小議外資環(huán)境績效審計(jì)的發(fā)展

1、小議外資環(huán)境績效審計(jì)的發(fā)展 建立與審計(jì)內(nèi)外相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制一方面，建立與審計(jì)內(nèi)部其它環(huán)境審計(jì)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)境保護(hù)工作涉及到許多不同的主體，這些主體分別屬于政府審計(jì)不同部門的審計(jì)范圍，因此政府環(huán)境審計(jì)涉及多個(gè)行業(yè)審計(jì)。除外資環(huán)境審計(jì)外，農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和水污染治理等財(cái)政資金進(jìn)行審計(jì)；固定資產(chǎn)投資審計(jì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)資金進(jìn)行審計(jì)；企業(yè)審計(jì)對(duì)國有企業(yè)清潔生產(chǎn)和污染治理情況進(jìn)行審計(jì)；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注政府領(lǐng)導(dǎo)人和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人環(huán)境保護(hù)責(zé)任的落實(shí)情況等。與這些環(huán)境審計(jì)相關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，一是能夠通過統(tǒng)一制訂環(huán)境審計(jì)計(jì)劃，避免重復(fù)審計(jì)；二是可以交流環(huán)境審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，互相學(xué)

2、習(xí)、共同提高審計(jì)水平；三是能夠匯總環(huán)境審計(jì)成果，提高審計(jì)成效；四是可以圍繞重大環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，整合審計(jì)資源，集中力量開展環(huán)境績效審計(jì)。審計(jì)署早在2003年就已成立審計(jì)署環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由一位副審計(jì)長任組長，成員單位包括企業(yè)審計(jì)司、農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司、固定資產(chǎn)投資審計(jì)司、外資運(yùn)用審計(jì)司和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)司，至2010年，財(cái)政審計(jì)司、行政事業(yè)審計(jì)司、金融審計(jì)司和外資運(yùn)用審計(jì)中心也歸入其成員單位。另一方面，建立與審計(jì)外部外資項(xiàng)目環(huán)境管理相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。外資項(xiàng)目的環(huán)境管理涉及發(fā)展和改革委、財(cái)政部門、環(huán)保部門以及林業(yè)等資源管理部門。與發(fā)展和改革委、財(cái)政部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠及時(shí)了解對(duì)外資項(xiàng)目環(huán)境影

3、響、提款報(bào)賬等項(xiàng)目管理方面的最新要求；與資源環(huán)保部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，通過邀請(qǐng)部門內(nèi)部專家講座，不斷更新審計(jì)人員環(huán)境專業(yè)知識(shí)和管理手段，還可以通過這些部門建立環(huán)境績效審計(jì)專家?guī)?，在審?jì)實(shí)踐中聘請(qǐng)專家參與環(huán)境績效審計(jì)項(xiàng)目。 建立外資項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)的跟蹤機(jī)制環(huán)境影響和效果具有長期性和綜合性的特點(diǎn)，例如，在審查生態(tài)林營造的效果時(shí)，不能僅僅觀察項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)的生態(tài)林生長情況，還應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束若干年后，核查其存活率及其它指標(biāo)，確保其真正起到保護(hù)生態(tài)的作用。鑒于環(huán)境問題的特性，需要建立外資項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)的長期跟蹤機(jī)制。跟蹤機(jī)制包括外資項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)和執(zhí)行期結(jié)束后的環(huán)境績效審計(jì)跟蹤。在項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)，每年開展

4、公證審計(jì)時(shí)對(duì)以前年度發(fā)現(xiàn)的環(huán)境績效問題進(jìn)行跟蹤，檢查被審計(jì)單位整改情況，必要時(shí)在審計(jì)報(bào)告中重申審計(jì)問題和審計(jì)建議；在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)不同行業(yè)情況選擇不同時(shí)段對(duì)已完工外資項(xiàng)目的環(huán)境績效進(jìn)行再評(píng)價(jià)，通過查找問題為之后同類外資項(xiàng)目的環(huán)境管理提出建議。 提高外資項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)實(shí)施成效的路徑 （一）規(guī)范外資項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是制定審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)調(diào)查取證、得出審計(jì)報(bào)告結(jié)論這一審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施全過程的基礎(chǔ)，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用。一套規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，能夠極大地提高外資項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)實(shí)施的成效。目前我國外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)并沒有自己的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。在以往的外

5、資審計(jì)實(shí)踐中，多以審計(jì)署已完工世亞行貸款項(xiàng)目效益分析表為基礎(chǔ)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。該效益分析表從項(xiàng)目建設(shè)以及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益共四個(gè)方面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況對(duì)外資項(xiàng)目進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，要求審計(jì)人員根據(jù)項(xiàng)目貸款協(xié)議、可行性研究報(bào)告等文件按重要性原則歸納填列項(xiàng)目目標(biāo)內(nèi)容，并在實(shí)現(xiàn)、基本實(shí)現(xiàn)、部分實(shí)現(xiàn)、沒有實(shí)現(xiàn)4種類型中選擇評(píng)價(jià)各目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。除上述四方面目標(biāo)外，項(xiàng)目的運(yùn)營管理情況和項(xiàng)目還貸情況也是已有外資項(xiàng)目績效審計(jì)的評(píng)價(jià)對(duì)象。在設(shè)計(jì)外資項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的問題：1.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的來源世界審計(jì)組織在從環(huán)境的視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南中，將環(huán)境績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的來源分為權(quán)威性

6、和非權(quán)威性兩類。權(quán)威性來源包括法規(guī)、政策和被審計(jì)單位必須遵守的其它規(guī)定，以及由公認(rèn)機(jī)構(gòu)頒布的普遍遵循的準(zhǔn)則和職業(yè)實(shí)務(wù)規(guī)范；非權(quán)威性來源包括同類單位或其他單位在類似活動(dòng)中采用的績效指標(biāo)或措施、學(xué)術(shù)研究資料和外部專家意見等。在采用非權(quán)威性來源的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，為規(guī)避可能的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在保持審計(jì)獨(dú)立性的前提下，盡量取得被審計(jì)單位的認(rèn)同。外資項(xiàng)目本身為績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供了權(quán)威的來源。外資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、貸款或贈(zèng)款協(xié)定、項(xiàng)目協(xié)定和項(xiàng)目任務(wù)書等項(xiàng)目文件，對(duì)項(xiàng)目內(nèi)容、項(xiàng)目目標(biāo)（包括中期目標(biāo)和最終目標(biāo)）都有明確的界定，并且這些指標(biāo)已經(jīng)得到了貸（贈(zèng)）款方和被審計(jì)單位雙方的認(rèn)可。充分運(yùn)用外資項(xiàng)目已有的權(quán)威性來

7、源指標(biāo)，是設(shè)計(jì)環(huán)境績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)鍵。2.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的要求在環(huán)境績效審計(jì)中，審計(jì)人員建立或選擇的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，必須滿足相關(guān)性、完整性、可理解性及客觀性的要求。鑒于環(huán)境問題的復(fù)雜性，在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還要考慮審計(jì)組現(xiàn)有資源是否能夠取得準(zhǔn)確的指標(biāo)數(shù)據(jù)，或能夠判斷被審計(jì)單位提供的指標(biāo)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。如果不能，應(yīng)采取聘用專業(yè)人員等措施確?？冃徲?jì)的順利實(shí)施。3.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的更新外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要根據(jù)審計(jì)實(shí)踐不斷改進(jìn)完善。實(shí)踐出真知，通過總結(jié)外資環(huán)境項(xiàng)目績效審計(jì)開展的第一手資料，對(duì)績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行修改，是完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的最佳途徑。如財(cái)政部國際金融組織貸款在建項(xiàng)目績效評(píng)

8、價(jià)框架的2011版在2010版基礎(chǔ)上增加了“合規(guī)性”和“項(xiàng)目準(zhǔn)則”兩個(gè)評(píng)分準(zhǔn)則，評(píng)分方法也作了改進(jìn)。同時(shí)，還要根據(jù)環(huán)境方面的國際新協(xié)定、國內(nèi)新法規(guī)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行內(nèi)容補(bǔ)充?？傊?，要提高外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)實(shí)施成效，當(dāng)務(wù)之急是立足審計(jì)實(shí)踐，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快規(guī)范外資項(xiàng)目的環(huán)境績效標(biāo)準(zhǔn)體系。 （二）靈活運(yùn)用多種績效審計(jì)取證方法績效審計(jì)的取證與傳統(tǒng)審計(jì)相比較為困難，涉及環(huán)境方面的取證更是如此，審計(jì)人員較難取得決定性的支持證據(jù)。這時(shí)，審計(jì)人員需要靈活運(yùn)用研究案卷資料、座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研、對(duì)項(xiàng)目受益群體開展標(biāo)準(zhǔn)化問卷調(diào)查、統(tǒng)計(jì)抽樣等多種審計(jì)方法，多渠道取得充分的審計(jì)證據(jù)以支持審計(jì)結(jié)論。就外資項(xiàng)目

9、而言，其管理較為規(guī)范，每年都需向貸（贈(zèng)）款方提交進(jìn)度報(bào)告或自檢報(bào)告。在開展外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)時(shí)，大部分審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)都能從被審計(jì)單位的報(bào)告文件中找到。但這些數(shù)據(jù)在為審計(jì)人員核實(shí)之前，是不能夠直接作為審計(jì)評(píng)價(jià)的依據(jù)的。審計(jì)人員必須通過運(yùn)用統(tǒng)計(jì)抽樣方法，選取部分開展深入調(diào)查，驗(yàn)證被審計(jì)單位提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；在審計(jì)人員專業(yè)范圍之外的問題，還需聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)。例如，審計(jì)署駐昆明特派員辦事處在開展某亞行貸款項(xiàng)目環(huán)境效益審計(jì)中，針對(duì)大面積種植桉樹影響林區(qū)生物多樣性的問題，審計(jì)組從被審計(jì)單位取得了種植面積的書面證據(jù)，通過現(xiàn)場拍照取得了比較直觀的證據(jù)，由于涉及環(huán)境方面的專業(yè)知識(shí)

10、，審計(jì)組還咨詢了生態(tài)環(huán)境學(xué)方面的專家，取得了專家意見，通過幾方面的取證，相互印證、更有力地支持了審計(jì)結(jié)論。 （三）提高績效審計(jì)報(bào)告撰寫質(zhì)量審計(jì)報(bào)告是審計(jì)成果的最終體現(xiàn)。一篇好的外資項(xiàng)目的績效審計(jì)報(bào)告能夠充分展示外資項(xiàng)目的成果。要提高外資項(xiàng)目的績效審計(jì)報(bào)告質(zhì)量，除了要保證事實(shí)、數(shù)據(jù)、分析、結(jié)論、建議等要素不能缺少之外，還應(yīng)從審計(jì)報(bào)告使用者的角度考慮如何撰寫審計(jì)報(bào)告：一是從被審計(jì)單位的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)保證審計(jì)評(píng)價(jià)部分在整個(gè)審計(jì)報(bào)告中的比重。與外資公證審計(jì)報(bào)告僅對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表發(fā)表意見不同的是，外資項(xiàng)目的績效審計(jì)報(bào)告是對(duì)外資項(xiàng)目各方面的管理情況作出綜合評(píng)價(jià)，是能夠充分展示被審計(jì)單位工作成果的審計(jì)平臺(tái)，因此需

11、要以審計(jì)評(píng)價(jià)為主，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題為輔。二是從政府決策部門的角度出發(fā)，外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)附有簡本和注解。外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)要為政府決策提供依據(jù)。但環(huán)境問題專業(yè)性強(qiáng)，為了避免不理解或誤解造成的決策失誤，可以以審計(jì)報(bào)告附件的形式對(duì)審計(jì)報(bào)告中重要的專業(yè)術(shù)語進(jìn)行注解。另一方面，由于比其他類型的報(bào)告多出了審計(jì)評(píng)價(jià)這一部分，環(huán)境績效審計(jì)報(bào)告篇幅較長，可以采用簡本的形式方便領(lǐng)導(dǎo)閱讀。三是從國際金融組織和外資政府等資金投入者的角度出發(fā)，外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)報(bào)告還應(yīng)結(jié)合對(duì)貸（援）款方的審計(jì)建議，對(duì)項(xiàng)目國內(nèi)背景進(jìn)行說明。在開展外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)中，審計(jì)人員有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施困難是因貸（援）款方的

12、管理模式與中國國情不適應(yīng)造成的，因此在審計(jì)報(bào)告中對(duì)其提出改進(jìn)措施的建議。此時(shí)在審計(jì)報(bào)告中說明國內(nèi)背景有助于加深貸（援）款方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境的理解，促使其作出改進(jìn)。 （四）充分發(fā)揮外聘專家在績效審計(jì)中的作用一是多渠道聘用。在外資項(xiàng)目的環(huán)境績效審計(jì)中，除聘用社會(huì)審計(jì)人員及內(nèi)部審計(jì)人員外，可以聘用環(huán)境相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作人員和退休人員，在聘用時(shí)采用回避制度，如異地聘用的方式；還可以考慮聘用國際金融組織的行業(yè)專家，這些專家不僅專業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)外資項(xiàng)目也非常熟悉，能為審計(jì)提供有力的支持。二是多角色運(yùn)用。外聘專家在審計(jì)中可以充當(dāng)不同的角色，發(fā)揮其不同的作用。最普遍的情況是作為審計(jì)組成員的專家，同審計(jì)人員一起進(jìn)行查

13、證核實(shí)，主要是行業(yè)專家、事務(wù)所專家和內(nèi)審人員等。外聘專家也可以是作為智囊提供咨詢，這些專家通常在行業(yè)內(nèi)知名度很高，他們不直接參加審計(jì)，而是為審計(jì)人員在相關(guān)專業(yè)方面存在的疑問提供意見和建議，如審計(jì)署外資運(yùn)用審計(jì)司在組織開展“三河三湖”水污染防治績效審計(jì)調(diào)查時(shí)，聘用院士、大學(xué)教授、國家環(huán)保部門原領(lǐng)導(dǎo)等作為高級(jí)咨詢專家，在進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的歸類、審計(jì)建議等問題上提供專家意見。此外，外聘專家還能承擔(dān)鑒定、支持審計(jì)方法和結(jié)論的責(zé)任，如審計(jì)署外資運(yùn)用審計(jì)司在100個(gè)已完工世亞行貸款項(xiàng)目績效審計(jì)調(diào)查中，聘用清華大學(xué)某著名教授的團(tuán)隊(duì)為該項(xiàng)目的審計(jì)評(píng)價(jià)方法是否符合世行要求進(jìn)行了鑒定。三是全過程控制。為規(guī)避聘用專家的風(fēng)險(xiǎn)，在審計(jì)的全過程都需要對(duì)聘用專家進(jìn)行有效控制：在審