對規(guī)范地方金融管理的思考

1、對規(guī)范地方金融管理的思考 近年來,我國金融業(yè)取得了長足發(fā)展,特別是地方金融以其定位于區(qū)域、服務于微小、成長于地方的特點而受到當?shù)卣奶貏e青睞,各地相繼成立專門機構(gòu),出臺相應法規(guī)推動其發(fā)展。在促進地方金融發(fā)展壯大的同時,探索建立合理、有效的管理模式,確保其健康有序發(fā)展,對防范金融風險,維護地方金融穩(wěn)定具有重要意義。 一、地方金融管理基本情況 1、地方金融管理范疇 地方金融是指在一定行政區(qū)域內(nèi)設立的,并主要為當?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)提供服務的金融機構(gòu)和金融市場。從地方金融管理對象看,包括以下三類機構(gòu)。 (1)地方正規(guī)金融機構(gòu)。此機構(gòu)是指依法取得金融業(yè)務許可證的非中央管理金融企業(yè),主要包括城市商業(yè)銀行、農(nóng)村

2、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、信托公司、金融租賃公司、財務公司、消費金融公司、證券公司、期貨公司、基金管理公司、保險公司。該類機構(gòu)有明確的監(jiān)管主體和相對健全的監(jiān)管制度。 (2)地方準金融機構(gòu)。此機構(gòu)是指經(jīng)營業(yè)務具有金融性質(zhì),但不受人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會直接監(jiān)管。近年來,為彌補“三農(nóng)”、中小企業(yè)等領域金融服務不足問題,國家降低了地方準金融機構(gòu)的設立門檻,小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等具有準金融性質(zhì)的機構(gòu)呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。目前,該類機構(gòu)一般由地方政府負責監(jiān)管。 (3)其他地方性機構(gòu)。此機構(gòu)是指以合作制形式存在,主要為合作會員提供資金融通服務,如在民政或扶貧辦登記注

3、冊的農(nóng)民資金合作社或貧困村發(fā)展互助資金社。該類機構(gòu)通常沒有明確的管理部門,業(yè)務發(fā)展上也欠規(guī)范。 2、地方金融管理特點 隨著地方金融機構(gòu)的發(fā)展壯大,地方金融對地方經(jīng)濟發(fā)展的重要性日益凸顯,在目前“一行三會”和全國性金融機構(gòu)均已實現(xiàn)垂直管理的格局下,地方政府參與金融管理的積極性越來越高。歸納來看,地方金融管理呈現(xiàn)以下特點。 (1)管理主體上。城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、信用聯(lián)社、財務公司、信托公司、證券公司、期貨公司以及保險公司等正規(guī)金融機構(gòu)由“一行三會”按照分業(yè)監(jiān)管的原則實施管理。地方政府財政部門則以出資人身份,通過選派、任免管理人員參與企業(yè)經(jīng)營管理,并負責管理地方金融機構(gòu)財務;小額貸款公司由省金融

4、辦負責機構(gòu)準入和市場退出,有關(guān)重大事項和高管層任職資格也由金融辦審核;擔保公司的審批和日常監(jiān)管由省經(jīng)信委負責;典當行則歸口省商務廳管理,并由商務廳對其進行年審評級。 (2)管理手段上。一是根據(jù)法律規(guī)章對地方金融直接進行監(jiān)督管理,如對小額貸款公司、擔保公司和典當行的管理。二是通過財政部門,以出資人身份委派高管人員積極參與到地方金融機構(gòu)經(jīng)營管理事務中。三是充分利用其行政管理職能,如出臺指導意見、發(fā)展規(guī)劃等,加強對金融機構(gòu)的引導。四是出臺優(yōu)惠政策,支持地方金融機構(gòu)發(fā)展,如為支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展,地方政府在資金組織、優(yōu)質(zhì)項目推薦和對外宣傳等方面積極進行政策扶持。 (3)管理方法上。地方政府以整治信用環(huán)境和

5、推動社會信用體系建設為重點,加強轄內(nèi)金融生態(tài)環(huán)境建設,為金融發(fā)展營造了良好的外部環(huán)境。如湖南省政府一直以來把金融生態(tài)環(huán)境建設作為促進金融發(fā)展的重要抓手,通過近十年努力,取得明顯成效,社會公眾信用意識明顯增強,形成了政府主導、人行協(xié)調(diào)推動、部門參與的創(chuàng)建模式。 3、地方金融管理存在的問題 (1)職責重疊,易形成工作推諉。如部分地區(qū)明確規(guī)定金融辦負責融資性擔保公司的設立與變更審批及監(jiān)管工作,但目前融資性擔保公司的審批和日常監(jiān)管仍由經(jīng)信委負責。由于職責存在重疊,在以后工作中易形成工作推諉。 (2)制度缺陷,準金融機構(gòu)管理不到位。目前,對準金融機構(gòu)如擔保公司、典當行并沒有形成統(tǒng)一的管理法規(guī),缺乏有效的

6、外部監(jiān)管機制,造成準金融機構(gòu)運作比較混亂,一些準金融機構(gòu)偏離主業(yè),進行高息借貸、變相融資。 (3)條塊分割,部門溝通協(xié)作不充分。如各地雖已建立金融穩(wěn)定聯(lián)席會議,但聯(lián)席會基本沒有召開過,難以發(fā)揮其實際作用?！耙恍腥帧彪m也建立了信息共享機制,但信息共享的及時性和完整性很難保證。 二、目前地方金融管理模式及利弊分析 1、地方金融管理模式 (1)“分類管理、專辦協(xié)調(diào)”模式。分類管理指的是不同類型地方金融機構(gòu)由不同的管理部門負責,各職能部門在職權(quán)范圍內(nèi)各自行使監(jiān)督權(quán)。專辦協(xié)調(diào)指的是地方專設的金融辦代表地方政府協(xié)調(diào)各職能部門的監(jiān)管工作,部分金融辦還被賦予對地方特定金融行業(yè)進行指導和監(jiān)督職能。目前,絕大部

7、分省市采取的是這一模式。 (2)地方政府主導模式。地方政府充分利用其行政管理職權(quán),通過成立金融辦,授予金融辦相應職責來主導地方金融管理。這一模式以上海市金融辦和寧夏金融辦為典型代表。而兩地金融辦在具體管理過程中又有所區(qū)別,上海市金融辦接受當?shù)貒Y委的委托對市屬金融企業(yè)履行出資人職責,事實上已具備“金融國資委”的職能。 (3)金融控股集團模式。這一模式以天津泰達和重慶渝富兩大控股集團為代表。天津泰達控股集團由天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會授權(quán)行使國有資產(chǎn)經(jīng)營管理職能。重慶渝富是經(jīng)重慶市人民政府批準成立的國有獨資 綜合性資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司,主要功能是對銀行、投資公司等的不良資產(chǎn)進行重組。金融控股集團模

8、式屬于典型的股權(quán)控制管理。地方政府通過金融控股集團整合地方金融和產(chǎn)業(yè)資源,實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,有效實現(xiàn)了對地方金融的掌控。 2、利弊分析 (1)分類管理模式的利弊。分類管理模式的優(yōu)勢在于適應錯綜復雜的金融資源配置國情以及金融管理專業(yè)人才缺乏的局面。但隨著監(jiān)管的廣度、深度不斷拓展,這種模式日益暴露出問題。一是不利于統(tǒng)籌規(guī)劃,制約了地方金融長期發(fā)展規(guī)劃的制訂和部署。金融辦雖然具有協(xié)調(diào)職能,但各地普遍存在級別定位不明晰,履職能力有限的問題。二是導致“風險大鍋飯”局面,可能出現(xiàn)誰都行使監(jiān)管權(quán)利,誰都不擔監(jiān)管責任,金融風險遭到漠視,出了問題財政和央行兜底的局面。 (2)上海模式和金融控股集團模式的利弊

9、。兩種模式的優(yōu)點在于實行大金融監(jiān)管戰(zhàn)略,具有規(guī)模效益,能有效節(jié)約成本。上海模式下,上海市金融辦通過國資委授權(quán)管理資產(chǎn),集資產(chǎn)、人事、業(yè)務管理于一身,既是國資出資人,還具有金融市場監(jiān)管職能,由此變成一個復雜的利益體。金融控股集團模式下,雖然避免了金融辦既當運動員又當裁判員的尷尬,但一般對于服務于地方、服務于中小企業(yè)、服務于三農(nóng)的地方性微利型金融機構(gòu)和民間草根金融組織興趣不大。兩者在功能上最大的區(qū)別在于上海市金融辦具有行政監(jiān)管職能,是一級政府機關(guān)。 三、規(guī)范地方金融管理的政策建議 1、健全地方金融管理制度 針對地方金融快速發(fā)展的局面,首先,國家應出臺地方金融管理的指導意見,明確各地或各區(qū)域發(fā)展重點

10、,加強對地方金融發(fā)展的引導,防止出現(xiàn)一哄而的上局面,促進地方金融機構(gòu)可持續(xù)健康發(fā)展。其次,完善地方金融機構(gòu)管理的相關(guān)配套法律法規(guī),研究制定統(tǒng)一、規(guī)范的業(yè)務流程和操作標準,加強對地方準金融機構(gòu)和其他機構(gòu)的管理,規(guī)范地方金融機構(gòu)發(fā)展。 2、明確地方政府行為邊界 地方政府要真正樹立起科學合理的金融發(fā)展觀,明確地方金融管理的行為邊界,有所為有所不為。將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)和服務,以市場化的金融資源配置為主導,不干預金融機構(gòu)的具體業(yè)務操作,依據(jù)地區(qū)實際情況和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃,著力加強地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設,為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。 3、完善以地方政府為主導的工作機制 因掌握的資源較多,由地方政府主導地方金融發(fā)展具有天然的優(yōu)勢。但由于地方金融管理涉及部門較多、內(nèi)容較豐富,地方政府應加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)作,建立以地方政府為主,“一行三會”、工商、稅務等部門參與的監(jiān)督管理機制,加強相互間的協(xié)調(diào)和合作,防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。 4、充分