學校與教師進修的法律機制探索

1、學校與教師進修的法律機制探索 本文作者：胡繼梅金萍工作單位：沈陽師范大學教育科學學院 教師作為教育教學工作的直接承擔者和實施者，其自身素質(zhì)的高低直接關(guān)系到教育教學工作質(zhì)量的好壞，也關(guān)系到青少年學生的健康成長，因此抓好教師繼續(xù)教育工作尤為重要。教師進修培訓權(quán)是教師提高業(yè)務技能和專業(yè)素養(yǎng)的重要途徑，也是法律賦予教師的一項權(quán)利。目前，在我國教師進修培訓的過程中，學校與教師之間存在進修培訓權(quán)的糾紛，由于糾紛得不到有效解決，學校與教師關(guān)于進修培訓權(quán)矛盾進一步激化，為此，教師應該運用法律武器去維護自己的權(quán)利，保障教師進修培訓權(quán)利的實現(xiàn)。 一、學校與教師進修培訓權(quán)糾紛的基本現(xiàn)狀 中華人民共和國教師法在第二章

2、教師的權(quán)利與義務第七條第六款中規(guī)定了教師享有參加進修或其他方式的培訓的權(quán)利，又在第八條第六款中規(guī)定了教師有不斷提高思想政治覺悟和教育教學水平的義務，也就是說教師參加進修培訓既是權(quán)利又是義務。然而在我國教育實踐中，學校未履行應盡的義務導致教師進修培訓權(quán)受到損害，因為學校作為教師進修培訓的主要義務主體，學校與教師之間具有行政屬性的管理關(guān)系，使得學校在管理教師過程中有很大的自由裁量權(quán)，當這種自由裁量權(quán)缺乏監(jiān)督與制約時，就會導致濫用而侵犯教師的合法權(quán)益，因而教師參加進修培訓的權(quán)利往往得不到保障，嚴重影響了教師對該項權(quán)利的行使。案例一陳某是某中學二級教師，參加工作十多年來從沒有參加過進修培訓。1998年

3、9月，學校有教師進修培訓的機會，因此陳某提出了參加進修培訓的請求，學校以沒有人替他上課為理由，拒絕了他的請求。陳某認為校長是在故意和自己作對，因而與學校發(fā)生矛盾，陳某經(jīng)常缺課。從該案例看，雙方爭議的核心在于能否參加進修培訓的問題。校方認為，由于學校課程的設(shè)置，陳某需要按時上課，而且沒有其他老師替他代課，所以陳某沒有時間參加教師進修培訓;陳某認為，工作這么長時間，沒參加過進修培訓，這次應該有權(quán)利申請參加進修培訓。因此雙方產(chǎn)生爭執(zhí)，各執(zhí)一詞。諸如此類教師進修培訓權(quán)得不到保障的例子很多，在此不一一列舉。在實踐中教師參加進修培訓的權(quán)利往往得不到保障，嚴重影響了教師對該項權(quán)利的行使，因此教師有必要拿起法

4、律武器維護自己的權(quán)利。 二、現(xiàn)有階段解決糾紛的主要法律途徑及其存在的不足 教師要有權(quán)利意識，進修培訓權(quán)是法律賦予教師的一項法定權(quán)利，教師只有主動行使自己的權(quán)利，參加進修培訓，依法要求義務人履行法定義務，當權(quán)利受到損害時積極維護自身權(quán)利，法定權(quán)利才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)利。我國現(xiàn)有階段對教師進修培訓權(quán)利受到侵害時的主要法律救濟途徑為教師申訴、教育行政復議和教育行政訴訟。 (一)教師申訴 教師申訴制度是指教師合法權(quán)益受到侵害時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，向主管的行政機關(guān)申訴理由，請求處理的制度。1231中華人民共和國教師法規(guī)定了教師享有參加進修或其他方式的培訓的權(quán)利，也就是說教師進修培訓權(quán)是法律賦予教師的一項

5、基本權(quán)利，因此教師有權(quán)在其進修培訓權(quán)受到侵犯時向教育行政部門提起申訴。從目前教師法、部門規(guī)章和地方性法規(guī)來看都確立了教師申訴制度，但是在實踐中，當教師權(quán)益受到侵害時，教師向教育行政部門提起申訴并沒有達到理想的效果，因為教師申訴制度仍然存在諸多的不完善，主要表現(xiàn)在:1申訴受理部門不明確。教師法第三十九條規(guī)定，教師合法權(quán)益受到侵犯時可以向教育行政部門、同級人民政府或上級人民政府的有關(guān)部門提出申訴，規(guī)定中沒有說明教育行政部門、同級人民政府或上級人民政府的有關(guān)部門具體是哪個部門，這說明教育行政部門和人民政府沒有專門的教師申訴機構(gòu)，因而也就沒有專門審理人員。這表明我國教師申訴機構(gòu)設(shè)置界限模糊，受理部門不

6、明確，缺乏權(quán)力和威望，在這種情況下教師申訴會因部門推諉而被擱置拖延，導致糾紛難以得到及時有效解決，教師的進修培訓權(quán)因而得不到及時保障，教師權(quán)益也就難免受到損害。2申訴制度程序缺失。教師法雖然在教師申訴案件的管轄、程序、救濟方面作了規(guī)定，但在教師申訴制度程序方面仍不完善，如說明理由、回避、聽證等程序規(guī)范，尤為重要的是說明理由制度的缺失成為申訴處理程序的重大瑕疵，申訴部門對作出處理決定時所依據(jù)的客觀事實與法律法規(guī)往往不作詳盡說明，這就導致教師進修培訓權(quán)受到侵害時教師提出申訴，申訴部門不能公正解決教師與學校之間的糾紛。3申訴制度救濟渠道封閉。教師法中只是規(guī)定了教師對學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益

7、的、對學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，然而教師法中并沒有規(guī)定教師可以提出行政復議和行政訴訟。但在實踐中，如果申訴機關(guān)對此案不受理、或者逾期沒有答復、或者教師不服申訴處理，能否還有其他救濟途徑，這些在法律上沒有明確規(guī)定。因此教師申訴復核在實踐中形同虛設(shè)，難以取得積極的救濟效果，教師進修培訓權(quán)也就得不到有效保障。 (二)教育行政復議 教育行政復議制度是指教育管理相對人認為教育行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法請求行政復議機關(guān)對該行政行為進行審查，以保障其合法權(quán)益，行政復議機關(guān)依法定程序復查并作出決定的法律制度。教育行政復議是一項重要的救濟制度，同時也

8、是教育行政系統(tǒng)內(nèi)部重要的監(jiān)督和糾錯機制，由于是利用教育行政體系上下級領(lǐng)導監(jiān)督關(guān)系來解決糾紛，因而十分有利于復議決定的落實，再者行政復議不收取任何費用，對處于弱勢群體地位的教師而言，無疑是最佳的救濟途徑。然而由于復議是上下級領(lǐng)導關(guān)系，行政復議存在一些不足之處，表現(xiàn)在:1行政復議缺乏公開性。由于教育行政復議太過強調(diào)書面審查方式，忽略應有的公開性與透明度，因此當教師與學校發(fā)生進修培訓權(quán)糾紛時教師沒有辦法享受到辯論、質(zhì)證等權(quán)利，因而最終影響行政復議應有的權(quán)威性與公正性。2行政復議缺乏獨立性。我國教育行政復議機構(gòu)是由教育行政機關(guān)直接控制，因此在機構(gòu)的設(shè)置、人員的任免、財政補貼等等方面都受到教育行政機關(guān)的

9、影響，在復議案件之時難免會受到上下級領(lǐng)導關(guān)系的影響，會出現(xiàn)教育行政部門作出具體行政行為之前，先報上級教育行政機關(guān)然后再做處理，因此當出現(xiàn)爭議后再經(jīng)復議顯然意義不大，無法確保復議過程公正、獨立，因此當學校與教師發(fā)生進修培訓權(quán)糾紛，復議對于處于弱勢地位的教師作用并不是很大。 (三)教育行政訴訟 教育行政訴訟制度是指教育行政管理相對人認為教育行政機關(guān)或教育法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院起訴，請求予以法律救濟，人民法院對教育行政機關(guān)或教育法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為的合法性進行審查，維護和監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使，矯正或者撤銷違法侵權(quán)的具體行政行為，對行政相對人的

10、合法權(quán)益給以保護的活動。1251與教師申訴、教育行政復議等其他教育行政救濟制度相比，教育行政訴訟屬于司法救濟，前兩者屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟，體現(xiàn)了行政的自我監(jiān)督、自我糾正的性能，其以“在確保行政效能的前提下尋求公正”為價值追求，而教育行政訴訟體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，屬于外部監(jiān)督，其以公正為首要價值。因此教育行政訴訟是對教育行政最為有力的監(jiān)督，更由于法院的地位最為超脫，其對相對人的保護程度最高。此外，教育行政訴訟的法制化密度最高，其程序設(shè)置最為嚴格，其裁決最具權(quán)威性，教育行政訴訟是解決教育行政爭議最重要的環(huán)節(jié)。2207208教育行政訴訟是教育行政糾紛解決的最后保障，也是教育行政管理相對人合法

11、權(quán)益保護的屏障。從我國現(xiàn)狀來看，教育行政制度并沒有發(fā)揮其真正的作用，主要由于:1憲法訴訟制度的缺失。憲法訴訟是指以憲法為訴訟裁判依據(jù)的一種訴訟形式，即指司法機關(guān)在審判中使用憲法來作出判斷。憲法訴訟制度是公民直接援引憲法中的權(quán)利條款保障自己權(quán)利的最終救濟途徑。由于憲法訴訟制度的缺失，憲法監(jiān)督便失去了最強有力的手段，憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利受到侵害若運用部門法無法解決時公民將投訴無門。也就是說，當教師進修培訓權(quán)受到侵害時，由于憲法訴訟制度的缺失導致教師訴訟無門。2缺乏專門的審理機構(gòu)。近年來我國教育事業(yè)飛速發(fā)展，教育行政糾紛日益繁多，但是現(xiàn)實卻沒有專門審理教育糾紛的相關(guān)機構(gòu)，對于教育糾紛現(xiàn)在大多數(shù)也

12、是由法院直接審理，然而法官對教育專業(yè)化缺乏深度認識，難免會導致差錯影響案件的公正性。因此教育法庭的設(shè)立是教育發(fā)展的必然要求。 三、完善現(xiàn)有階段的法律機制，保障教師進修培訓權(quán)利的實現(xiàn) 由于我國現(xiàn)有階段解決學校與教師進修培訓權(quán)糾紛法律機制的不健全，在實踐中難以發(fā)揮其應有的作用，因而亟待將法律機制規(guī)范與完善，使其具有更強的可操作性與現(xiàn)實有效性。本文在對現(xiàn)實中的各種救濟途徑存在的缺陷作出分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)行法律規(guī)定，以期建立和完善學校與教師進修培訓糾紛解決的法律機制。 (一)教師申訴制度的完善 1設(shè)立處理教師申訴的專門部門。處理教師申訴案件應該設(shè)立專門受理部門，在各級教育行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的申

13、訴委員會，申訴案件由申訴委員會的人員獨立處理，各級政府和教育行政機關(guān)應該在組織和運行上確保申訴委員會發(fā)揮其應有的作用，切實保障教師權(quán)益免受侵害。2教師申訴制度程序的完善。隨著社會法制化的要求和案件日趨復雜，想要提高教師申訴案件處理的時效性，應該在原有立法基礎(chǔ)上進一步完善申訴制度的程序:第一，教師認為學校的具體行為侵犯其進修培訓權(quán)利，應該在學校作出具體行為之日起15個工作日內(nèi)，向教育行政機關(guān)的申訴委員會提出申訴，教育行政機關(guān)申訴委員會在接到申訴之日起30個工作日內(nèi)，作出復查結(jié)果并告知申訴人，申訴人因不可抗力因素導致逾期應向申訴委員會說明理由，請求申訴委員會許可。第二，申訴委員會對申訴初步審查決定

14、是否受理，不管是否受理都應向申訴人送達通知書。第三，申訴委員會在處理案件時應利用說明理由、聽證制度、回避制度等，并進一步明確這些程序的基本內(nèi)容。3教師申訴后救濟渠道的完善。教師法中有教師申訴制度，這說明了立法者對教師權(quán)益的關(guān)注，同時也說明了教師申訴權(quán)利有其存在的必要。為了教師權(quán)益免受侵害，申訴不應該是唯一的和最終的救濟途徑，應該有完善的救濟制度，正確把握申訴制度、行政復議、行政訴訟等關(guān)系，建立完善的教師申訴救濟渠道，確保教師申訴權(quán)利落到實處。 (二)完善教育行政復議制度 1教育行政復議應具有其獨立性。由于我國行政復議機構(gòu)直接受行政復議機關(guān)領(lǐng)導，因此在經(jīng)費和人員安排上也受其制約，因此教育行政復議

15、很難公正和公平。如果在行政復議機關(guān)設(shè)置行政復議委員會，使其承擔案件的復議，并作出裁決，行政復議委員會由同級人大常委會規(guī)定組織機構(gòu)、成員任期、身份保障等，使其保持獨立性，行政復議委員會獨立審理教育行政糾紛案件，無須請示行政機關(guān)，只有堅持獨立和公正才可能樹立行政復議的權(quán)威和公正。2用盡內(nèi)部救濟原則。因為教育行政復議是上級對下級具體行政行為的審查和監(jiān)督，因而是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行，審理程序?qū)嵭幸患墢妥h。但相對復議來說的訴訟是人民法院對行政機關(guān)所做具體行政行為的監(jiān)督，審理程序?qū)嵭袃蓪徑K審和開庭審理。可以看出，行政復議是更為有效、快捷的解決途徑，因而當教師權(quán)利受到侵犯時，把行政復議作為前置程序在教育行政系

16、統(tǒng)內(nèi)部使糾紛得到解決，比通過司法程序解決更為有效和全面。 (三)完善教育行政訴訟制度 1建立憲法訴訟制度。憲法中規(guī)定的受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利，是通過普通法律加以細化和實施，但是普通法律不能替代憲法的權(quán)威性。一般法律尚不完備，存在某種局限，通過其訴訟途徑不能有效地保障公民基本權(quán)利，侵害了公民權(quán)益。受教育權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，隨著受教育權(quán)的侵害引起的教育行政糾紛日益增多，普通法律卻不能有效地解決，因而有必要援引憲法，通過憲法訴訟，使得公民被侵犯的權(quán)益得到保障。32設(shè)立專門的教育法庭。教育行政糾紛有時事關(guān)重大，法官對教育專業(yè)化認知程度不深，難免會出現(xiàn)差錯，也易使當事人對判案結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑，影響判案的社會效果。由于近年我國教育事業(yè)飛速發(fā)展，相對地教育行政糾紛也日益繁多，因而我們有必要建立教育法庭，教育法庭成員應該由法官和