永州市土地開發(fā)整理現(xiàn)狀調(diào)查與思考

1、永州市土地開發(fā)整理現(xiàn)狀調(diào)查與思考文良軍聶忠鋒何眷（湖南省永州市國土資源局湖南永州425000）土地開發(fā)整理是新生事物，也是民心工程。這項工作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加耕地面積，提高生產(chǎn)能力，帶來了新的機遇。作為國土資源部門，為把這件好事做好，實事做實，我們對永州市已完工和正在實施的7個開發(fā)整理項目進行了調(diào)研?，F(xiàn)提出幾個具體問題共同探討。1項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組工作配合問題土地開發(fā)整理，從項目選址定點、可行性研究規(guī)劃設(shè)計、審批立項到組織實施均由國土資源部門承擔。然而，土地開發(fā)整理不僅僅是技術(shù)層面的問題，而且還是社會問題、經(jīng)濟問題，并且還要涉及項目區(qū)人民群眾利益的調(diào)整問題。必須緊緊依靠當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村

2、組干部的大力支持和密切配合。在這方面，道縣摸索出了比較成功的經(jīng)驗，并在全市范圍進行了廣泛的推廣和應用。2004年6月13日，道縣壽雁鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導帶領(lǐng)芽洞等五個行政村組的干部，風塵仆仆來到縣國土資源局，主動提交了土地整理項目責任承諾書，并一再表示全力以赴支持和參與項目的實施，全力承擔處理各種矛盾，提供優(yōu)越的施工環(huán)境，做好土地開發(fā)整理工作。這是當?shù)攸h政領(lǐng)導與人民群眾主動向國土資源部門申請土地開發(fā)整理項目的一個縮影。形成這種主動請求搞土地開發(fā)整理項目，要求承擔責任和義務的大好局面來之不易。兩年前，國家曾在永州投入三個土地開發(fā)項目，先由國土資源部門選址定點，進行可行性研究、規(guī)劃設(shè)計、上報立項，待項目

3、下達后，項目區(qū)的地點和規(guī)模被國家鋼性確定，當?shù)厝罕娬`認為國家來開發(fā)我們的土地，從中有利可圖，無論國土資源部門召集會議、協(xié)調(diào)關(guān)系、處理矛盾，當?shù)厝罕姸紱]有積極配合，甚至開口叫價，即使土地開發(fā)出來，落實耕種也很困難，當?shù)厝罕姴辉父N，甚至理直氣壯的講，誰開發(fā)誰耕種。當落實大戶承包耕種時，這些群眾都從中制造矛盾，給土地開發(fā)整理帶來了許多麻煩。道縣國土資源局在深刻吸取這一教訓后，把土地開發(fā)整理由國土資源部門的工作變成當?shù)攸h委和政府的工作，當作當?shù)厝嗣袢罕娮约旱氖氯ヂ鋵崱５揽h的做法：一是抓宣傳發(fā)動。通過開座談會、當?shù)攸h政領(lǐng)導主動出面協(xié)調(diào)溝通、召開村組干部會、群眾代表會等多種形式大講土地開發(fā)整理的好處，大

4、講國家增大對農(nóng)業(yè)投入為農(nóng)民帶來的實惠，大講外地通過土地開發(fā)整理促使農(nóng)民群眾脫貧致富的事例，大大激發(fā)了他們積極投入土地開發(fā)整理的熱情。二是注意工作方法。把已經(jīng)由國家批準立項的整理項目在組織實施前期準備工作中，由當?shù)攸h政和村組補充寫出土地開發(fā)整理申請書使國土資源部門要當?shù)嘏浜细阃恋亻_發(fā)整理變成當?shù)刂鲃右髧临Y源部門搞土地開發(fā)整理。三是明確責任。項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組都向國土資源局遞交責任承諾書，主動承擔各種矛盾的協(xié)調(diào)，權(quán)屬調(diào)整和施工環(huán)境的優(yōu)化。這些承諾為土地開發(fā)整理的順利實施提供了可靠保證。道縣的做法引起了永州市國土資源局的高度重視，及時在道縣召開了現(xiàn)場會，推介了他們的經(jīng)驗。在全市已上報立項的開發(fā)

5、整理項目全部采取了補救措施，由當?shù)攸h政和村組寫出申請，做出承諾。新的上報項目由當?shù)攸h委、政府向國土資源部門提出申請，然后再擇優(yōu)篩選上報，從而國土資源部門掌握了土地開發(fā)整理工作的主動權(quán)。目前，我市土地開發(fā)整理已由國土資源部門行為轉(zhuǎn)為市、縣、鄉(xiāng)三級政府的行為，變“要我搞土地開發(fā)整理”為“我要搞土地開發(fā)整理”，人民群眾支持和參與土地開發(fā)整理的熱情高漲。2規(guī)劃設(shè)計問題土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計十分重要。過去，省以上的重點項目分別由省和國家指定規(guī)劃設(shè)計部門進行規(guī)劃設(shè)計。從實施的實踐來看，這些規(guī)劃設(shè)計比較完整地吸取了北方平原地區(qū)的一些先進做法。顯然這對于高標準做好土地開發(fā)整理項目無疑是有利的，按照規(guī)定，規(guī)劃設(shè)計

6、一旦批準確定，一般不準隨意更改。這種嚴肅規(guī)劃的權(quán)威性是好的，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，普遍反映規(guī)劃設(shè)計操作性不強，規(guī)劃成果與實際情況反差大。造成這種情況的原因之一，主要是規(guī)劃部門沒有體現(xiàn)因地制宜的原則，死搬硬套，片面強調(diào)土地平整、大塊連片，以及水系的整體配套，忽視了南方丘陵地區(qū)的特定的地形地貌和群眾的意愿以及個人利益的得失。如：我市零陵區(qū)郵亭圩鎮(zhèn)國家投資土地整理項目規(guī)劃設(shè)計原來沒有橋，在施工過程中，根據(jù)實際需要和群眾的意愿，我們通過調(diào)整變更規(guī)劃設(shè)計，增加了一座橋，方便了群眾。原因之二是協(xié)調(diào)不到位，許多項目規(guī)劃設(shè)計部門深入實地調(diào)查研究不夠，與群眾協(xié)調(diào)不夠。對路網(wǎng)布局、水系走向、田塊平整等調(diào)查了解不夠，對群

7、眾的意愿了解不透，在實施中調(diào)整變更起來比較困難。從我市正在驗收的4個項目情況看，在實施過程中，反復跑省廳變更規(guī)劃設(shè)計手續(xù)一個項目要4-5次。涉及金額小的只有上百元，多的幾十萬元。凡是變更的地方都受到了當?shù)厝罕娰澩J可，并產(chǎn)生了很好的效果。如郵亭圩國家投資土地整理項目，原設(shè)計的一座滾水壩，灌溉面積只150畝，在施工中經(jīng)反復論證，發(fā)現(xiàn)只要將壩址上移100米，灌溉面積就可達到680畝。經(jīng)過調(diào)整和變更，整個項目投入不僅沒有增加，設(shè)計要求沒有變，反而增加了500多畝灌溉面積。原因之三，規(guī)劃設(shè)計與投入不協(xié)調(diào)。土地開發(fā)整理的設(shè)計與資金的預算應該是協(xié)調(diào)一致的。但實際上審批下來的項目只砍了預算沒有砍規(guī)劃，造成部

8、分工程不能按規(guī)劃實施，達不到規(guī)劃的預期目的。如，我市冷水灘區(qū)伊塘鎮(zhèn)土地整理項目，按原規(guī)劃設(shè)計預算720萬元，項目批下來后，規(guī)劃沒有變，只砍預算，下達的預算資金只有503萬元，象這種只砍預算不砍規(guī)劃的現(xiàn)象非常普遍。實踐證明，規(guī)劃過于僵化，沒有給項目實施單位一定的調(diào)整空間，不便于項目的實施和管理。只要總投入不變，項目實施的區(qū)域不變，規(guī)劃設(shè)計的原則不變的情況下，應該給實施單位一定的規(guī)劃設(shè)計調(diào)整空間，因地制宜搞好項目實施。特別是規(guī)劃設(shè)計應充分發(fā)揮當?shù)匾?guī)劃設(shè)計部門的優(yōu)勢，做好可行性研究和預算編制等前期工作。同時，在審批項目時，對變動的規(guī)劃和砍掉的預算都應落實到具體項目上，以便于具體操作。3項目資金支配問

9、題投入一個土地開發(fā)整理項目，小的幾百萬元，大的上千萬元，社會對國土資源部門這種大投入反響很好。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，真正在國土資源部門得到了體現(xiàn)。然而如何管好這筆錢用好這筆錢，使每一筆項目資金分配得合理，用在“刀刃”上，我們認為是值得認真研究的問題。從大處講，我們調(diào)查的全市7個項目都實行了?？顚Ｓ?，專戶儲存和專賬核算。按照財務規(guī)章管理資金，沒有違紀、違規(guī)、違法行為。然而，項目資金在實際運作中也反映出了一些亟待解決的具體問題：一是資金到位不及時。除第一批資金撥付外，第二批需完成工程量50%且經(jīng)省廳現(xiàn)場踏看合格后才能撥付。從踏看認可到撥付款到位，至少就得十天半月，大都與項目招標承諾的付款時間

10、有差距，影響了工程進展。二是項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有工作經(jīng)費。土地開發(fā)整理必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大力支持和密切配合，在處理具體矛盾過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作優(yōu)勢不可替代。但在土地開發(fā)整理財務規(guī)定中，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作經(jīng)費。這種僅靠政治思想工作和高度責任感來支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參加土地開發(fā)整理不是長久之計。三是村組干部沒有誤工費。土地開發(fā)整理項目所在村組的干部誤工開支，已成為項目管理單位較難處理的財務棘手問題。村組是集體經(jīng)濟組織，本身沒有經(jīng)費來源，土地開發(fā)整理工作又離不開村組干部的積極配合，而誤工補貼又沒有渠道，僅靠村組干部一腔熱情是不夠的。四是工作人員的補助無著落。土地開發(fā)整理工程屬野外作業(yè)，工作人員吃住在工地，日

11、曬雨淋，經(jīng)常加班加點。但補助沒開支渠道、沒標準。即使變著法子發(fā)點補助，其標準各異，小的每天幾元，多的每天幾十元，工作人員相互攀比，影響工作積極性，同時還要承擔違規(guī)違紀的風險。江華縣牛牯嶺土地開發(fā)整理中，工作人員每天補助10元野外補貼，縣紀委對此進行了查處，并把補助全部收了上去，工作人員意見很大。項目資金的支出與管理在土地開發(fā)整理中雖是小事，但小事不可小看，處理得好，可以充分發(fā)揮各方的工作積極性和創(chuàng)造性。處理得不好，不僅不能調(diào)動其積極性，還會造成違規(guī)違紀行為的發(fā)生。因此，應進一步完善分配體制，對上述應開支的經(jīng)費，明確范圍和標準。從我市的實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費（包括青苗補償、矛盾調(diào)處、會議開支、伙食

12、補助等）以每公頃600-900元為宜。工作人員的野外工作補助每人每天15-20元比較合理。4權(quán)屬調(diào)處問題權(quán)屬調(diào)處無小事。這是土地開發(fā)整理組織實施者的共同感受。主干道、田間道、灌溉渠、排洪渠等土地開發(fā)整理配套設(shè)施大都要占用一部分耕地，改變原來的田間形狀和渠系走向。而根據(jù)農(nóng)村責任田承包30年不變的政策，要重新調(diào)整農(nóng)民的責任田、責任地十分困難。尤其是丘陵地區(qū)因水利、土壤、交通條件以及種植方便程度不同，且大都按片分塊搭配包干到了農(nóng)戶。有的一個片區(qū)只幾分田，幾個片區(qū)合起來也只幾畝。特別是取消農(nóng)業(yè)稅、提高糧食價格、減輕農(nóng)民負擔、耕種效益趨好的情況下，在土地整理中調(diào)整變更耕地權(quán)屬關(guān)系更困難，弄不好就會有群眾

13、上訪，造成項目區(qū)不穩(wěn)定因素。從對我市已完工的4個項目調(diào)查的情況看，解決好權(quán)屬調(diào)處問題，關(guān)鍵是要做過細的工作。第一，要做過細的宣傳工作。要廣泛深入宣傳，形成小利益自覺服從大利益的良好氛圍。應事先通過召開群眾大會，村組干部座談會等形式，讓農(nóng)民群眾懂得，土地整理是增加農(nóng)業(yè)投入，會改善生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增加耕地面積，項目區(qū)群眾受到的是大利益，小利益服從了大利益，項目區(qū)的群眾就會祖祖輩輩受益。相反，個別項目區(qū)在這個問題上工作做得不夠細，因而沒有得到群眾的理解和支持，有的甚至受到了群眾的抵制。藍山縣長鋪項目區(qū)就是一個典型。該項目實施中，損毀了三戶農(nóng)民的耕地，項目管理和施工單位沒有事先做過細的工作

14、，這三戶農(nóng)戶覺得用等面積的新開耕地補給他們，在質(zhì)量上吃了虧，因而多次上訪，聚眾阻工。后來，經(jīng)過多次深入三戶農(nóng)民家中，面對面的耐心做工作，提出多個方案供他們選擇，矛盾得到了消化和解決。第二，充分發(fā)揮基層組織在土地開發(fā)整理中的重要作用，把土地權(quán)屬調(diào)整等工作任務交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組。道縣芽洞整理項目的權(quán)屬問題和工作中產(chǎn)生的矛盾全部由鎮(zhèn)政府和村組處理。有問題先由組里處理，組里處理不了的，到村、到鎮(zhèn)里處理。鎮(zhèn)政府由主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和指定的工作人員組成協(xié)調(diào)班子，座陣項目區(qū)工作，不給國土資源部門添麻煩。第三，方法靈活多樣，適當照顧受損農(nóng)民的利益。土地整理占用少量耕地是為了改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，讓更多的耕地提高質(zhì)量，完全是取之于地還利于民。而占用的耕地是農(nóng)民承包的集體所有的耕地，承包期是有限的。因而被占的耕地只能適當照顧。一是用新增耕地等面積或增面積彌補。二是對占用面積過小以青苗補償形式一次性彌補。三