淺議不動產登記職責整合

1、淺議不動產登記職責整合 根據(jù)國務院常務會議關于整合不動產登記職責的決定，中央編辦已公布不動不登記職責整合方案（下稱方案），明確了國土資源部、住建部、農業(yè)部、林業(yè)局、海洋局在不動產登記職責上的分工。應該說，為業(yè)界所高度關注的不動產登記整合工作已拉開大幕，如何平穩(wěn)有序進行，筆者有以下思考和建議。 一、準確領會國務院常務會議精神 國務院常務會議在明確由國土資源部負責不動產統(tǒng)一登記的同時，也提出了三項要求。一是行業(yè)管理和不動產交易監(jiān)管職責繼續(xù)由相關部門承擔。這表明，職責調整的僅是登記職責，而不是將與登記相關的管理職責甚至房地產等行業(yè)管理一并調整。二是交易和登記信息在有關部門間依法依規(guī)互通共享。這既重申

2、了交易和登記可以不在一個部門，也強調了交易和登記的信息一定要共享，要消除“信息孤島”。三是要保證不動產交易安全，保護群眾合法權益。這是開展職責整合的根本目的，必須在工作中堅持和體現(xiàn)。同時，會議強調，各有關部門要加強對各地職責整合工作的指導。各部門為此也專門召開了相關會議，就貫徹落實國務院常務會議精神，保證這項工作有序平穩(wěn)推進提出了要求。 二、落實中央編辦職責調整的要求 中央編辦方案已經(jīng)明確，房屋交易、房屋產權管理是住建部的職責，房屋登記是住建部協(xié)同國土資源部指導，這就對業(yè)界十分關心的房屋交易、產權管理和房屋登記三者的邊界有了明確的劃分。 1.關于房屋交易管理 根據(jù) 城市房地產管理法的規(guī)定，房屋

3、交易包括轉讓、抵押、租賃以及中介行業(yè)管理。管理的內容主要是對交易主體、交易客體和交易行為進行監(jiān)管。包括建設單位是否具備開發(fā)建設資格、購房人是否具備購房資格，房屋是否符合法定交易條件等。涉及交易監(jiān)管的具體工作內容，包括目前已經(jīng)開展的商品房預售許可、預售合同登記備案、購房資格核驗、交易資金監(jiān)管、房地產抵押管理以及其他的相關管理工作。 2.關于房屋產權管理 產權是衡量房屋能否進入流通環(huán)節(jié)的重要依據(jù)，產權管理是指利用必要的政策手段對產權實施的有限制性的管理，是從產權形成到產權注銷的全過程管理，包括房產面積測繪管理、產權歸屬管理、房產檔案管理等，在不動產登記職責整合前，房屋登記也是其中的一項管理內容。實

4、施房屋產權管理是保障交易安全，維護市場秩序的需要。購買經(jīng)濟適用房受政策因素，對銷售對象、銷售價格進行限制，購買后五年才能入市交易，這都是產權管理的典型內容。 3.關于房屋登記行為 根據(jù)物權法的規(guī)定，房屋登記是指房屋登記機構依法將房屋權利和其他應當記載的事項在房屋登記簿上予以記載的行為。登記機構主要是查驗申請人資料、就有關事項詢問申請人、如實及時登記有關事項等。登記本身并無不動產行業(yè)管理和交易監(jiān)管的職能，以前我們在進行行業(yè)管理時，登記常常成為抓手，被賦予更多職能。這次整合應回歸其根本屬性，即登記只是記載物權和公示。 三、以方便群眾辦事為整合原則 根據(jù)中央編辦方案要求，不動產統(tǒng)一登記職責整合，國家

5、層面由國務院有關部局組成，建立部際聯(lián)席會議協(xié)調處理。而不動產登記職責整合關鍵問題在地方，國務院常務會議要求地方要將不動產登記職責統(tǒng)一到一個部門，但沒有明確具體到哪個部門，而是強調地方要結合本地實際，充分利用現(xiàn)有資源優(yōu)勢進行整合。國務院和地方是兩個不同的整合層面，工作壓力在地方，與群眾利益最為直接。因此，應注意把握以下幾點。 1.要保障交易安全，方便群眾辦事 不動產登記職責整合的根本目的是要方便群眾辦事，保障交易安全。不能因整合反而不便于群眾辦事，更不能因為職責整合，部門間信息不共享而產生交易安全等問題。對群眾辦理房屋交易和登記，還要實現(xiàn)一個服務窗口受理，在辦件流轉環(huán)節(jié)，各部門的職責分工應清晰，

6、做到權責明確，不因整合而給群眾帶來麻煩。 2.要結合本地實際，積極研究整合模式 不動產統(tǒng)一登記比較理想的是推進部門體制改革，將涉及老百姓最為直接的切身利益的登記主管部門整合到一個部門。如果房管、國土行政管理部門仍然分設、僅是對登記職責進行調整，不外乎有三種調整模式：一是整合到房管部門，二是整合到國土部門，三是設立一個獨立于政府的部門，這些模式各有利弊，需要結合本地實際，多部門積極參與、認真研究分析職責整合對相關工作的影響，提出符合本地實際的整合模式建議。 3.要利用資源優(yōu)勢，充分反映行業(yè)特點 民生三件大事吃、住、行，住是重點，房管工作與群眾利益密不可分。近些年來房屋登記工作取得的成績，是建國以

7、來長期積累的資源優(yōu)勢，一旦登記職責與房管分離將會給相關工作帶來影響。要加強與地方相關部門的溝通協(xié)調，積極向政府主管和主要領導匯報，切實反映房屋登記不但有其資源優(yōu)勢而且具有房管行業(yè)的特點，是做好其他房管工作的核心。 4.要保證整合工作，依法有序平穩(wěn)推進 不動產登記的整合重在有法制體系作保障，不動產登記條例出臺前，一定要保持業(yè)務正常開展，保持隊伍的穩(wěn)定性，按照現(xiàn)有的管理體制、制度開展工作。整合推進工作中，難免會出現(xiàn)一些問題，應該建立上下聯(lián)動機制，及時溝通，分步實施、逐步到位，避免朝令夕改，積極推廣成功做法和先進經(jīng)驗，使整合工作依法有序平穩(wěn)推進。 四、不動產登記職責實現(xiàn)方式 當前比較理想且可行的不動

8、產統(tǒng)一登記機構設置模式應當符合以下兩個條件：一是將登記機構職責與其派生的行政管理職能相分離，登記機構只負責純粹的登記工作，依據(jù)統(tǒng)一的登記辦法、登記信息平臺和登記簿冊等實施登記業(yè)務。各行業(yè)的行政管理職能保留在相應的行業(yè)主管部門，對登記機構的登記業(yè)務進行行業(yè)指導。二是獨立的登記機構隸屬于政府，受相應行業(yè)管理部門的政策指導，又相對獨立地履行登記職責，不受行政管理部門的行政干預，有利于行政行為獨立地開展。 1.職責整合思路建議 按照這一思路，建議考慮以下兩種方案。 一是單獨組建隸屬政府直接管理。以房屋登記系統(tǒng)為基礎，整合土地、林地、灘涂、海域等其他不動產登記職責，快速、穩(wěn)妥地建立不動產統(tǒng)一登記制度。建

9、議將現(xiàn)有的房屋、土地、林地、灘涂、海域等不動產登記職能從行政管理部門中分離出來加以合并，單獨組建隸屬于政府直接管理的不動產登記機構（如名稱為市不動產登記局），由市、縣級不動產登記機構統(tǒng)一具體實施各類不動產登記，實現(xiàn)機構、職責整合零成本，社會效益與辦事效率將大大提高。 二是外延協(xié)調統(tǒng)一內涵歸口管理。在中央的指導監(jiān)督下，由不動產所在地的國土部門牽頭組織，以房屋登記系統(tǒng)為基礎，協(xié)調房管、農林、海域等多部門參加的聯(lián)合協(xié)調委員會，委員會下設辦公室，辦公室設在國土部門，日常工作由辦公室負責，進行人員的監(jiān)督管理和評估考核，將考核結果反饋至各部門。對外形成一個統(tǒng)一的登記部門，由一個窗口受理收件，不重復收件，將

10、收件后的材料進行內部傳遞、根據(jù)統(tǒng)一的登記依據(jù)進行審核、記載不動產登記簿、制證、一個窗口發(fā)證、歸檔，實現(xiàn)登記信息統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一的信息查詢平臺。這樣，一方面可以實現(xiàn)中央的（登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)的信息平臺）“四統(tǒng)一”要求，另一方面原部門隸屬關系、人員關系、勞資關系三不變，不但沒有造成多部門人員的流動，還加快了不動產統(tǒng)一登記整合速度，實現(xiàn)機構改革零成本，極大地提高改革效力。 2.不動產登記職責整合主要理由 一是房屋登記問題多、壓力大。房屋登記相對于其他不動產登記其家庭關系問題多，法律關系復雜，因此工作責任重、壓力大，一平方米房屋多則幾萬元，少則幾千元，一幢房屋可能達上億元，如此大的價值量

11、，不能有一點點工作疏忽，一旦發(fā)生錯登記其經(jīng)濟賠償是巨大的。而且依據(jù)最高院 關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定規(guī)定，房屋登記信息查詢也是一個可訴的行為，再加上群眾的維權意識普遍較高，所以房屋登記是行政訴訟的高發(fā)部門，對登記工作人員的業(yè)務素質和工作勝任度要求極高。 二是落實物權的所有權制度。不動產登記的本質屬性是物權公示，實施不動產統(tǒng)一登記制度，其目的是要更好地落實 物權法的規(guī)定。財產所有權是最完全的物權，任何他物權都是在所有權的基礎上產生的。只有保障不動產交易安全，才能有效保護不動產權利人的合法財產所有權。不動產交易的重要部分是房地產交易，房地產登記是不動產登記的核心內容，解決了房地產的統(tǒng)一登記

12、問題也就解決了不動產登記的核心問題。多年來，房屋登記機構積累了豐富翔實的所有權登記的實務和理論知識。 三是尊重自然和歷史的選擇。上世紀50年代中期隨著社會主義公有制度的建立，我國停止了土地登記，但房屋仍然是所有權制，所以保留了房屋登記，由房屋登記部門辦理。直到1986年才重新確立土地登記制度，進入不動產分別登記時期。因此，房屋登記先于土地登記建立且一直實施從未間斷，房屋登記部門保存了大量的房屋歷史檔案和原始記錄，以南京房屋登記機構為例，其歷史檔案可追溯到明末清初時期，有數(shù)百份之多，這些房屋登記檔案已經(jīng)成為珍貴的歷史文物。因此，繼續(xù)由房屋登記部門主導不動產登記工作是尊重自然歷史延續(xù)，有利于不動產

13、登記機構的統(tǒng)一快速建立且沒有負面影響。 四是社會穩(wěn)定和現(xiàn)實的需要。房屋登記業(yè)務遠比土地登記業(yè)務量多且復雜，房屋登記從預告登記、初始登記、轉移登記、注銷登記、在建工程抵押權登記到最高額抵押權登記、地役權登記等等，記錄房屋的動態(tài)變化過程，涉及交易、繼承、贈予、抵押貸款等多種重要的民事活動，而土地登記記錄的是相對靜止狀態(tài)，涉及到老百姓的僅是土地使用權登記，且是無形、虛擬的，如住宅小區(qū)中一幢30層高的住宅，其一套150平方米的房屋，按照土地登記規(guī)定，其土地登記只有3平方米左右。因此，不動產登記機構基于房屋登記機構進行擴展延伸是社會穩(wěn)定的需要，也是現(xiàn)實的選擇。 五是整合需要全面扎實基礎。根據(jù)房屋登記簿管

14、理試行辦法規(guī)定，目前，我國大部城市在房屋登記業(yè)務中已經(jīng)將土地信息納入了其中，登記簿信息已經(jīng)涵蓋房地產登記的信息，房屋登記機構的登記檔案已全部進行數(shù)字化處理，形成了電子檔案，對檔案的利用和登記信息的查詢已經(jīng)全部采用網(wǎng)絡化和電子化。如不以房屋登記業(yè)務系統(tǒng)為基礎進行整合，一個城市數(shù)千萬條（無錫6198萬條）的房屋登記信息數(shù)據(jù)遷移至新系統(tǒng)，需要花幾個月的時間，甚至更長時間去組織遷移，勢必影響登記業(yè)務的正常開展。另外，房屋登記與土地登記關聯(lián)性大，各地房屋登記機構多年來培養(yǎng)了一批具有豐富實踐經(jīng)驗的專業(yè)隊伍，已經(jīng)建立了房屋登記官制度，從事房屋登記受理、審核崗位需要通過全國統(tǒng)一的考試，獲得登記官證書才具有從業(yè)

15、資格，這些登記官熟悉房屋與土地登記特點，具備一定的業(yè)務基礎。 六是群眾利益安全有保證。各市、縣房屋登記部門具有現(xiàn)成的服務大廳、從業(yè)人員最多、基礎工作最為扎實等資源優(yōu)勢，而且其房屋登記業(yè)務量大，如江蘇省2012年的各類房屋登記發(fā)證量達348.3萬起。以無錫市為例，2012年全市各類房屋登記發(fā)證457884起，面積16859.94萬平方米。而土地出讓登記僅有214宗，面積837.37萬平米。因此，不動產的交易對于老百姓來講更多關注的是房屋，它是看得見摸得著的有形物，其交易性質、權利歸屬與家庭關系密切相關、十分復雜，且品種繁多?，F(xiàn)階段房產不僅是多數(shù)公眾最大的財富體現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟環(huán)境下最重要的交易物

16、品和衡量指標。只有明確房屋的歸屬，不動產權利人的合法利益才能受到保護，群眾利益其安全性才能有保證，市場交易秩序和效率才能充分體現(xiàn)，社會穩(wěn)定的基礎才有保障。 五、健全不動產登記相關配套制度 1.制定完善不動產登記標準規(guī)范 在明確不動產統(tǒng)一登記體制、基本制度和 不動產登記條例出臺后，應盡快制定不動產統(tǒng)一登記的收件標準、業(yè)務辦理規(guī)程，促進各地不動產登記機構依法有序地開展登記工作，確保新舊登記制度的順利過渡。 2.落實不動產登記機構行政保障 不動產登記工作本身并非行政管理行為或行政管理措施，通過此次整合，應更好地淡化以至消除行政管理色彩而保持職能相對的獨立，增強登記機構的權威性與公信力，體現(xiàn)不動產登記

17、的公示與公信原則。因此，不動產登記機構規(guī)格應與相關行業(yè)主管部門規(guī)格持平。另外，由于不動產登記機構難免發(fā)生無責過錯，且不動產價值量巨大，一旦發(fā)生無責錯登記其賠償也是在所難免的，因此，需要建立相應的賠償保障機制，以確保正常的不動產登記秩序。 3.統(tǒng)一登記簿冊信息化管理平臺 不動產登記信息的利用既要滿足對外使用的要求，也要符合保護不動產權利人信息安全和隱私的需要。因此，應實行統(tǒng)一的房地產登記簿冊，基于房地產登記信息系統(tǒng)，擴展其他不動產類型的登記管理功能，加快地理信息系統(tǒng)建設，實現(xiàn)以圖管理不動產信息，按照登記信息數(shù)據(jù)標準，摸清社會總資產與私產的狀況，區(qū)分不動產登記公眾信息與私密信息的界限，理順房地產市場信息總量與存量關系，推進開征房產稅收工作，科學把握、改善調控政策。 4.整合測繪登記和檔案管理職