論大數據時代背景下宏觀調控決策的法治化

1、 論大數據時代背景下宏觀調控決策的法治化 徐寅（華東政法大學外語學院，上海201620）摘要：大數據正以難以想象的速度給社會帶來新的商業(yè)變革、管理變革乃至思維變革，在宏觀經濟調控領域，大數據帶來的變革對國家的宏觀調控既提供了機遇又提出了挑戰(zhàn)。在宏觀調控決策過程中，我們要適應大數據時代的新要求，加強宏觀調控決策的獨立性、參與性和透明化，對調控的專業(yè)性與民主性進行協調和保障，做到以數據為核心，對決策數據（信息）的收集、公開、處理、保護分別進行相應的法律調整，做好多層次的制度設計，才能用宏觀調控決策的法治化來提高宏觀調控的有效性。關鍵詞：宏觀調控；決策；法治化；大數據中圖分類號：d920.0文獻標識

2、碼：a文章編號：1006 - 723x(2014)ll- 0051 - 05作者簡介：徐寅，男，華東政法大學外語學院助教，主要從事中日比較法、法律語言學、經濟法研究。一般我們將大數據定義為不可能用常規(guī)軟件分析工具進行分析的巨大數據集。大數據具有海量、格式多樣、多源等特點，隨著物聯網、移動互聯網、云計算的發(fā)展，大數據應用在最近幾年開始得到高速的發(fā)展。一、大數據時代的變革新一輪信息化浪潮正以洶涌澎湃之勢席卷全球，這其中的最典型代表就是大數據。所謂大數據，其表象是指由于人類存儲信息量的高速增長所帶來的海量數據，其核心是海量數據帶來的預測可能性。商業(yè)企業(yè)和政府都具備了相當的挖掘和提供海量且多源的大數據

3、的能力。大數據正以難以想象的速度給社會帶來新的商業(yè)變革、管理變革乃至思維變革。世界各國都在利用這個浪潮加速轉型搶占先機，奧巴馬政府通過“開放政府聯盟”和公開“可機讀”數據集等措施，進一步推動了政府數據的開放。我國正處在社會轉型時期，社會主義市場經濟在大數據的浪潮中既面臨挑戰(zhàn)也將迎來新的機遇。大數據將改變市場、組織機構，以及政府與公民關系，其實質能對社會運行模式和人類行為方式都產生革命性的影響。因此，在大數據時代，市場主體將會具備更強的數據收集和分析能力，由此帶來市場機制自我完善功能的強化，例如金融業(yè)者可以充分發(fā)揮處理海量數據時快速、準確的優(yōu)勢，在較短時間內構建出準確、實時、貼切市場需求的模型，

4、然后再利用大數據來預測經濟起落和產業(yè)興衰，大量產業(yè)關系和國際貿易情況的廣泛利用，將使這些市場主體能夠在大數據時代精確判斷市場的情形。從政府的角度來看，政府對市場經濟的管理方式也有了變革的需求和可能。例如，統(tǒng)計部門就已經意識到：一方面，政府需要更加透明地向社會公眾開放各類數據，或制定相關信息透明開放政策，允許個人或企業(yè)能夠在法律制度保障下接觸到更多數據；另一方面，政府部門、國際機構等在多個領域中應積極應用大數據，實現智能化管理和運作的途徑。此外，央行也可以更細密地運用大數據掌握經濟的全貌，然后再決定貨幣是從寬還是從緊。政府還必須考慮如何防范預測濫用、隱私泄露、提高數據開放程度方面需要進行進一步的

5、強化和規(guī)制。管理企業(yè)和管理國家都是一樣，首先必須要有足夠的信息，了解多種多樣的情況，全面理解各種問題及其彼此的關聯?？偠灾灰蚤_放心態(tài)擁抱大數據時代，一定有屬于中國的機會，相反，則會在新的全球競爭中處于落后的位置。和發(fā)達國家相比，我國雖然是數據大國，但還不是數據強國，從容量上看，中國坐擁全球最大的數據資源，卻缺乏對大數據收集、分析、應用及有效管理的手段和意識。所以，通過法律的制定和完善來對大數據應用進行必要的引導和規(guī)制是不可或缺的。正如前述，在大數據時代帶來的變革之下，市場的運行模式和市場主體的行為模式都會發(fā)生較大的變化，尤其在宏觀經濟調控領域，大數據帶來的經濟土壤的變革對國家的宏觀調控

6、提供了更多便利技術手段的同時也對宏觀調控提出了更高的要求。政府也應當積極適應這種變化，積極嘗試數據決策、數據管理和數據創(chuàng)新。二、大數據時代宏觀調控決策的法律調整經濟法是調整在市場經濟運行過程中，現代民主政治國家及其政府為了修正市場缺陷、實現社會整體效益的可持續(xù)發(fā)展而履行各種現代經濟管理職能時與各種市場主體發(fā)生的社會經濟關系的法律規(guī)范的總稱。可見，經濟法的兩端是國家及其政府以及各種市場主體，兩者間是管理和被管理的關系，要解決好經濟管理的問題，就需要處理好國家（調控主體）的“權力”和市場主體（受控主體）的“權利”協調問題，所以，經濟法的本質體現了授權與控權的統(tǒng)一。宏觀調控法是當代經濟法的龍頭和核心

7、，調整國家在管理經濟過程中介入經濟宏觀面的關于總量、結構的調整。因此，作為經濟法組成部分的宏觀調控法也應當是授權法與控權法的統(tǒng)一。不論宏觀調控采取經濟手段還是行政手段，其背后都需要法律的規(guī)制。宏觀調控法的實質是對宏觀經濟進行法治化管理，而決策是管理的核心，直接決定執(zhí)行行為的有效性，宏觀調控運作機理的間接性、全局性也使決策在宏觀調控中的地位極其關鍵。首先，決策的基礎是掌握大量有效信息，這些信息的載體便是數據，通過對歷史數據的研究歸納出大量經濟模型，然后根據這些模型來計算未來，做出宏觀調控決策。其次，實際經濟運行一旦與宏觀調控目標所要求的經濟參數相偏離，才會引發(fā)宏觀調控決策行為，快速發(fā)現經濟運行參

8、數變得至關重要，這也需要通過數據分析來實現。針對以上兩點，大數據的廣泛應用一方面使得管理方式得到了全面升級，為掌握和把控市場動態(tài)提供了可以操作的新工具新手段；另一方面也使宏觀調控所作用的市場波動可能產生新的變化，并且變得更加頻繁，這給宏觀調控決策同時帶來了機遇和挑戰(zhàn)。我國現有的法律體系中，規(guī)范宏觀調控決策行為的法律本身存在缺位現象，為適應大數據時代的要求，對相關法律制度進行構建和改造便顯得尤其急迫。如前所述，宏觀調控法本身是授權法和控權法的統(tǒng)一，是對國家在宏觀調控過程中對調控主體權力的制約和對受控主體權利保障的平衡。宏觀調控決策的法律控制也同樣體現這一點。這實質上也就是為了解決在決策專業(yè)性和決

9、策民主性發(fā)生沖突時如何通過法治化來進行協調和保障這一問題。具體而言，宏觀調控決策要實現其有效性的目標，必須要完成兩個方面的平衡，即科學決策和民主決策。其中，科學決策主要體現為決策獨立和決策效率，民主決策主要通過決策參與和決策透明來保障。目前來看，我國在以上各方面的現實都存在不小的問題。部分宏觀調控部門，例如央行自身的獨立地位還未解決，更談不上決策獨立，政府部門在準確預測和鑒別政策實效的能力也很弱，往往造成浪費，久拖不決，難以實現決策效率；在政策出臺過程中，公眾的知情參與和獲取信息的廣度和深度都不夠，難以實現決策參與與決策透明。因此，如何通過法律制度的設計來保障宏觀調控決策數據（信息）的相對公開

10、、平衡決策獨立自主與公眾知情參與之間的關系，設計出既能提高決策的科學性，又能體現決策參與性的宏觀調控決策機制，是宏觀調控決策相關法律所要解決的核心問題。數據化不是數字化，量化一切是數據化的核心，文字、方位、溝通都能變?yōu)閿祿?，甚至微博的數據文本也能成為股市投資的信號。在這個一切皆是數據的時代，樣本甚至可以擴展至全體數據。那么，宏觀調控決策機構收集、挖掘數據的方式，公開、保護數據的方式，處理、應用數據的方式都將發(fā)生很大變化，我們已不再需要為了得到精確的小數據而耗費大量的精力和資源，但同時也更加需要加強對數據的篩選和保護工作。更多更快的即時信息對決策者來說本身就非常有益，而數據增值的關鍵還在于整合，

11、在宏觀調控決策時，整合數據帶來的信息資源有助于劃定宏調范圍，將市場能夠自我調整的領域交還給市場，而自由整合的前提就是數據開放。20世紀以來，美國國會、政府先后通過了上百個大大小小的法規(guī)，分別對數據的收集、發(fā)布、使用和管理等關鍵環(huán)節(jié)都做出了具體的規(guī)定。在大數據時代，在宏觀調控決策中應用大數據，需要對相關法律法規(guī)做出調整，為了實現以貨幣政策和財政政策決策為主的宏觀調控決策的獨立性、參與性和透明化，對上述專業(yè)性與民主性進行協調和保障，我們需要以數據為核心，對決策數據（信息）的收集、公開、處理、保護分別進行相應的法律調整。（一）決策數據（信息）收集的法律調整決策數據（信息）收集是來自受控主體的經濟信息

12、匯聚成宏觀經濟信息，再由宏觀調控主體進行匯總、挖掘并以此作為調控依據的過程，在一定程度上體現了宏觀調控決策的公眾參與。收集過程是否合法有效，直接決定了調控決策的依據是否真實反映市場信息，調控決策的執(zhí)行是否能為受控主體所接受，從而達到宏觀調控的目標。傳統(tǒng)的決策參與機制主要采用專家論證、公眾聽證的機制，在大數據時代，數據的外延不斷擴張，從公眾那里獲取的有效信息，能夠為決策提供更為充分的依據，將被廣泛利用。可以想見，獨立的第三方機構的專業(yè)數據分析支持將會在論證過程中成為決策的重要依據，另外，大數據采集所反映的民意的聲音在一定程度上也拓寬了民主參與政策制定的途徑?？梢哉f，專家論證和公眾參與都將以數據的

13、形式融入決策之中。所以，作為決策的起點，數據的收集工作首先需要得到良好的法律保障。（二）決策數據（信息）公開的法律調整決策數據（信息）公開主要指實現決策信息的透明化，包括主動公布和依申請公開決策數據。決策透明化主要需要解決的問題包括決策數據獲取機制的公開透明和決策數據處理程序的公開透明兩個方面，前者主要涉及統(tǒng)計機關，后者主要涉及決策機構，兩個方面都需要通過法律手段來進行規(guī)制。由于宏觀調控的運行機制具有間接性和非強制性，它主要通過改變經濟變量的方法來引導市場主體行為，從而實現宏觀調控目標。這就意味著，市場主體是宏觀調控（決策）效果的真正決定者。一旦市場主體對政府信用失去信心，宏觀調控的無效就是對

14、決策者實施的懲罰。以貨幣政策為例，提高貨幣政策透明度有利于穩(wěn)定和引導公眾的通脹預期，進而有利于提高貨幣政策的有效性。由于市場主體對經濟運行的結果和過程的認知是不可能完全的，決策信息透明度的提高，一方面有利于降低公眾獲取信息的難度，降低公眾預測的誤差；另一方面，央行對外公開數據和模型，有利于加速公眾對貨幣政策的認知過程，對貨幣政策做出準確的反饋，實現政策有效傳導。此外，公開透明的信息環(huán)境，有利于增強調控受體對調控主體的信任度，增進調控主體的責任感，進而形成有效監(jiān)督。（三）決策數據（信息）處理的法律調整決策數據（信息）處理是宏觀調控決策過程中在對數據質量進行把控的基礎上，對數據進行分析并最終應用于

15、決策的過程。數據往往來自于不同的政府機構、科研機構、私人部門、公共事業(yè)單位以及公眾群體等，因此數據之間可能存在并不完全兼容或達不到一定質量標準的情況，這都可能導致決策出現誤差甚至錯誤，作為政策的信息發(fā)布因其權威性會產生重大的影響，所以首先需要保證的也是相關信息的質量。因此，宏觀調控決策中的數據處理主要包含數據質量的保證、決策信息的檢驗和決策過程中的數據分析等內容。盡管大數據為我們帶來了許多有利的變革，但是我們也需要避免過度依賴數據而產生的數據獨裁現象。我們對信息的一些局限性必須給予高度的重視。數據的質量可能會很差；可能是不客觀的；可能存在分析錯誤或者具有誤導性；更糟糕的是，數據可能根本達不到量

16、化它的目的。所以，如何在數據處理中對數據的質量進行有效控制使其能準確服務于決策過程是制度設計的關鍵所在。保證信息的客觀性，實用性，完整性，通過立法的方式監(jiān)管質量管理流程，創(chuàng)立質量救助機制。以美國為例，根據信息質量法的規(guī)定，美國管理和預算辦公室(omb)不僅在數據獲取和發(fā)布方面為政府提供指導，同時通過立法制定數據質量標準。規(guī)定負責采集和發(fā)布數據的政府機構要確保數據的準確性、及時性和整體質量。（四）決策數據（信息）保護的法律調整決策數據（信息）保護是在與信息公開進行權衡的基礎上對宏觀調控決策數據進行有效保護的過程。雖然直接用以宏觀調控決策的數據往往是宏觀經濟數據，但其系個體信息整合而成，所以數據保

17、護的對象既包括進行過挖掘和加工的宏觀經濟數據，也包括未經加工的原始數據，如來自于公眾個人的經濟信息等。在大數據時代，數據開放是大數據應用和革命的前提，為保證其真實性，首先應當確保這些數據的安全?？梢哉f，數據安全是數據開放的保障，沒有數據安全，就沒有社會穩(wěn)定，必須將其納入法制的軌道之中。此外，數據保護不僅對于個人的經濟活動具有保障作用，在國際競爭中對于保護國家經濟安全也有積極意義。從法制角度來看，首先應當繼續(xù)加強個人信息安全保護的法律制度，通過升格信息公開條例為信息公開法來完善個人信息的保護，重新界定個人對數據（信息）使用的邊界，轉變傳統(tǒng)思路，由關注個人許可到讓數據使用者為其使用行為承擔責任，以

18、此來平衡二次運用的優(yōu)勢與過度披露帶來的風險。政府應當通過立法對他人使用其數據所造成的損失承擔責任，以確保對公眾的保護。其次，在國家層面，應加速建立保障國家信息主權的法律制度，積極參與和推動全球信息安全公約的發(fā)展。三、大數據時代宏觀調控決策的法治化進路依靠法律調整處理好數據關系，就能處理好獨立、透明與參與的問題。大數據時代的宏觀調控決策，要求宏觀調控決策主體在數據收集、公開、處理、保護的過程中，實現宏觀調控決策獨立性、透明化、參與性，以確保宏觀調控的有效性。因此，通過法律制度的設計和改良在宏觀調控決策層面來引導和保障數據的利用才能夠應對大數據時代的挑戰(zhàn)。具體而言，我們應當從以下幾個層面來進行法律

19、制度的設計：一是對現有單行法律法規(guī)進行完善，植入適應大數據時代的新要求、新趨勢的內容；二是進行專門的數據立法，包括信息保護法、數據管理法等對數據和信息進行專業(yè)化管理，促進數據創(chuàng)新，保護數據安全；三是通過立法加強相關機構之間的統(tǒng)籌合作，充分利用好現有的數據資源，建立以數據為紐帶的宏觀調控決策綜合協調機制，改善宏觀調控的效果。首先，我們要做到利用數據創(chuàng)新完善宏觀調控決策的程序化，通過嚴格遵守宏觀調控決策的法定程序，可以有效避免調控的隨意性和非科學性?？茖W的宏觀調控決策是實現宏觀調控有效性的重要保證，不僅能使宏觀調控符合法律的形式要件，而且能夠便于調控受體接受，提高調控效率。程序化需要滿足民主原則和

20、科學原則，民主原則要求制定宏觀決策時應當避免隨意性，允許利益主體參與制定決策的過程；科學原則要求保證決策符合一般的經濟規(guī)律和當前的客觀實際。只有實際經濟運行與宏觀調控目標所要求的經濟參數發(fā)生偏離時，才會引起宏觀調控決策行為，并且經濟周期具有重復性，使人們能夠掌握宏觀經濟的波動規(guī)律，從而做出較為穩(wěn)定的調控措施。因此，宏觀經濟波動的周期性和宏觀調控決策依據的穩(wěn)定性使得宏觀調控決策的程序化成為可能。人們對宏觀調控進行決策時往往是通過歷史數據的研究歸納出大量計量經濟模型，并以此對經濟形勢做出預測，而預測正是大數據最為重要的關鍵點，程序化本身使決策者的判斷范圍降至最小，對其進行有效的約束，大數據帶來的迅

21、速準確的自動化分析可以有效提升決策的民主性，避免隨意性，靈活調整，增強了決策的科學性。因此，進一步加強宏觀調控決策程序化的法律控制是符合大數據時代宏觀經濟調控趨勢的。其次，我們需要在統(tǒng)計工作中加強數據收集和數據公開的法律規(guī)制，為宏觀調控決策提供有力支撐。目前，我國的財政數據從規(guī)模上早已跨過了大數據的門檻，但對于數據收集中明確數據的使用目的、將來的使用方式、對其負擔的估計等方面還遠未形成科學的制度。例如單獨編制“年度信息收集預算”完成數據收集工作的統(tǒng)籌工作，又如在統(tǒng)計法中規(guī)定超市信息等不能從網上直接抓取的數據的報送義務等。數據治理的重要之處在于數據定義的一致性和數據的質量，關于這一點，國家統(tǒng)計局

22、已經意識到在大數據時代，不同系統(tǒng)之間的數據要進行整合，并于2012年底提出，在政府統(tǒng)計中開展大數據應用的研究和應用探索工作，建立大數據信息中心，推動服務型統(tǒng)計的建設，作為第三方來驗證依靠大數據這類非傳統(tǒng)數據源加工的統(tǒng)計數據質量，完成政府統(tǒng)計部門的角色轉換。統(tǒng)計部門還進一步提出加強大數據應用的法律保障，明確政府統(tǒng)計部門具有采集、加工大數據，并據此生成和發(fā)布統(tǒng)計數據的職責；明確各部門的權利義務。規(guī)定各政府職能部門、企事業(yè)單位、民間機構有義務向政府統(tǒng)計部門提供行政記錄、商業(yè)記錄等重要的電子化數據信息；明確抓取社交網絡、電子商務企業(yè)網站等數據的規(guī)則，制定嚴格保護被調查者隱私的條款。統(tǒng)計部門雖然不是直接的宏觀調控決策執(zhí)行者，但在大數據時代，他們無疑扮演著格外重要的角色，如何保障數據的質量，如何提高數據的使用效率，通過建立數據標準化制度在數據收集和數據公開兩個方面平衡科學與民主的關系，是統(tǒng)計部門未來所面臨的挑戰(zhàn)。最后，在具體宏觀調控決策中加強各決策機構以數據為紐帶的綜合協調機制。貨幣政策和財政政策作為宏觀調控的雙壁，提高其決策的科學性首先需要進一步提高央行和財政部門獨立決策的能力。首先在立法層面進一步明確央行獨立的法律地位，在保證貨幣政策決策的專業(yè)性和獨立性的基礎上，再加強央行和財政部門協調配合的能力。此外，在大數據時代，我們還應該看到，中