城投公司參與新區(qū)開發(fā)的運(yùn)作模式

1、-作者xxxx-日期xxxx城投公司參與新區(qū)開發(fā)的運(yùn)作模式【精品文檔】城投公司參與新區(qū)開發(fā)的運(yùn)作模式 現(xiàn)代集團(tuán)城市投融資部 李闖【摘要】新區(qū)開發(fā)在解決城市規(guī)劃與遠(yuǎn)期發(fā)展、城市形象建構(gòu)、城市價(jià)值提升等問題上起到重要作用。從目前參與新區(qū)開發(fā)主體看，主要以城投公司為主。因此，對城投公司參與新區(qū)開發(fā)的模式進(jìn)行分析顯得尤為重要。本文從城投公司參與新區(qū)開發(fā)需要注意的問題、發(fā)展要素、以及開發(fā)模式等角度進(jìn)行了詳細(xì)闡述。隨著我國投融資體制的改革創(chuàng)新，新區(qū)的開發(fā)主體也由以政府開發(fā)為主逐漸向多元化的開發(fā)主體轉(zhuǎn)變，但大多仍通過投融資平臺進(jìn)行。同時(shí)，城投公司是伴隨城市建設(shè)發(fā)展起來的，深度參與了城市建設(shè)的全過程，積累了豐

2、富城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和能力，隨著城投公司轉(zhuǎn)型需要，越來越多的城投公司涉足新區(qū)開發(fā)。如何提高城投公司在新區(qū)開發(fā)中的融資能力，實(shí)現(xiàn)城投公司與新區(qū)開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，這與城投公司參與新區(qū)開發(fā)的模式及業(yè)務(wù)選擇密切相關(guān)。一、城投公司參與新區(qū)開發(fā)需要注意哪些問題？首先，應(yīng)明確城投公司與政府的關(guān)系。為了使城投公司的各項(xiàng)工作目標(biāo)明確、責(zé)權(quán)利清晰、運(yùn)行高效，保證公司的管理水平和投資效益。1）城投公司與政府應(yīng)界定清晰新區(qū)開發(fā)的運(yùn)營管理模式、結(jié)構(gòu)及各相關(guān)主體的工作職責(zé)，避免在新區(qū)開發(fā)中出現(xiàn)扯皮、推卸責(zé)任等問題；2）城投公司應(yīng)保持獨(dú)立的市場主體地位，避免政府過度干預(yù)而影響新區(qū)開發(fā)的運(yùn)行效率；3）應(yīng)合理確定城投公司與政府在新區(qū)

3、開發(fā)中的收益分成模式，確保城投公司的投資收益，實(shí)現(xiàn)城投公司的可持續(xù)融資。其次，城投公司應(yīng)注重自身經(jīng)營能力的培育。城投公司作為新區(qū)的開發(fā)主體，同時(shí)也是新區(qū)的融資主體，公司的經(jīng)營能力直接關(guān)系到公司的融資能力，進(jìn)而影響新區(qū)的開發(fā)效率和開發(fā)進(jìn)度。因此，城投公司應(yīng)依托新區(qū)開發(fā)，積極拓展經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營。城投公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的拓展應(yīng)沿著區(qū)域開發(fā)價(jià)值鏈進(jìn)行前后向一體化延伸以及相關(guān)多元化拓展，如土地一級開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營、水、煤氣管網(wǎng)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的物流經(jīng)營等。再次，城投公司參與新區(qū)開發(fā)需提前做好謀劃。新區(qū)開發(fā)是一個(gè)規(guī)劃、資金籌集、招商策劃、運(yùn)營管理等多因素綜合運(yùn)作的系統(tǒng)工程，而且規(guī)模較大，往

4、往是集一個(gè)城市或地區(qū)之力進(jìn)行，科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃不僅能使新區(qū)開發(fā)從傳統(tǒng)的粗放型土地開發(fā)思路，向各類資源整合的集約型開發(fā)轉(zhuǎn)化，還能使政府從注重政績轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅爻鞘薪?jīng)營的實(shí)效，提高新區(qū)開發(fā)建設(shè)的集約化與效益化水平。發(fā)展規(guī)劃工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，需要由專業(yè)的機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)對城投公司參與新區(qū)開發(fā)的思路及模式進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，才能做到全程的高效運(yùn)營。另外，為降低資金的使用成本和提高新區(qū)開發(fā)效率，城投公司還應(yīng)合理確定新區(qū)的建設(shè)規(guī)模和開發(fā)時(shí)序，即投融資規(guī)劃。圖1：現(xiàn)代集團(tuán)關(guān)于城投公司參與新區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃研究框架二、城投公司參與新區(qū)開發(fā)的發(fā)展要素有哪些？1、城投公司參與新區(qū)開發(fā)的發(fā)展要素首先是產(chǎn)業(yè)選擇。城投參與

5、新區(qū)開發(fā)離不開土地運(yùn)作。但是，僅僅依靠土地經(jīng)營已經(jīng)不能適應(yīng)新區(qū)發(fā)展的需要，也不能滿足城投公司作為現(xiàn)代市場主體的需要。在通過土地經(jīng)營獲得原始積累以后，根據(jù)自身體制機(jī)制的特點(diǎn)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的有限相關(guān)多元化，向具備產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作條件的新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營等資源壟斷型產(chǎn)業(yè)，以及以房地產(chǎn)為代表的核心專長性產(chǎn)業(yè)進(jìn)軍是許多城投公司的成熟做法。2、城投公司期望借助新區(qū)開發(fā)獲得的快速發(fā)展和能級躍遷更要借助資本經(jīng)營的力量。資本要素比土地更有靈活性、流動(dòng)性和增值性，比勞動(dòng)要素更具先決性，資本經(jīng)營既是實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張的物質(zhì)前提，又是控制、掌握資源的手段。3、城投公司通過新區(qū)開發(fā)實(shí)現(xiàn)真的正跨越發(fā)展依賴于公司治理結(jié)構(gòu)的完善和政企關(guān)系的明

6、晰。為更好地推動(dòng)區(qū)域開發(fā)，新區(qū)開發(fā)應(yīng)從運(yùn)行管理架構(gòu)、盈利模式創(chuàng)新、開發(fā)主體組建等方面入手，城投公司需要根據(jù)區(qū)域規(guī)劃、功能定位、開發(fā)特點(diǎn)等尋找適合自身發(fā)展的開發(fā)模式。對于大多新區(qū)而言，在其草創(chuàng)階段，困難較多，需要集中力量搞建設(shè)，因此往往采用政企合一的形式，便于政府在資金和政策上給予直接支持。而當(dāng)新區(qū)逐漸發(fā)展壯大起來，客觀和主觀上都要求政企分開，以促進(jìn)新區(qū)更快更好地發(fā)展。4、在現(xiàn)實(shí)中，城投公司在新區(qū)開發(fā)中無法作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體完成應(yīng)有的資金循環(huán)，利益產(chǎn)生和分配鏈條的延伸也使得城投公司不得不與以管委會為代表的政府主體形成利益共同體。如在現(xiàn)實(shí)操作中，土地使用政策由政府主體制定，土地費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也由政

7、府主體定，某些基礎(chǔ)設(shè)施（如水、氣、管網(wǎng)等）作為一種經(jīng)營性資產(chǎn)，雖然由城投公司經(jīng)營，但其定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是政府主體決定的。換句話說，城投公司更多的只是政府主體意志的延伸與實(shí)現(xiàn)工具，而承認(rèn)土地價(jià)格及基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)價(jià)格與成本的背離、承認(rèn)承擔(dān)土地開發(fā)的城投公司虧損的合理性正是對這種利益共同體關(guān)系認(rèn)同的標(biāo)志?？傊?，新區(qū)開發(fā)既是政府行為，又是市場行為。政府與市場兩方面的力量應(yīng)相輔相成。政府在新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過程中處于主導(dǎo)地位，它的支持對于新區(qū)建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用，主要體現(xiàn)在政策、法規(guī)、規(guī)劃、管理等方面。而城投公司作為新區(qū)開發(fā)主體參與其建設(shè)，既要嚴(yán)格落實(shí)政府的規(guī)劃、政策、法規(guī)等，又要遵照市場規(guī)律，為新區(qū)建設(shè)提供持續(xù)

8、動(dòng)力。另外，新區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)利用管理機(jī)制的創(chuàng)新，不斷與企業(yè)和社會組織進(jìn)行管理權(quán)力的分配與再分配，做到政府機(jī)構(gòu)的扁平化，真正實(shí)現(xiàn)新區(qū)管理由政府包攬型向市場導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變。三、城投公司如何參與新區(qū)開發(fā)？1、新區(qū)開發(fā)運(yùn)行管理模式新區(qū)的運(yùn)行管理模式直接關(guān)系到其開發(fā)效率。目前，我國新區(qū)的運(yùn)行管理模式大多采用在城市政府領(lǐng)導(dǎo)下，“開發(fā)區(qū)管委會（或指揮部）為代表的政府主體+以開發(fā)區(qū)平臺公司為代表的開發(fā)主體（即負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、建設(shè)、融資、投資以及資產(chǎn)運(yùn)營的開發(fā)公司）”的模式。（1）政府主體城市政府是推動(dòng)城市發(fā)展的首要力量，是新區(qū)政策的制定者、實(shí)施者，是新區(qū)建設(shè)管理的系統(tǒng)中樞和調(diào)控中心。在現(xiàn)代城市逐漸向追求經(jīng)濟(jì)增長

9、、社會平等與生態(tài)保護(hù)充分融合的城市轉(zhuǎn)型的過程中，城市政府因其特殊的地位而發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，這種作用貫穿在政府調(diào)整戰(zhàn)略、制定規(guī)劃和建設(shè)管理三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的環(huán)節(jié)中。為更好地執(zhí)行政府的區(qū)域規(guī)劃要求，協(xié)調(diào)新區(qū)開發(fā)的各項(xiàng)工作，監(jiān)督其開發(fā)行為，地方政府一般會設(shè)立新區(qū)管理委員會或指揮部，通過行政、法制、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，負(fù)責(zé)區(qū)域開發(fā)的監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等工作。（2）開發(fā)主體新區(qū)的開發(fā)主體是區(qū)域開發(fā)運(yùn)行管理體系的重要的組成部分，其主要工作包括投資、融資、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)行管理等。目前，我國新區(qū)開發(fā)大多通過投融資平臺進(jìn)行，隨著我國投融資體制的改革創(chuàng)新，新區(qū)的開發(fā)主體也由以政府開發(fā)為主逐漸向多元化的開發(fā)主體轉(zhuǎn)變。

10、因此，按開發(fā)主體分，城市新區(qū)主要分為政府獨(dú)資型、合資型、外包型、混合型。表1：按開發(fā)主體分新區(qū)開發(fā)模式類型含義示例政府獨(dú)資型政府獨(dú)資型主要是指政府通過國有獨(dú)資開發(fā)公司或成立新獨(dú)資開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)。這種模式政府可以很好地控制開發(fā)進(jìn)度，保證政府利益不受損失，但這對政府的投融資能力要求較高。如果政府自身財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，這不僅不能保證開發(fā)進(jìn)度，甚至還會給政府帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)。泉州城東片區(qū)泉州市城建國有資產(chǎn)投資有限公司，韶關(guān)市新鴻達(dá)城市投資經(jīng)營有限公司合資型合資型是指政府通過引進(jìn)外部資金成立合資公司，以該公司的名義投資開發(fā)新區(qū)，按事先約定的比例進(jìn)行利益分成。這種模式可以很好地利用民間資本，包括國內(nèi)和國外資本。

11、但這種模式的關(guān)鍵是如何確定各方參股比例，因?yàn)檫@會影響政府對整個(gè)開發(fā)過程的控制程度和開發(fā)效率。武漢花山新城投資公司由省聯(lián)發(fā)投持股70%，武漢洪山區(qū)政府持股30%。完全外包型這種模式是政府把整個(gè)區(qū)域的開發(fā)任務(wù)都交由政府之外的第三方進(jìn)行開發(fā)，政府通過配置土地資源或開發(fā)區(qū)域的收益給予開發(fā)企業(yè)補(bǔ)償。這種模式可以很好地利用外部資金，緩解政府資金壓力，但這會使政府完全失去對新區(qū)開發(fā)的控制。日本東京以私人開發(fā)商為主體，政府政策傾斜的新城開發(fā)模式混合型混合型是指政府把部分開發(fā)項(xiàng)目交由第三方開發(fā)，政府控制部分重大項(xiàng)目或不便于外包的項(xiàng)目。該模式一方面可以緩解政府的融資壓力，另一方面也可以在一定程度上便于政府掌握新區(qū)

12、開發(fā)情況，控制其開發(fā)進(jìn)度。香港公私合作投資建設(shè)的新城開發(fā)模式盡管新區(qū)開發(fā)主體逐漸向多元化的開發(fā)主體轉(zhuǎn)變，但政府獨(dú)資型仍占大多數(shù)，且隨著城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，越來越多的城投公司涉足新區(qū)開發(fā)。2、新區(qū)開發(fā)盈利模式分析新區(qū)開發(fā)先期投入資金巨大，主要支出為征地費(fèi)用、拆遷費(fèi)用、征用土地的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)支出、農(nóng)民安置費(fèi)用、園區(qū)開發(fā)初期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如道路、園林綠化等）、管委會或指揮部運(yùn)作費(fèi)用、招商引資、宣傳品牌費(fèi)用等。城投公司參與新區(qū)建設(shè)必須根據(jù)自身?xiàng)l件和特點(diǎn)，尋找適合自己的盈利模式，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)的投入產(chǎn)出平衡。從目前我國區(qū)域開發(fā)的盈利模式看，土地封閉化運(yùn)作是主要模式，即通過區(qū)域內(nèi)的土地出讓收益來彌補(bǔ)其

13、投入，城投公司的自身經(jīng)營收入、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或返還等只是其補(bǔ)充收益。但是土地出讓收益容易受政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方政府干預(yù)等因素的影響，其收益并不穩(wěn)定。因此，為實(shí)現(xiàn)新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，必須進(jìn)行盈利模式創(chuàng)新。新區(qū)盈利模式創(chuàng)新可從三方面考慮。一是通過優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)入駐，這種模式可以降低招商過程中對地價(jià)的依賴度，避免因招商引資而壓低地價(jià)，減少土地出讓收入。二是通過差別化的戰(zhàn)略，形成特色功能區(qū)，吸引企業(yè)入駐，如總部經(jīng)濟(jì)區(qū)、生物科技園區(qū)等。這種園區(qū)的特點(diǎn)是入住企業(yè)定位準(zhǔn)確，可圍繞入住企業(yè)的潛在需求進(jìn)行環(huán)境和配套設(shè)施的建設(shè)。三是通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集，形成優(yōu)勢，吸引企業(yè)入駐。通過龍頭企業(yè)的引入或圍繞龍頭企業(yè)

14、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，形成產(chǎn)業(yè)聚集，提升入住企業(yè)附加值。以上都是從優(yōu)化區(qū)域功能，提升區(qū)域價(jià)值的角度進(jìn)行創(chuàng)新，避免通過讓渡土地價(jià)值進(jìn)行招商引資，其根本目的就是提高土地價(jià)值，增加土地出讓收益。但無論采取哪種盈利模式，都要把創(chuàng)新盈利模式措施落到實(shí)處，且必須在規(guī)劃條件里有所反應(yīng)。3、新區(qū)開發(fā)公司業(yè)務(wù)選擇目前，國內(nèi)較早從事區(qū)域開發(fā)的同類公司，一方面隨著其所負(fù)責(zé)的開發(fā)區(qū)域的進(jìn)一步擴(kuò)張，繼續(xù)從事土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)業(yè)務(wù)；另一方面進(jìn)行多元化發(fā)展，著重發(fā)展與區(qū)域開發(fā)相關(guān)的房產(chǎn)開發(fā)、公用事業(yè)運(yùn)營、區(qū)域產(chǎn)業(yè)的增值集成服務(wù)等業(yè)務(wù)，有的甚至進(jìn)入與區(qū)域開發(fā)業(yè)務(wù)非相關(guān)的高科技產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、制造業(yè)等等，以保持企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。但是，從業(yè)務(wù)拓展路徑來看，大