淺議我國殘疾人事業(yè)發(fā)展路徑的新選擇

1、淺議我國殘疾人事業(yè)發(fā)展路徑的新選擇 【摘 要】社區(qū)化是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展路徑的新選擇,也是歷史性選擇。在構(gòu)建和諧社會這個新的歷史起點(diǎn)上,探索殘疾人事業(yè)新的社區(qū)化發(fā)展路徑,審視其發(fā)展過程中的制約因素和未來發(fā)展前景具有重要意義。 【關(guān)鍵詞】社區(qū)化 歷史性選擇 制約因素 發(fā)展前景 我國原有的殘疾人福利機(jī)構(gòu)已難以維系,單一的殘疾人福利供應(yīng)體制的弊端也日益顯露出來,殘疾人福利社會化要求被提上會議日程,殘疾人事業(yè)也越來越多進(jìn)入社區(qū)并朝著社區(qū)化的方向發(fā)展。在構(gòu)建和諧社會這個新的歷史起點(diǎn)上,審視其發(fā)展過程中的制約因素和未來發(fā)展前景具有重要意義。 一、我國殘疾人事業(yè)社區(qū)化是歷史性選擇 殘疾人事業(yè)進(jìn)入社區(qū),并朝著

2、社區(qū)化方向發(fā)展有其歷史必然性,具體而言,表現(xiàn)在以下幾個方面: 1.政府職能轉(zhuǎn)變與單位體制改革使原有殘疾人照顧模式凸顯不足 在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國實(shí)行的是政府全能型的社會管理模式,政府集政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各種角色于一身,通過單位體制實(shí)現(xiàn)對社會生活各個領(lǐng)域的全面管理,形成了“單位辦社會”的管理體制。在這一管理體制下,單位同時具有了福利服務(wù)功能和社會政治功能,是一個能滿足單位成員各方面需要的社會復(fù)合體。改革開放以后,隨著政企分開、政事分開,原來由政府和單位為殘疾人提供的福利模式越來越不能滿足廣大殘疾人的需要,其福利供應(yīng)體制弊端也日益明顯,造成了巨大的財政負(fù)擔(dān),阻礙了政府和企事業(yè)單位的發(fā)展。在此背景下

3、社會福利社會化被提上會議日程。與此同時,作為城市居民相對固定居住和活動地域的社區(qū)也就成為殘疾人福利服務(wù)的主要承接載體,與之相適應(yīng),殘疾人也從機(jī)構(gòu)集中照顧向社區(qū)照顧發(fā)展。 2.家庭傳統(tǒng)贍養(yǎng)功能弱化使殘疾人對福利供給主體提出新要求 家庭是傳統(tǒng)中國社會贍養(yǎng)殘疾人的基本方式。殘疾人的贍養(yǎng)被視為是殘疾人家庭的當(dāng)然義務(wù)。但隨著社會的轉(zhuǎn)型,家庭的贍養(yǎng)和服務(wù)功能出現(xiàn)弱化趨勢:一方面,市場經(jīng)濟(jì)條件下,競爭更加激烈,殘疾人家庭其它成員在面臨自身生存與發(fā)展壓力的同時,還必須贍養(yǎng)一位甚至多位殘疾人,往往感到心有余而力不足。另一方面,部分殘疾人在基本生活得到滿足之后,他們要求具有從生理到精神到自我實(shí)現(xiàn)的多方面、多層次需

4、求,而傳統(tǒng)的家庭不能滿足殘疾人的多方面需求,家庭對殘疾人的幫助功能減少。家庭對殘疾人贍養(yǎng)和服務(wù)功能的弱化,使其對福利供給主體提出了新的需求,要求有更完善的福利供給主體的出現(xiàn)。 3.社區(qū)獨(dú)特優(yōu)勢及其發(fā)展經(jīng)驗使之能成為殘疾人福利服務(wù)的承接載體 經(jīng)過20多年的發(fā)展,我國社區(qū)有其獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢。它在培育社會文明意識、整合社會資源等方面發(fā)揮著不可替代的作用。多年來,我國社區(qū)服務(wù)已經(jīng)形成了包含殘疾人服務(wù)在內(nèi)的許多優(yōu)秀成果和經(jīng)驗,尤其是社區(qū)殘疾人公共服務(wù)的成績更是喜人。而且,我國社區(qū)能夠為殘疾人提供就地、直接、及時的物質(zhì)和精神幫助,能為他們就業(yè)、生活提供必要的條件。所有這些都說明我國社區(qū)已經(jīng)具備殘疾人福利服

5、務(wù)承接載體的要求。 二、我國殘疾人事業(yè)社區(qū)化過程中的制約因素 從總體上來說,我國殘疾人事業(yè)社區(qū)化過程中仍面臨一些不能忽視的制約因素需要我們解決。具體說來,主要表現(xiàn)在以下幾個方面: 1.政府及社區(qū)各組織之間的職責(zé)尚需明確 在傳統(tǒng)的單位體制下,國家與社會合二為一,政府以單位為依托,控制和支配著所有的社區(qū)資源,充當(dāng)著整個社會不同利益訴求的整合者角色。在此情況下,區(qū)政府和街道辦事處把單位制的社會管理模式滲透到城市社會的每個角落,以至于社區(qū)內(nèi)能夠為居民提供自我管理、自我服務(wù)、自我教育的第三部門組織能承擔(dān)的服務(wù)也被政府部門包辦,政府直接干預(yù)了社區(qū)內(nèi)第三部門的運(yùn)作,甚至從某種意義上來講,社區(qū)內(nèi)的第三部門成為

6、“政府的腿”,在人事、決策、經(jīng)費(fèi)等方面完全受制于政府。隨著城市各方面管理體制改革的深入化以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在城市的確立和完善,傳統(tǒng)單位體制下的政社合一的格局被打破并趨于解體,社區(qū)也就逐漸從政府的概念中剝離出來,政社分離已是大勢所趨。殘疾人事業(yè)進(jìn)入社區(qū)后,當(dāng)務(wù)之急在于進(jìn)一步理順社區(qū)管理體制,明確政府及社區(qū)各組織之間的職責(zé),凸顯社區(qū)在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的主體意識。 2.社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入需加強(qiáng) 雖然目前社區(qū)在醫(yī)療康復(fù)等殘疾人福利機(jī)構(gòu)硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了一定的成績,但就整個殘疾人事業(yè)社區(qū)化而言,我國現(xiàn)有的社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施還不健全,特別是存在著居住環(huán)境差、購物不方便等諸多問題。此外,

7、殘疾人事業(yè)社區(qū)化還要求社區(qū)殘疾人服務(wù)的合理規(guī)劃,不僅要重視其物質(zhì)生活層面的服務(wù),而且要重視其精神生活層面的服務(wù),而所有這些服務(wù)都需要充足的社區(qū)建設(shè)資金作后盾。目前我國社區(qū)建設(shè)資金來源的渠道主要是政府財政支持,同時吸納社區(qū)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等投資和捐獻(xiàn)。雖然近年來社區(qū)發(fā)展的財政供給有大幅度增加,但仍滿足不了社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的實(shí)際需求。因而,加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入與建設(shè)力度,就需要拓寬社區(qū)建設(shè)資金的來源渠道,逐步增加各級政府的社區(qū)建設(shè)資金投入,建立多元化的社區(qū)建設(shè)籌資機(jī)制。 3.社區(qū)專業(yè)化服務(wù)水平不夠高 社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化是指社區(qū)服務(wù)有專業(yè)化的組織、專業(yè)化的隊伍及專門的資金來源等。隨著社會發(fā)展程度的提高,

8、社會分工程度也不斷提高,原來由單一的社會組織承擔(dān)的多功能逐漸由不同的社會組織來分擔(dān),因而產(chǎn)生現(xiàn)代越來越多的以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的專業(yè)化組織。我國雖然已經(jīng)建立了一支由專職人員、兼職人員和志愿者組成的社區(qū)服務(wù)隊伍,但總體而言,其專業(yè)化水平還很低。從人員構(gòu)成來看,專職人員主要是由退休的老年人和待業(yè)的青年人構(gòu)成,他們受教育程度普遍偏低且缺乏專業(yè)性的社區(qū)服務(wù)知識和技能;兼職人員大部分是下崗職工、離退休人員等,雖然他們服務(wù)的積極性高,但因缺乏專業(yè)的社區(qū)服務(wù)訓(xùn)練而只能提供一些專業(yè)性不強(qiáng)的服務(wù);志愿者雖然具有一定的專業(yè)水平,但其隊伍發(fā)展又存在組織機(jī)制不健全、制度規(guī)范不完善等各種問題,致使志愿者服務(wù)活動較難持久地開

9、展。殘疾人事業(yè)社區(qū)化后,對社區(qū)服務(wù)專業(yè)化的要求就更高,這不僅是社會組織結(jié)構(gòu)分化和功能專業(yè)化這一社會發(fā)展客觀規(guī)律的要求,更是與當(dāng)前中國市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)管理體制和“小政府、大社會”的社會結(jié)構(gòu)模式相適應(yīng)的。 三、我 國殘疾人事業(yè)社區(qū)化的未來發(fā)展前景 隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的深入,社區(qū)服務(wù)將在改善社區(qū)殘疾人生活環(huán)境、提高殘疾人生活質(zhì)量等方面發(fā)揮越來越重要的作用,殘疾人事業(yè)社區(qū)化這一總體趨勢是毋庸置疑的,但社會轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性決定了殘疾人事業(yè)社區(qū)化是一個長期的過程。鑒于我國社區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為,我國殘疾人事業(yè)社區(qū)化今后工作重心應(yīng)是以下幾方面: 1.合理理順殘疾人社區(qū)管理體制,理性界定政府

10、在殘疾人社區(qū)建設(shè)中的職能 合理理順殘疾人社區(qū)的管理體制問題就應(yīng)重點(diǎn)解決好宏觀管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和微觀管理深入社區(qū)這兩個問題。解決宏觀管理的協(xié)調(diào)不統(tǒng)一問題的根本辦法就是建立起填補(bǔ)這一虛位的管理層級,使其有效發(fā)揮對各相關(guān)部門的組織、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一作用。解決微觀管理不深入的問題的主要方法就是要建立起一個專司監(jiān)督、促進(jìn)各部門深入社區(qū),高質(zhì)量履行職能的機(jī)構(gòu),這一機(jī)構(gòu)的主要職能是啟動宏觀監(jiān)督,具體工作是受理群眾對社區(qū)建設(shè)的意見和建議。 政府在殘疾人事業(yè)社區(qū)化建設(shè)中的地位是不可或缺的,但同時其作用也是有限的。理性界定政府在殘疾人社區(qū)建設(shè)中的職能,就應(yīng)讓政府發(fā)揮好主導(dǎo)作用,讓政府在堅持社區(qū)服務(wù)的福利性和公益性的前提下

11、,理性地介入屬于自己管轄范圍內(nèi)的社區(qū)服務(wù),而不是對社區(qū)服務(wù)的包攬包辦。政府的職責(zé)和作用首先是對殘疾人社區(qū)建設(shè)發(fā)展進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、管理和調(diào)節(jié),為其提供一個有利的環(huán)境。其次,政府應(yīng)將殘疾人社區(qū)的建設(shè)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,并制定和推行相應(yīng)的政策、法規(guī),對社區(qū)服務(wù)提供必要的支持和有效的監(jiān)督,同時協(xié)調(diào)與溝通社區(qū)中各類組織、團(tuán)體、居民等之間的關(guān)系,解決殘疾人社區(qū)服務(wù)發(fā)展過程中遇到的困難,為其發(fā)展鋪平道路。 2.拓寬社區(qū)建設(shè)資金來源的渠道,加大殘疾人社區(qū)資金保障力度 資金和物質(zhì)保障難問題已成為制約殘疾人社區(qū)建設(shè)的“瓶頸”。為此,建立一種既有利于社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又有利于形成穩(wěn)定殘疾人社區(qū)組織建設(shè)的財力來源新

12、途徑是形勢所迫。如前所述,我國目前社區(qū)建設(shè)資金來源的主渠道主要是靠政府的財政支持。這種做法雖能解一時之困,但若長久發(fā)展下去必然難以為繼。因此,必須按照社區(qū)規(guī)模以及殘疾人的需求統(tǒng)籌考慮,合理規(guī)劃社區(qū)資源的配置,同時動員社會各界力量積極參與殘疾人社區(qū)建設(shè),形成多元投資機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政府、社會、社區(qū)居民和自愿者等多方面的聯(lián)合,創(chuàng)新社區(qū)融資形式,加快社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來說,一是增強(qiáng)自身造血功能,大力發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì),豐富社區(qū)稅源,把社區(qū)的財政收入的“蛋糕”做大,在此基礎(chǔ)上實(shí)行財政支付轉(zhuǎn)移。二是加強(qiáng)社區(qū)綜合功能,繼續(xù)把事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一起來,實(shí)行“條費(fèi)轉(zhuǎn)塊”,將職能部門的專項收費(fèi)相應(yīng)撥付街道、居委會單位。三

13、是對各類社會籌集資金實(shí)行切塊下?lián)堋?3.推進(jìn)殘疾人社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化,提升專業(yè)化服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量 我國社區(qū)服務(wù)隊伍的整體專業(yè)素質(zhì)已影響了殘疾人社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的提高。因此,注重殘疾人社區(qū)服務(wù)隊伍的專業(yè)素質(zhì)提升,引進(jìn)和培養(yǎng)一批受過專業(yè)訓(xùn)練的職業(yè)化、專業(yè)化社區(qū)服務(wù)工作者,建立社區(qū)服務(wù)工作者的資格認(rèn)證制度,加強(qiáng)對志愿者的教育培訓(xùn)并完善志愿者組織機(jī)制和規(guī)章制度,應(yīng)是社區(qū)服務(wù)專業(yè)化的必由之路。值得一提的是,當(dāng)務(wù)之急在于配合我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理體制的改革,在殘疾人社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)過程中,有計劃地分期分批從具備一定醫(yī)學(xué)從業(yè)經(jīng)驗的醫(yī)護(hù)人員中選拔培養(yǎng)社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練指導(dǎo)醫(yī)生,由政府部門、殘聯(lián)系統(tǒng)及社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用,以盡快滿足社區(qū)殘疾人康復(fù)工作的迫切需要。 總之,殘疾人事業(yè)社區(qū)化是大勢所趨,未來中國特色的社區(qū)殘疾殘疾人事業(yè)將會更好地保障殘疾人的基本生活權(quán)益,維護(hù)他們的社會參與與社會發(fā)展權(quán)利,使更