zhǔn) 標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)俛除處罰只適用于那些性質(zhì)和危害很輕的違法行為，在有些情形下就不存在免除處罰問(wèn)題按照中?114?華人民共和國(guó)行政處罰法 的有關(guān)規(guī)定,只有不滿14周歲的未成年人，精神病人在發(fā)病期間有 違法行為的,違法行為在兩年內(nèi)沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)的，或違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，才可 以免除處罰細(xì)化時(shí)按照上述原則，結(jié)

10、合該違法行為的主體，情節(jié)，社會(huì)危害性和認(rèn)錯(cuò)態(tài)度等 ，以及”初 犯不罰”制度等，制定免除行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn) 在制定減輕行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn) 時(shí),注意減 輕行政處罰只適用于那些性質(zhì)和危害相對(duì)較輕的違法行為，在有些情形下就不存在減輕處罰問(wèn)題按照中華人民共和國(guó)行政處罰法第二十五條”已滿十四周歲，不滿十八周歲的人有違法行為的”可減輕行政處罰；按照第二十七條有關(guān)規(guī)定，只有當(dāng)事人有主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，受他人脅迫有違法行為的和配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的等情形之一的，才應(yīng)當(dāng)依法減輕行政處罰侗時(shí)，充分考慮該違法行為適用主體，違法情節(jié)，違法次數(shù)和數(shù)額，社會(huì)危害性以及認(rèn)錯(cuò)態(tài)度等因素，制定量

11、化條件和標(biāo)準(zhǔn)3有的行政處罰不用制定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)處以”責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照”處罰的違法行為，可不進(jìn)行細(xì)化暫扣許可證或執(zhí)照的”處罰有暫扣期限的，應(yīng)制定”在行政處罰種類(lèi)和幅度內(nèi) 自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)”可不制定減輕行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn) 和免除行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn) ”如法律，法規(guī) 未規(guī)定暫扣期限的，可不進(jìn)行細(xì)化警告沒(méi)有處罰幅度，可以不進(jìn)行細(xì)化并處警告和罰款的，可以把處 以警告作為減輕行政處罰的一項(xiàng)措施沒(méi)收違法所得和非法財(cái)物可不進(jìn)行細(xì)化4有的項(xiàng)目（羈束法律行為）只需制定罰與不罰的標(biāo)準(zhǔn)，不需制定其他細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)例如有的法律， 法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，對(duì)某一違法行為處以基于某一標(biāo)準(zhǔn)幾倍的罰款，或處以基于某一標(biāo)準(zhǔn)百分之幾

12、的罰款，沒(méi)有適用幅度，無(wú)自由裁量權(quán)，但是按照有關(guān)法律，法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，應(yīng)制定”免除行政處罰的條件 或標(biāo)準(zhǔn)”.5有關(guān)法律法規(guī)對(duì)某一違法行為一般情節(jié)規(guī)定了處罰的種類(lèi)和幅度，同時(shí)又對(duì)該違法行為加重情節(jié)規(guī)定了處罰的種類(lèi)和幅度 ，在細(xì)化行政處罰權(quán)過(guò)程中，將對(duì)該”違法行為一般情節(jié)處罰的種 類(lèi)和幅度”和對(duì)”該違法行為加重情節(jié)處罰的種類(lèi)和幅度”同時(shí)納入在”行政處罰種類(lèi)和幅度內(nèi)自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)”內(nèi)進(jìn)行細(xì)化，將對(duì)”該違法行為加重情節(jié)處罰的種類(lèi)和幅度”作為一個(gè)檔次進(jìn)行細(xì)化，并在”該違法行為一般情節(jié)處罰的種類(lèi)和幅度”之下制定”減輕行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn)”和”免除行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn)”.6有關(guān)法律法規(guī)對(duì)某一違法行為，在規(guī)

13、定責(zé)令其改正違法行為，賠償損失的情況下，同時(shí)規(guī)定可以處罰一定數(shù)額的款額在細(xì)化行政處罰權(quán)過(guò)程中，對(duì)該違法行為在可以處罰款的幅度內(nèi)制定”行政處罰種類(lèi)和幅度內(nèi)自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)”并在該幅度之下制定”減輕行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn)”和”免除行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn)”.7有關(guān)法律，法規(guī)或規(guī)章規(guī)定對(duì)某一違法行為處某一標(biāo)準(zhǔn)以下的罰款，在細(xì)化行政處罰權(quán)過(guò)程中，可不制定減輕行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn)”無(wú)輕可減）.8在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，所附條件內(nèi)部邏輯關(guān)系必須清楚一是有的部門(mén)規(guī)定”符合下列條件的”處500元到1000元的罰款，符合下列條件的”這一詞語(yǔ)本身語(yǔ)意存在分歧，是符合下列條件之一或一部分 還是符合下列全部條件，讓具體執(zhí)法人員難以操作，所以建議具體規(guī)定為”符合下列條件之一的”，符合 下列條件之幾的”或”符合下列全部條件的”二是制定的標(biāo)準(zhǔn)，條件與處罰無(wú)關(guān)，或關(guān)系不大9.在制定免除行政處罰的條件或標(biāo)準(zhǔn)”減輕行