完善水資源實踐的意義

1、完善水資源實踐的意義 作者：王新才 單位：長江水利委員會水資源局 由于受當時經(jīng)濟社會發(fā)展水平限制，整個社會層面對開展規(guī)劃水資源論證工作的重要性認識不夠，在法律法規(guī)層次上，也缺少與水法配套的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，因此，20022007年規(guī)劃水資源論證工作僅停留在理論探討和概念化層面。隨著國民經(jīng)濟和社會的進一步發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化和建設項目水資源論證工作的扎實有效推進，全社會和各級政府逐漸認識到規(guī)劃水資源論證工作的必要性和重要性，長江流域的部分省級水行政主管部門在總結(jié)建設項目水資源論證工作經(jīng)驗和教訓的基礎上，試探性、開創(chuàng)性地開展了化工園區(qū)規(guī)劃水資源論證。20082010年，恰逢國家“十一五”期

2、間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整時期，率先開展的園區(qū)類規(guī)劃水資源論證工作，是在化工、石化產(chǎn)業(yè)沿長江從下游向中上游轉(zhuǎn)移的大背景下應運而生的。長江下游經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，關(guān)停并轉(zhuǎn)了一些化工石化產(chǎn)業(yè)，并對這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模予以限制。與此同時，長江中上游經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，紛紛規(guī)劃不同級別的化工園區(qū)以引進和承接化工石化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。為了加快招商步伐，同時也為規(guī)避化工石化產(chǎn)業(yè)的環(huán)境污染風險，化工園區(qū)大多采取了集中建設供水工程、廢污水統(tǒng)一處理排放的模式。因此，早期的園區(qū)規(guī)劃水資源論證對象(表略)僅是園區(qū)供水工程和污水處理工程的論證，本質(zhì)上是建設項目論證。雖囿于建設項目水資源論證，但這些試探性的工作對規(guī)劃水資源

3、論證工作具有重要的探索意義，為后繼深入推進規(guī)劃類水資源論證工作積累了一定經(jīng)驗。深入推進階段。以水利部關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知(水資源2010483號)為標志，長江流域規(guī)劃水資源論證工作進入深入推進階段。2011年是規(guī)劃水資源論工作全面和深入推進的關(guān)鍵性一年。四川南充經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(化學工業(yè)園)規(guī)劃水資源論證3是依照水利部水資源2010483號文的規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求編制的第一份園區(qū)規(guī)劃水資源論證報告書。此后，結(jié)合中央水資源費項目，開展了漢江干流、烏江干流梯級水電開發(fā)規(guī)劃水資源論證工作45。2012年是在2011年深入推進的基礎上，繼續(xù)深入全面推進和逐步規(guī)范化的一年，著重深入推進和規(guī)范

4、工業(yè)園區(qū)類、河流規(guī)劃類水資源論證，并積極推進其他類型規(guī)劃水資源論證工作。近兩年來，隨著流域內(nèi)經(jīng)濟社會的發(fā)展，對水資源需求不斷增加，已建梯級水電站的逐步投入運行，使蓄泄矛盾日益凸顯，不合理調(diào)度加劇了流域水資源的供需矛盾。單一水利水電項目水資源論證都是針對單一工程開展論證的，未從流域水資源承載能力或者水資源的優(yōu)化配置和水環(huán)境的承載能力以及各工程的整體協(xié)調(diào)關(guān)系考慮，無法從流域全局協(xié)調(diào)各種矛盾，也無法整體考慮工程對流域性水資源開發(fā)利用的累積影響。鑒于此，長江委在總結(jié)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證經(jīng)驗的基礎上，開始探索河流類和水電梯級開發(fā)的規(guī)劃水資源論證工作46。部分地方政府、相關(guān)企業(yè)等逐漸認識到開展規(guī)劃水資源

5、論證工作的必要性和重要性，主動開展有關(guān)規(guī)劃水資源論證工作67。至此，長江流域開展的規(guī)劃水資源論證工作主要涵括了工業(yè)園區(qū)、城市發(fā)展、重大項目布局、河流規(guī)劃4類。 規(guī)劃水資源論證體系對于規(guī)劃水資源論證體系的劃分，筆者認為總體上應劃分為河流和區(qū)域兩大類，包括:城市規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、建設項目布局、河流規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃五大類型。(1)水資源是支持城市發(fā)展的決定性因素之一，城市總體規(guī)劃伴生著重大項目布局或調(diào)整、城市人口增長、取用水增長、排污量增加等，城市發(fā)展必須依靠水資源的有效支撐，同時城市發(fā)展又對區(qū)域甚至流域水資源帶來較大影響。因此城市總體規(guī)劃應開展規(guī)劃水資源論證。(2)園區(qū)主要包括工業(yè)園區(qū)和

6、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等。此類規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相似，也應開展規(guī)劃水資源論證。(3)建設項目布局規(guī)劃水資源論證主要是指，以水資源作為直接、必備、基礎支撐性條件的行業(yè)性規(guī)劃。這類規(guī)劃的建設項目布局對流域或者區(qū)域水資源配置、水文情勢、水環(huán)境的影響較大，主要是指水利(如灌區(qū)規(guī)劃等)、水電、火電、核電、化工、石化、煤化工、造紙(紙漿)、鋼鐵、冶金、航運等行業(yè)規(guī)劃，對此應進行規(guī)劃水資源論證。而與水資源開發(fā)利用關(guān)系不緊密的行業(yè)規(guī)劃，如機械、電子、交通運輸(公路、鐵路等)、民航等行業(yè)規(guī)劃可不開展規(guī)劃水資源論證。(4)河流規(guī)劃主要包括，江河湖泊流域綜合規(guī)劃、干支流綜合規(guī)劃、河段綜合規(guī)劃等。由于這

7、類規(guī)劃中，對水資源的供用耗排分析和優(yōu)化配置、水資源統(tǒng)一調(diào)度、水資源監(jiān)測、水資源管理等因素考慮不夠，應進行規(guī)劃水資源論證。(5)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主要包括，國家和各省(市、區(qū))、各地市縣(區(qū))國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃和十年規(guī)劃或規(guī)劃綱要等。因其需與水資源條件相協(xié)調(diào)，其實施將對水資源產(chǎn)生影響，故需要開展規(guī)劃水資源論證工作。規(guī)劃水資源論證主要內(nèi)容和技術(shù)要求2010年11月29日，水利部發(fā)布的關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知(水資源2010483號)提出了規(guī)劃水資源論證的技術(shù)要求。該技術(shù)要求的及時推出，對于指導規(guī)劃水資源論證工作具有重要的指導意義。但從近年來的實踐看，仍存在一些問題，應進一步

8、加以完善和調(diào)整。筆者認為，規(guī)劃水資源論證的目的主要有3個方面:從流域或區(qū)域?qū)用鏅z視和協(xié)調(diào)規(guī)劃布局和水資源條件的關(guān)系，提出相應的對策措施，為規(guī)劃方案的確立提供水資源條件支撐;從流域或區(qū)域?qū)用鎱f(xié)調(diào)水資源技術(shù)和行政管理等，提出相應的對策措施;指導建設項目的水資源論證工作。規(guī)劃水資源論證的分析基礎主要是各項規(guī)劃的經(jīng)濟社會發(fā)展指標、規(guī)劃總體布局，所在流域或區(qū)域的水資源條件等。規(guī)劃水資源論證的主要內(nèi)容應包括:規(guī)劃概況，水資源條件分析，水資源配置，水資源調(diào)度，規(guī)劃對水資源的影響分析，水資源監(jiān)測，水資源管理等。以下分河流類和區(qū)域類規(guī)劃水資源論證做簡要闡述。河流規(guī)劃類河流規(guī)劃類主要包括上述體系劃分中的河流規(guī)劃以

9、及以江河湖泊為主要對象的專業(yè)規(guī)劃，如水電、水利、航運等。規(guī)劃水資源論證是以流域或河流、河段的綜合規(guī)劃或者專業(yè)規(guī)劃確定的規(guī)劃方案為對象，在系統(tǒng)分析流域內(nèi)現(xiàn)狀年、規(guī)劃水平年河道內(nèi)外水資源開發(fā)利用的基礎上，充分協(xié)調(diào)流域水資源綜合利用、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、水資源保護等方面的關(guān)系，合理配置水資源，統(tǒng)一調(diào)度水資源，使之發(fā)揮更大的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等綜合效益，分析規(guī)劃的影響及提出對策措施、監(jiān)測方案及管理要求。河流類規(guī)劃水資源論證有其特殊性，目前的技術(shù)要求尚不能完全涵蓋河流類規(guī)劃水資源論證的實際工作要求。筆者認為，河流類規(guī)劃水資源論證應涵蓋以下內(nèi)容:流域基本情況。包括流域的自然地理、水文氣象、水系、社會經(jīng)濟概況;

10、流域內(nèi)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、水資源綜合或者專業(yè)規(guī)劃情況、流域規(guī)劃的實施情況、各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)性分析等。分析論證范圍與水平年選擇。流域規(guī)劃應以整個流域為分析論證范圍，河段規(guī)劃或湖泊規(guī)劃根據(jù)具體情況分析確定;現(xiàn)狀水平年一般選擇為編制規(guī)劃水資源論證報告書時的前12a，規(guī)劃水平年應根據(jù)規(guī)劃確定的項目實施順序、規(guī)劃水平年，結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的水平年綜合確定。流域水資源狀況與開發(fā)利用現(xiàn)狀分析。根據(jù)分析論證范圍及水資源分區(qū)分別進行水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀(供、用、耗、排分析)及潛力分析;按照水功能區(qū)評價水資源質(zhì)量。流域水資源配置。提出流域和分區(qū)現(xiàn)狀水平年和規(guī)劃水平年的水資源配置方案，成果主要包括分區(qū)供、用、耗、

11、排分析，紅黃藍分區(qū)，基本斷面控制指標等;擬根據(jù)水資源開發(fā)利用狀況和水資源管理要求，選取重要水工程控制斷面、省界控制斷面、水系重要節(jié)點控制斷面和重要城市控制斷面作為流域水資源管理的基本控制斷面;基本斷面控制指標主要包括下泄流量、最小下泄流量、最低水位、cod、氨氮等。統(tǒng)一調(diào)度方案與應急預案。針對流域內(nèi)各蓄水工程的任務、水資源條件、各取用水戶的情況以及斷面控制指標，從流域或河流層面提出統(tǒng)一調(diào)度方案，實施統(tǒng)一調(diào)度，檢驗水資源配置方案是否落實到位，進而提出水量應急調(diào)度預案。流域水資源監(jiān)測方案。提出滿足流域水資源統(tǒng)一配置調(diào)度管理和實行最嚴格水資源管理制度要求的水資源監(jiān)測總體方案，以檢驗調(diào)度是否落實到位。

12、規(guī)劃實施影響分析與減緩措施。流域水資源管理。結(jié)論和建議。 區(qū)域規(guī)劃類從區(qū)域類規(guī)劃水資源論證的工作實際來看，關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知提出的規(guī)劃水資源論證的技術(shù)要求具有一定的指導作用，在論證工作中應重視以下問題:區(qū)域規(guī)劃往往深度不夠，給論證工作帶來很大困難。如部分園區(qū)的近期、遠期發(fā)展目標不明確，園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和定位不具體，需水、退水情況不清，大多停留在規(guī)劃的宏觀分析等;把園區(qū)規(guī)劃水資源論證當成了供排水項目的水資源論證，往往忽略園區(qū)的水資源開發(fā)利用分析等內(nèi)容，對園區(qū)的用水效率指標、節(jié)約用水指標、應急措施等分析不夠，對園區(qū)水資源條件和取用水的聯(lián)合運用，供水、中水回用、退水等分析不夠;保障

13、措施不明確，如對水源保障措施、取退水影響監(jiān)測措施、事故污染應急措施、園區(qū)用水指標控制措施等的論證較空泛，沒有具體落實責任主體和控制手段。因此，區(qū)域規(guī)劃水資源論證的內(nèi)容，仍需參照河流規(guī)劃類水資源論證進一步規(guī)范。主要內(nèi)容應包括:基本情況，分析范圍與水平年，區(qū)域水資源狀況與開發(fā)利用分析，區(qū)域水資源配置，水資源調(diào)度，水資源監(jiān)測，規(guī)劃實施影響與減緩對策，區(qū)域水資源管理，結(jié)論與建議等。只是內(nèi)容的側(cè)重點與河流規(guī)劃類不同，更加注重區(qū)域內(nèi)及其分區(qū)的供、用、耗、排分析，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)水資源條件、取用的區(qū)域外水資源和中水回用合理配置水資源，統(tǒng)一調(diào)度水資源以及用水效率和廢污水處理措施等。規(guī)劃水資源論證報告書的編制和審查關(guān)

14、于規(guī)劃水資源論證報告書的編制和審查，根據(jù)以上五大類型，筆者認為應作如下規(guī)定。(1)城市、園區(qū)規(guī)劃水資源論證報告書擬由城市政府和園區(qū)主管部門組織有相應資質(zhì)的單位編制，由上一級水行政主管部門組織審查，如存在需國家核準、審批的建設項目或超過省級水行政主管部門取用水管理限額的，應由省級水行政主管部門初審，由流域機構(gòu)審查。(2)建設項目布局，如水電、火電、核電、化工、石化、煤化工、造紙(紙漿)、鋼鐵、冶金、航運等行業(yè)規(guī)劃，應由行業(yè)主管部門或相應企業(yè)組織有相應資質(zhì)的單位編制本行業(yè)規(guī)劃的水資源論證報告書。規(guī)劃布局在一省(市、區(qū))范圍內(nèi)的由省級水行政主管部門初審，由流域機構(gòu)審查;規(guī)劃布局跨省級行政區(qū)的，由流域

15、機構(gòu)組織審查;國家級行業(yè)規(guī)劃水資源論證報告書由流域機構(gòu)初審，水利部組織審查。(3)河流規(guī)劃水資源論證報告書由相應區(qū)域水行政主管部門組織有相應資質(zhì)的單位編制，由上一級水行政主管部門組織審查;其中布局的建設項目涉及國家核準、審批或取用水量超過省級水行政主管部門管理權(quán)限的，應由省級水行政主管部門初審，流域機構(gòu)組織審查;跨省級行政區(qū)的河流規(guī)劃水資源論證報告書由流域機構(gòu)組織審查;七大江河流域或干流規(guī)劃水資源論證報告書，由流域機構(gòu)初審，水利部組織審查。(4)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃應由相應區(qū)域政府組織編制規(guī)劃水資源論證報告書，由上一級水行政主管部門組織審查;其中項目布局涉及國家核準、審批或取用水量超過省級水

16、行政主管部門管理權(quán)限的，應由省級水行政主管部門初審，流域機構(gòu)組織審查。規(guī)劃水資源論證的審查是技術(shù)審查，是指導規(guī)劃實施的重要依據(jù)。審查機關(guān)出具的審查意見，不同于建設項目水資源論證審查意見，不應屬于行政許可的范圍。良好的技術(shù)支撐對深入推進規(guī)劃水資源論證工作至關(guān)重要，建議國家水行政主管部門明確開展規(guī)劃水資源論證的資質(zhì)條件，建立健全規(guī)劃水資源論證資質(zhì)管理體系，開展與規(guī)劃水資源論證相關(guān)的培訓，提高已有相應資質(zhì)單位的技術(shù)能力。規(guī)劃水資源論證監(jiān)督管理與后評估在規(guī)劃的編制階段，開展規(guī)劃水資源論證工作是為了明晰水資源條件對規(guī)劃的保障能力與約束因素，論證規(guī)劃布局與水資源條件的適應性，提高規(guī)劃科學決策水平。在規(guī)劃的

17、實施階段，開展具體建設項目的水資源論證時，首先必須檢查其是否符合規(guī)劃水資源論證報告書的要求。其次，在整個規(guī)劃實施過程中要檢查各項目和區(qū)域的實施是否符合規(guī)劃水資源論證報告書提出的取水用途、用水總量、用水水平和效率指標、退水量、退水水質(zhì)、入河排污總量等要求，規(guī)劃水資源論證報告書提出的削減不利影響、事故應急處理等工程措施是否落實到位。因此，有必要依據(jù)規(guī)劃水資源論證的成果，對規(guī)劃的實施進行必要的監(jiān)督管理，對具體項目落實規(guī)劃提出的用水水平和效率、退水水質(zhì)目標、水資源保護措施情況等實施監(jiān)督管理。在規(guī)劃實施5a或?qū)嵤┩瓿珊?，有必要對?guī)劃水資源論證進行后評估，以檢查落實情況，進一步提高規(guī)劃水資源論證報告書編制質(zhì)量。對于沒有落實的措施，要督促落實;對于落實措施沒有達到預期目標的，督促其予以改進和調(diào)整;對于超出預期而出現(xiàn)的新情況、新問題，應協(xié)調(diào)各方認真研究，尋求解決方法和途徑。實施規(guī)劃水資源論證監(jiān)督管理與后評估是必要的，但規(guī)劃水資源論證管理和建設項目水資源管理工作可能涉及到各級水行政主管部門和流域機構(gòu)，如何落實規(guī)劃水資源論證的監(jiān)督管理和后評估，還