中國(guó)預(yù)算管理制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1、文章來(lái)源 畢業(yè)論文網(wǎng) 中國(guó)預(yù)算管理制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析文章來(lái)源 畢業(yè)論文網(wǎng) 當(dāng)前，我國(guó)的體制改革已逐步過(guò)渡到以預(yù)算體制改革為核心的發(fā)展階段。利用政府預(yù)算總括反映政府財(cái)政收支的特性，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高預(yù)算資金的使用效益的預(yù)期目標(biāo)。在這樣的宏觀背景下，借鑒關(guān)于制度變遷的理論，與梳理我國(guó)政府預(yù)算管理制度變遷的軌跡與發(fā)展方向，對(duì)于正確把握今后預(yù)算管理制度改革的總體方向是十分必要的。一、我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的演進(jìn)模式目前關(guān)于建國(guó)以來(lái)預(yù)算管理制度變遷的論述，大都集中討論有關(guān)財(cái)政體制的變遷問(wèn)題。這誠(chéng)然是預(yù)算管理制度的一個(gè)重要組成部分，但預(yù)算管理制度的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止這些。如前所述，預(yù)算管理制度不僅包括預(yù)算

2、體系內(nèi)處理各經(jīng)濟(jì)主體之間關(guān)系（主要是各級(jí)政府間財(cái)力分配關(guān)系）的預(yù)算管理體制，（注：通常論述中，狹義的財(cái)政管理體制就是預(yù)算管理體制，而廣義的財(cái)政管理體制還包括國(guó)有企業(yè)管理體制、事業(yè)財(cái)務(wù)管理體制等。在此，我們采用狹義財(cái)政管理體制的概念。）還包括預(yù)算原則、組織形式、預(yù)算范圍的變化趨勢(shì)和預(yù)算工作程序等管理和制度層面的問(wèn)題。而分級(jí)財(cái)政體制的變遷涉及的更多屬于政府間財(cái)力分配的問(wèn)題，它雖然最終合成為決定預(yù)算管理制度變遷的重要因素，但由于既有預(yù)算管理制度的路徑依賴性，如果僅以財(cái)政體制的變遷為標(biāo)志劃分我國(guó)預(yù)算管理制度的演變階段，就會(huì)產(chǎn)生一些錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為財(cái)政體制發(fā)生了變化預(yù)算管理制度也將同步變化。實(shí)際上，在財(cái)政體制

3、發(fā)生變化的情況下，由于預(yù)算管理人員受到既有路徑依賴的影響，只要原預(yù)算管理制度能夠繼續(xù)維持，我們總是盡可能維持原有制度框架。直到財(cái)政體制變遷導(dǎo)致的利益分配格局重組，使得原有制度難以為繼時(shí)，才會(huì)發(fā)生預(yù)算管理制度的變遷與創(chuàng)新。通過(guò)上述分析，筆者嘗試重新劃分我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的歷史階段，并根據(jù)制度變遷的有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論加以分析。建國(guó)50年來(lái)，我國(guó)的預(yù)算管理制度大體上經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：1.預(yù)算管理制度的產(chǎn)生階段（1949年1951年）新中國(guó)的國(guó)家預(yù)算是隨著中華人民共和國(guó)的誕生而建立的。在新中國(guó)成立以前，各革命根據(jù)地曾編制過(guò)財(cái)政預(yù)算，但那只屬于戰(zhàn)時(shí)財(cái)政預(yù)算。由于客觀條件的限制，在根據(jù)地被分割的情況下，不可

4、能建立統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算。新中國(guó)成立以后，依據(jù)中國(guó)人民協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)中的有關(guān)規(guī)定，著手編制1950年全國(guó)財(cái)政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次會(huì)議上，通過(guò)了關(guān)于1950年財(cái)政收支概算編制的報(bào)告，這標(biāo)志著新中國(guó)國(guó)家預(yù)算的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了預(yù)算決算暫行條例，我國(guó)的國(guó)家預(yù)算管理制度從此建立起來(lái)。2.長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定階段（1951年1992年）這是一個(gè)跨度相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，其間財(cái)政體制大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成、分級(jí)包干等多個(gè)歷史階段?；镜淖儎?dòng)趨勢(shì)是，從50年代的高度集中型，到70年代以集中為主，適度下放財(cái)權(quán)的類型，到80年代的地方分權(quán)為主，放

5、權(quán)讓利的類型。但其間預(yù)算管理制度則保持總體相對(duì)穩(wěn)定，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高等。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是，由于中央與地方利益分配關(guān)系長(zhǎng)期處于不斷變化中，中央與地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕問(wèn)題上，缺乏通過(guò)優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部制度約束，降低交易，提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制，從而導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷長(zhǎng)期滯后。3.中央政府供給主導(dǎo)型階段（1992年1998年）以1992年開(kāi)始實(shí)施的國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例為標(biāo)

6、志，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷進(jìn)入以權(quán)力中心提供預(yù)算管理制度變遷主要框架的供給主導(dǎo)型階段。條例規(guī)定，我國(guó)國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。1995年開(kāi)始實(shí)施的中華人民共和國(guó)預(yù)算法又進(jìn)一步明確將中央預(yù)算和地方預(yù)算劃分為預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和保障預(yù)算三部分，待條件成熟時(shí)再考慮增設(shè)其他預(yù)算。從1995年開(kāi)始，地方預(yù)算也按復(fù)式預(yù)算編制。（注：根據(jù)筆者的了解，目前我國(guó)大部分地方政府預(yù)算并沒(méi)有按復(fù)式預(yù)算編制，這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了，這種供給主導(dǎo)型制度變遷模式存在著缺陷。）關(guān)于我國(guó)預(yù)算管理制度變遷長(zhǎng)期滯后于財(cái)政體制變遷的原因（滯后期約10年），

7、大體有以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政體制的多變性，導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷缺少較為穩(wěn)定的政策框架，中央和地方政府只有在財(cái)政體制相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，才有可能推進(jìn)預(yù)算管理制度的變遷。二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性，決定了偏重于政府支出安排的預(yù)算管理制度，屬于財(cái)政改革深層次的問(wèn)題，必須首先經(jīng)歷財(cái)政收入領(lǐng)域的率先改革，才有可能加以進(jìn)行，這也是符合我國(guó)財(cái)政改革的歷史趨勢(shì)與結(jié)構(gòu)的。三是預(yù)算管理制度的變遷，更多的涉及政府內(nèi)部的范疇，不同于其他領(lǐng)域的制度變遷。這種制度變遷的開(kāi)始，只有等待權(quán)力中心率先提供制度供給才有可能進(jìn)行。地方政府的各級(jí)預(yù)算管理人員受到原有路徑以來(lái)的影響，也難以率先突破既有的管理模式。值得關(guān)注的是，在這段時(shí)期內(nèi)，

8、部分地方政府試行了零基預(yù)算改革。安徽?。?994年起）、河南?。?994年起）、湖北省（1993年起）：云南?。?995年起）、深圳市（1995年起）等省市結(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，突破了傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實(shí)行了零基預(yù)算改革。這使得這一時(shí)期的預(yù)算管理制度變遷，具有了某些“中間擴(kuò)散型”制度變遷的萌芽。4.預(yù)算管理制度變遷中“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”并存的階段（1999年至今）以1999年初河北省正式啟動(dòng)“預(yù)算管理改革方案”和同年9月財(cái)政部提出改變預(yù)算編制辦法試編部門預(yù)算為標(biāo)志，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷，進(jìn)入了“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度變遷方式并存階段。19

9、98年8月，河北省制定了改革預(yù)算管理推進(jìn)依法理財(cái)?shù)膶?shí)施意見(jiàn)，并于1999年3月按新模式編制了2000年省級(jí)預(yù)算。1999年9月，財(cái)政部在關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見(jiàn)中指出，2000年選擇部分部門作為編制部門預(yù)算的試點(diǎn)單位，細(xì)化報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)預(yù)算草案的內(nèi)容。與此同時(shí)，天津、陜西、安徽等省市也相繼根據(jù)本地區(qū)的情況，進(jìn)行了預(yù)算管理制度改革的創(chuàng)新。天津市在借鑒經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1999年實(shí)行了標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度；陜西省率先在全國(guó)實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度；安徽省從1999年起在全省實(shí)施了綜合財(cái)政預(yù)算。這一系列改革舉措表明，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷方式已經(jīng)進(jìn)入“中間擴(kuò)散型”（注：我者楊瑞龍（1998）提出的我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論。通過(guò)考察具有獨(dú)立利益目標(biāo)與擁有資源配置權(quán)的地方政府在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡中的特殊作用，提出了“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”的理論假說(shuō)，并作出了以下推斷：一個(gè)中央集權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家有可能成功地向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過(guò)渡的現(xiàn)實(shí)路徑是，由改革之初的供給主導(dǎo)型制度變遷方式步向中間擴(kuò)散型變遷