被征地農(nóng)民社會保障問題及對策

1、被征地農(nóng)民社會保障問題及對策 【摘 要】近年來，被征地農(nóng)民社會保障問題研究在理論和實(shí)踐方面均取得了豐碩的成果，從養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障三個主要方面對這些成果進(jìn)行總結(jié)。并在此基礎(chǔ)上提出被征地農(nóng)民社會保障研究過程中亟待深入研究和解決的問題，如政策不統(tǒng)一、資金來源不穩(wěn)定、歷史遺留問題仍存在、法制建設(shè)落后等，并相應(yīng)的提出解決對策為進(jìn)一步研究提供參考。 【關(guān)鍵詞】被征地農(nóng)民；社會保障；政府 隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，被征地農(nóng)民的規(guī)模不斷擴(kuò)大，如何保障農(nóng)民失去土地后的生活成為政府及專家學(xué)者關(guān)注的話題，為被征地農(nóng)民建立社會保障制度成為各界共識。 一、國內(nèi)的相關(guān)研究 從被征地農(nóng)民社會保障制度內(nèi)容安排上。

2、多數(shù)地區(qū)將工作重點(diǎn)集中在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險上，根據(jù)目前被征地農(nóng)民社會保障政策運(yùn)行的狀況，學(xué)者們分別對其進(jìn)行研究。宋青鋒（2005）指出根據(jù)目前國家和社會的實(shí)際情況。失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容應(yīng)該設(shè)計養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)社會保險。陳信勇（2006）指出，應(yīng)在制度先行、因地制宜、公平和效率有機(jī)統(tǒng)一以及與現(xiàn)行社會保障制度相銜接等原則的指引下，加快推進(jìn)被征地農(nóng)民社會保障的改革。鑒于我國國情，應(yīng)當(dāng)首先為被征地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度，其他社會保障措施也應(yīng)及時、逐步地建立起來。 （一）養(yǎng)老保險 不同學(xué)者從多個角度論證了建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的必要性。徐秋花、侯仲華（2006）指出，建立

3、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，特別是解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險是破解“三農(nóng)”問題的重要政策選擇。袁斌、陳樹文（2008）指出，通過建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。將被征地農(nóng)民平穩(wěn)地納入社會保險體系，既解決了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，又?jǐn)U大了養(yǎng)老保險覆蓋面，增強(qiáng)了保險的社會調(diào)節(jié)功能，又適應(yīng)了和諧社會的基本要求。黃智饒（2008）提出。建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是解決農(nóng)村老齡化問題的迫切需要。 針對目前養(yǎng)老保險實(shí)踐存在的諸多問題，冼青華（2006）認(rèn)為，我國現(xiàn)有的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險沒有完善的制度，沒有形成規(guī)范管理，可操作性差。史先鋒、曾賢貴（2007）認(rèn)為。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在以下問題：政策缺乏強(qiáng)制性。被征地農(nóng)民參保

4、率低；個人繳費(fèi)比例過高，保障水平過低；保險層次單一，滿足不了被征地農(nóng)民不同層次的保險需求。王莉麗（2007）認(rèn)為?，F(xiàn)有被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金相互隔離。使其缺乏與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接的靈活途徑。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度之間應(yīng)有相通性或兼容性以保證農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的過渡。 （二）醫(yī)療保障 關(guān)于構(gòu)建被征地農(nóng)民醫(yī)療保障的總體思路，王曉瑩（2007）指出了被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度存在的問題并分析了原因。得出我國應(yīng)構(gòu)建廣覆蓋、多層次、多形式的醫(yī)療保障制度，這一制度應(yīng)包括醫(yī)療保險金的籌集、監(jiān)管、醫(yī)療保障制度的模式以及具體實(shí)施辦法、醫(yī)療服務(wù)的管理等相關(guān)內(nèi)容。

5、燕秋梅（2008）認(rèn)為建立被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度需要政府干預(yù)，這也是政府的職能所在， 因此政府應(yīng)明確承擔(dān)以下責(zé)任：確立保障模式、立法、財政和運(yùn)營的監(jiān)管。 很多學(xué)者對各地被征地農(nóng)民醫(yī)療保險的實(shí)踐模式進(jìn)行了分析，并就模式的選擇提出了自已的觀點(diǎn)。徐瑋等（2007）認(rèn)為被征地農(nóng)民應(yīng)被納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系。并以杭州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，提出了被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度設(shè)計思路：從城鎮(zhèn)困難群眾的保障、土地的保障作用、農(nóng)民的一般意識和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等角度設(shè)計被征地農(nóng)民的醫(yī)療保障。袁杰、吳廣明（2008）介紹了各地對被征地農(nóng)民醫(yī)療保險的不同做法和模式后，認(rèn)為被征地農(nóng)民加人新型農(nóng)村合作醫(yī)療是最合適的。徐唐奇（2008）以湖北省

6、為例。闡述了構(gòu)建和完善被征地農(nóng)民社會醫(yī)療保障制度的基本思路、原則、具體操作程序、運(yùn)行和管理，重點(diǎn)研究了湖北省被征地農(nóng)民醫(yī)療保障資金的構(gòu)成與籌措、醫(yī)療保障資金的監(jiān)管、給付和運(yùn)行管理。 （三）就業(yè)保障 在被征地農(nóng)民的就業(yè)方面，多數(shù)學(xué)者將目光聚焦在被征地農(nóng)民再就業(yè)領(lǐng)域。一致認(rèn)為失去土地后的就業(yè)問題是解決被征地農(nóng)民生活的關(guān)鍵所在。馬馳、張榮（2004）指出，補(bǔ)償、保障和就業(yè)是解決被征地農(nóng)民生存和發(fā)展的三個重要方面。其中補(bǔ)償、保障是基礎(chǔ)，就業(yè)是關(guān)鍵。蔣和勝、涂文明（2oo4）在破解被征地農(nóng)民問題的思路上。認(rèn)為不應(yīng)局限于對被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度做出修補(bǔ)和政府行為上做出規(guī)范。更要立足于從制度上給予根本安排。

7、建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型被征地農(nóng)民社會保障體系。不同學(xué)者紛紛提出了解決被征地農(nóng)民失業(yè)問題的具體措施。劉海云提出可通過整改集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展街道服務(wù)和城郊勞動力密集型企業(yè)來增加就業(yè)機(jī)會，健全轉(zhuǎn)型農(nóng)民保障機(jī)制。萬朝林（2oo4）認(rèn)為，政府應(yīng)組織勞務(wù)輸出，借地發(fā)展農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展勞動力密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，并給予政策傾斜，以幫助社區(qū)增加就業(yè)機(jī)會，部分吸納失地勞動力。 二、被征地農(nóng)民社會保障研究尚未解決的問題 （一）政策不統(tǒng)一 目前各地失地農(nóng)民社保政策實(shí)踐呈現(xiàn)多元化的特征。而城市化進(jìn)程加快將產(chǎn)生更多的被征地農(nóng)民，各地政策的不統(tǒng)一、同一地區(qū)出臺時間有先后造成的社保工作情況之復(fù)雜、任務(wù)之

8、繁重可想而知。縱觀全國，政策不統(tǒng)一帶來的標(biāo)準(zhǔn)不同，容易造成地區(qū)間待遇不公平，不利于社會和諧發(fā)展。 （二）各級政府責(zé)任不到位，社會保障資金來源不穩(wěn)定 中央政府未承擔(dān)起被征地農(nóng)民社保的主要責(zé)任，特別是財政責(zé)任，僅依靠地方政府對社保繳費(fèi)的投入。地方政府出臺的政策常與土地出讓掛鉤，造成因土地出讓受阻而無資金來源或投入不足的狀況發(fā)生。政府責(zé)任的不到位，導(dǎo)致現(xiàn)行被征地農(nóng)民的社保保障水平偏低，不足以吸引被征地農(nóng)民參保。 （三）歷史遺留問題尚未解決 由于早期被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。基本沒有繳費(fèi)能力。集體亦缺乏幫助農(nóng)民參保繳費(fèi)的經(jīng)濟(jì)能力，完全依靠地方政府解決老被征地農(nóng)民、未農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度難度很大，

9、醫(yī)療保障、就業(yè)保障更無從談起。此外，三峽工程、南水北調(diào)工程、退耕還林、還草等移民的社會保障制度安排一直處于缺失狀態(tài)，這些問題應(yīng)及早提上議程，保障被征地農(nóng)民的生活。 （四）征地制度法制建設(shè)落后，失地農(nóng)民社保缺保障 現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。不足以保證被征地農(nóng)民基本生活不因征地而降低，又遠(yuǎn)低于足額支付被征地農(nóng)民社會保障所需費(fèi)用；同時，“先征后保”的征地程序，使失地農(nóng)民處于被動和不平等地位，對征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)、征地后社會保障的標(biāo)準(zhǔn)缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致?lián)p害被征地農(nóng)民土地權(quán)益的事件時有發(fā)生。 三、被征地農(nóng)民社會保障制度的對策研究 （一）拓展失地農(nóng)民社會保障覆蓋范圍 不斷將新增失地農(nóng)民納入社會

10、保障制度，同時妥善解決老失地農(nóng)民、工程移民的社會保障問題，研究制定退耕還林、退木還草農(nóng)民、煤炭塌陷區(qū)農(nóng)民、資源枯竭城市或礦區(qū)農(nóng)民、失海漁民等特殊群體的社保制度，使被征地農(nóng)民的生活水平不會因?yàn)槭ネ恋囟档汀?（二）明確責(zé)任政府責(zé)任，穩(wěn)定資金來源 以人力資源和社會保障部、國土資源部為主管機(jī)構(gòu)，地方領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)全面負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立責(zé)任追求制度、實(shí)行問責(zé)制。形成一級抓一級，層層抓落實(shí)的被征地農(nóng)民社會保障工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。同時，建立預(yù)存社會保障款制度，開設(shè)征地預(yù)存社會保障資金專戶，暫存被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置方案中用于社保的資金，專戶存儲，?？顚Ｓ?，確保被征地農(nóng)民社保資金的足額支付。 （三）健全被征

11、地農(nóng)民社會保障體系，建立協(xié)調(diào)機(jī)制 首先。進(jìn)一步規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，研究制定失地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法，對制度模式、保障對象、資金籌集、待遇水平、經(jīng)辦管理、監(jiān)督管理等辦法全面規(guī)范；其次，積極建立就業(yè)保障機(jī)制。完善被征地農(nóng)民失業(yè)保險政策、設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)專項(xiàng)基金、加大對失地農(nóng)民的就業(yè)援助；再次，做好被征地農(nóng)民社保的協(xié)調(diào)工作，建立人力資源與社會保障部、國土資源部、住房與建設(shè)部、財政部、民政部等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，努力解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)、低保、住房等問題。 （四）進(jìn)一步改革征地制度 首先，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是確保足額支付被征地農(nóng)民社保和基本生活所需費(fèi)用的關(guān)鍵所在。其次，依法保障被征地農(nóng)民社會保障權(quán)益。在尊重被征地農(nóng)民意愿的前提下，進(jìn)行征地、確定產(chǎn)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等工作。 【參考文獻(xiàn)】 1 宋青鋒.試論失地農(nóng)民的社會保障問題j.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005（5）：77-79. 2 陳信勇，藍(lán)鄧駿.失地農(nóng)民社會保障的制度建設(shè)j.中國軟科學(xué)，2004（3）：34-35. 3 徐秋花，侯仲華.構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度探析j.南昌學(xué)院學(xué)報，2006（1）：71-74. 4 袁斌，陳樹文.我國失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度j.大連海事學(xué)學(xué)報，2008（6）：91-93. 5 黃智饒.對廣東建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險