可續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下的公共治理

1、可續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下的公共治理 改革開(kāi)放以來(lái)行政體制改革的成就 在30 多年的改革開(kāi)放進(jìn)程中，我國(guó)經(jīng)歷了6次較大規(guī)改革開(kāi)放以來(lái)行政模的政府機(jī)構(gòu)改革，幾乎是每隔五年經(jīng)歷一次精簡(jiǎn)機(jī)體制改革的成就構(gòu)和裁減人員的改革?；仡?次機(jī)構(gòu)改革，存在如下特征： 第一，政府機(jī)構(gòu)和人員得到精簡(jiǎn)。 雖然在改革中存在精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的循環(huán)和怪圈，但是改革成就是不可抹殺的。機(jī)構(gòu)數(shù)和人員數(shù)雖然每一次改革之后都有回潮，但回潮的幅度要小于改革的幅度，所以機(jī)構(gòu)總數(shù)從長(zhǎng)期來(lái)看是一直在下降的。 第二，政府職能發(fā)生了很大的變化。 政府逐漸放棄了物資分配權(quán)、一般商品的物價(jià)控制權(quán)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)得到根本性變革，實(shí)現(xiàn)了

2、股份化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)；民營(yíng)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本形成，政府職能發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。 第三，政府的運(yùn)作方式立足于法治化 法律的力量，在各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始發(fā)揮作用，依法治國(guó)、依法行政，已經(jīng)成為政府運(yùn)作的基本要求。政府的職能也因此開(kāi)始走向法制化的軌道。 第四，政府的公共服務(wù)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。 各級(jí)政府逐步樹(shù)立起公共服務(wù)的意識(shí)，并且越來(lái)越重視公民參與，強(qiáng)調(diào)公民和公共服務(wù)消費(fèi)者對(duì)政府政策的評(píng)價(jià)。很多地方政府開(kāi)始實(shí)行公民評(píng)估政府績(jī)效的活動(dòng)，也取得了較好的效果。 第五，政府越來(lái)越重視基本運(yùn)行制度的建構(gòu)和完善。 政府行政審批制度改革、財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)務(wù)制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命制度

3、改革、政務(wù)信息制度改革等都反映了政府越來(lái)越重視基本制度的建設(shè)和完善。 我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制存在的問(wèn)題 我國(guó)現(xiàn)行行政管理我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制還存在以下五個(gè)方面的問(wèn)題： 第一，政府職能問(wèn)題。我們一直強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職體制存在的問(wèn)題能，這是針對(duì)我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中政府職能必然要轉(zhuǎn)變而提出來(lái)的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，我們對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府究竟有什么職能還缺乏清晰的界定，學(xué)者經(jīng)常批評(píng)政府缺位、錯(cuò)位、越位。但是，到底政府什么該管，什么不該管，并未達(dá)成社會(huì)共識(shí)。更進(jìn)一步分析還可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)政府職能的層次和重點(diǎn)也沒(méi)有很清晰的界定。職能層次是指哪些職能由哪級(jí)政府承擔(dān)；重點(diǎn)是指在社會(huì)的不同發(fā)

4、展階段，政府的重點(diǎn)職能是什么。 第二，政府組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。雖然我們對(duì)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)做了很多探索，但是，政府組織機(jī)構(gòu)如何能夠適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，以有效實(shí)現(xiàn)政府職能，仍然有許多值得探討之處。例如，目前我國(guó)環(huán)境惡化的趨勢(shì)從整體上看并沒(méi)有得到根本遏制，其重要原因之一在于行政管理體制問(wèn)題。目前我們是按照行政區(qū)域管理環(huán)保工作的，其效果并不好。因?yàn)槲廴镜漠a(chǎn)生和傳播并不是按照行政區(qū)劃進(jìn)行的，而往往是跨區(qū)域發(fā)生的。按照目前僵化的組織結(jié)構(gòu)，很難適應(yīng)飛速變化的世界。 第三，政府行為法治化問(wèn)題。雖然我們?cè)谝婪ㄐ姓献隽撕芏喙ぷ鳎婪ㄖ螄?guó)成為黨和國(guó)家的重要戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院2004 年發(fā)布了全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要，并且

5、還制定了實(shí)施細(xì)則，但要真正使政府行為規(guī)范化，能夠真正依法行政，仍需要進(jìn)一步的探索和努力。 第四，政府運(yùn)行科學(xué)化問(wèn)題?？茖W(xué)精神和理性精神還沒(méi)有成為政府運(yùn)行的價(jià)值和理念，依靠慣例運(yùn)行和依照經(jīng)驗(yàn)行政仍然是政府傳統(tǒng)運(yùn)行模式。政府如何科學(xué)有效地運(yùn)行，如何構(gòu)造科學(xué)化的運(yùn)行流程，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制，這些問(wèn)題也亟待解決。 第五，政府決策科學(xué)化、民主化問(wèn)題。政府決策中的科學(xué)探究、公眾參與、政務(wù)信息公開(kāi)、財(cái)政預(yù)算公開(kāi)透明等問(wèn)題在政府決策領(lǐng)域依然突出。 深化行政體制改革所依托的基本理念要深化行政管理體制改革，首先要探討改革所依托的理念，也就是說(shuō)，改革應(yīng)當(dāng)在什么樣的指導(dǎo)思想下進(jìn)行。 第一，從公共事務(wù)治理的角

6、度來(lái)看待行政管理體制改革。從公共事務(wù)的角度看，就是要探討和回答政府為什么會(huì)存在，存在的目的是什么。政府是為了處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品而存在的。但是，政府只是公共事務(wù)治理的組織方式之一，并非唯一。更進(jìn)一步講，僅僅依賴(lài)政府往往不能很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。從這個(gè)角度出發(fā)，我們可以開(kāi)闊思路，從新的視角認(rèn)識(shí)下一步的行政管理體制改革。 第二，從行政管理目的的角度來(lái)看待行政管理體制改革。行政管理本身是手段，不是目的。行政管理的目的在于實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值和人的發(fā)展。這不僅涉及生活水平和富裕程度的問(wèn)題，更重要的是有人的尊嚴(yán)問(wèn)題，要使人活得有尊嚴(yán)，這是政府存在的目的。換言之，為人的全面發(fā)展提供條件是政府行政管理的

7、目的。 第三，從國(guó)家發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)看待行政體制改革。國(guó)家發(fā)展是個(gè)新概念，是一個(gè)大系統(tǒng)的概念，國(guó)家發(fā)展中包含多個(gè)子系統(tǒng)，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、 政治發(fā)展是最基本和最重要的三個(gè)子系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展子系統(tǒng)是社會(huì)生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，任何國(guó)家的政府都必然關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二個(gè)子系統(tǒng)是社會(huì)系統(tǒng)，社會(huì)系統(tǒng)也是國(guó)家發(fā)展所不可缺少的系統(tǒng)，它與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的差別是，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是靠市場(chǎng)機(jī)制提供私人產(chǎn)品，而社會(huì)系統(tǒng)不是依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品的，比如教育、醫(yī)療、社區(qū)等。第三個(gè)子系統(tǒng)是政治系統(tǒng)，解決權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題。國(guó)家要平穩(wěn)發(fā)展、快速發(fā)展，這三個(gè)系統(tǒng)之間必須和諧。在這個(gè)三個(gè)系統(tǒng)中，行政管理體制是保證三個(gè)系統(tǒng)自身以及三個(gè)

8、系統(tǒng)之間有序、有效運(yùn)行的制度保障。從國(guó)家發(fā)展的大系統(tǒng)的角度來(lái)看待行政管理體制改革，可能思路會(huì)寬一些。 從以上的理念出發(fā)，深化行政體制改革的總體思路就應(yīng)當(dāng)是建立公共治理 體系。過(guò)去我們?cè)谥匾暯?jīng)濟(jì)系統(tǒng)時(shí)，忽略了社會(huì)系統(tǒng)，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā) 展的不平衡。如果我們今后在重視社會(huì)系統(tǒng)時(shí)片面強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)的治理模式，就有可能會(huì)形成政府對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)的失衡。我們提出公共治理的體系，強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)系統(tǒng)中、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，提供有效有序運(yùn)行的制度保障，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的開(kāi)放性，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)共同來(lái)解決公共事務(wù)問(wèn)題，這一思路能更清晰地指導(dǎo)下一步的改革。 構(gòu)建公共治理體系 構(gòu)建公共治理體系需要從以下

9、三個(gè)方面入手： （一）推進(jìn)行政管理體制改革 要推進(jìn)行政體制改革，主要包括以下四個(gè)方面的任務(wù)。 第一，重新界定政府職能。當(dāng)前對(duì)政府職能的表述，還有很深的體制轉(zhuǎn)軌的 烙印，其中經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)職能占據(jù)了重要位置，而有些職能卻遺漏了。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，政府職能中以下六個(gè)方面是不可或缺的：一是國(guó)家安全，包括國(guó)家的外部安全和內(nèi)部安全，國(guó)家不安全，就根本無(wú)法安心發(fā)展；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不言而喻，經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和效益的優(yōu)化都是需要的，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能增加就業(yè)；三是社會(huì)安定，人民能得到有效的社會(huì)保障，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，降低和化解社會(huì)中的利益沖突；四是文化繁榮，包括教育，信仰，民情，傳統(tǒng)

10、和習(xí)慣，一個(gè)國(guó)家能貢獻(xiàn)給人類(lèi)社會(huì)的，能夠長(zhǎng)久保留下來(lái)的，不一定是gdp 的總量，不一定是某個(gè)建筑物，而很可能是文化，文化可以留給人類(lèi)社會(huì)更多有保存價(jià)值的東西；五是政治民主，保障公民權(quán)利，每一個(gè)人的基礎(chǔ)政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利都能夠得到保障，所有人的聲音都能夠得到平等表達(dá)和傾聽(tīng)；六是生態(tài)優(yōu)美，清潔的水，清新的空氣，碧藍(lán)的天空，茂盛的森林，自然系統(tǒng)與人類(lèi)系統(tǒng)的和諧共處。這六個(gè)方面，國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、文化繁榮、政治民主、生態(tài)優(yōu)美都是政府應(yīng)有的職能。 第二，政府組織結(jié)構(gòu)的重組。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家，特別是國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，不約而同得到一個(gè)結(jié)論，即中國(guó)這樣一種行政分權(quán)式體制有利于推動(dòng)中

11、國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，我們?cè)诜此贾锌梢院芮宄乜吹?，這種分權(quán)式的經(jīng)濟(jì)體制有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是不利于保障公民的基本權(quán)利，包括社會(huì)保障權(quán)利、受教育權(quán)等。目前教育公平和社會(huì)保障公平問(wèn)題突出，在一定意義上講，源于這種分權(quán)體制，因此，要推進(jìn)基礎(chǔ)教育和公共服務(wù)均等化就要重新考慮中央與地方的權(quán)限關(guān)系。 第三，政府運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范。職能和組織結(jié)構(gòu)確定之后，行政管理體制是否有效主要取決于運(yùn)行機(jī)制是否規(guī)范。需要加強(qiáng)信息技術(shù)在行政管理中的運(yùn)用；行政管理中結(jié)果管理、目標(biāo)管理、績(jī)效管理等方法的運(yùn)用都需要加以規(guī)范。 第四，政府運(yùn)行保障體制的改革。政府運(yùn)行中的保障包括財(cái)政資源和人力資源。財(cái)政資源如何在中央地方之間分配，特別是如何

12、保障經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)得到規(guī)范及時(shí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是推進(jìn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。干部制度和公務(wù)員制度的改革與完善是確保人力資源發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)。 （二）推進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)的建設(shè) 在社會(huì)系統(tǒng)建設(shè)方面，主要有以下三個(gè)任務(wù)。 第一，探索公共事務(wù)的自主治理。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，有很多公共事務(wù)不是只有政府才能管好的。目前我們?cè)诮逃l(fā)展規(guī)劃中提出的學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、法人治理結(jié)構(gòu)；醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中提出的管辦分開(kāi)，公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)等都是反映了公共事務(wù)的自主治理方向。 第二，倡導(dǎo)非營(yíng)利運(yùn)行機(jī)制。學(xué)校、醫(yī)院不是企業(yè)，我們不能按照企業(yè)改革的思路來(lái)管理，企業(yè)改革的關(guān)鍵是政企分開(kāi)，企業(yè)會(huì)按照市場(chǎng)機(jī)制的要求在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)生存。對(duì)于事業(yè)單

13、位，不能只強(qiáng)調(diào)政事分開(kāi)，更重要的是應(yīng)該導(dǎo)入非營(yíng)利運(yùn)行機(jī)制來(lái)指導(dǎo)事業(yè)單位改革。非營(yíng)利運(yùn)行機(jī)制可以解決傳統(tǒng)事業(yè)單位運(yùn)行理念和運(yùn)行機(jī)制中的許多問(wèn)題，也可以給事業(yè)單位改革提供新的思路，給公眾以新的視角評(píng)判事業(yè)單位。非營(yíng)利運(yùn)行機(jī)制是國(guó)際上成熟的運(yùn)行機(jī)制，可以解決很多企業(yè)和政府都不能解決的問(wèn)題。 第三，培育公民精神。公共事務(wù)只有公民的參與才能辦好，而要搞好公民參與，不僅需要制度設(shè)計(jì)，更重要的是公民精神的培育。只有一個(gè)國(guó)家的公民具備了現(xiàn)代意識(shí)的公民精神，才能建設(shè)好一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定、有效運(yùn)行的社會(huì)系統(tǒng)。 （三）政府與社會(huì)系統(tǒng)的合作與互動(dòng) 在行政管理體制改革和社會(huì)系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步推進(jìn)政府與社會(huì)系統(tǒng)的合作與互