小金庫問題研究電大會計學(xué)論文

1、“小金庫”問題研究摘要：“小金庫”問題由來已久，我國歷來就非常重視“小金庫”的治理，而且在“小金庫”的清理、整頓、檢查等方面已取得一定的成績，但由于“小金庫”形式的日趨多樣化，手段日趨隱蔽化，方法日趨繁雜化，私設(shè)“小金庫”問題并未得到有效地控制，并且還在繼續(xù)蔓延，有些地區(qū)甚至變本加厲，越演越烈，成為一種社會公害。本文通過對“小金庫”的發(fā)展演變以及現(xiàn)狀的分析研究，總結(jié)出現(xiàn)今“小金庫”的嚴(yán)重危害，再根據(jù)其成因，結(jié)合其現(xiàn)狀，提出了當(dāng)前治理“小金庫”的有效措施。關(guān)鍵詞：小金庫；危害；成因；對策縱觀我國“小金庫”的發(fā)展，它之所以能稱得上是“頑疾”，不僅是因?yàn)樗匐S著時代的發(fā)展不斷地變化，不斷擴(kuò)大，而且是

2、因?yàn)樗猿霈F(xiàn)以來我們所采取的治理措施沒有從根本上抑制其發(fā)展，沒有隨著它不斷出現(xiàn)的新特點(diǎn)而采取新的措施。一、“小金庫”的發(fā)展演變我國“小金庫”歷史源遠(yuǎn)流長，俗稱私房錢，有著悠久的歷史?！靶〗饚臁笔敲耖g俗語，不是法律規(guī)范用語。它始于上世紀(jì)七十年代末財政部組織清理的小錢柜，八十年代開展稅收財務(wù)物價大檢查時開始俗稱“小金庫”。我國對“小金庫”的治理也持續(xù)了相當(dāng)長的時間，可是“小金庫”這個毒瘤不但沒有被清除，反而愈演愈烈，而且跟隨時代前進(jìn)的步伐不斷地在演變。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1、設(shè)置形式發(fā)生變化。從“小金庫”的設(shè)置形式看，由起初的只在法定賬冊以外設(shè)置“小金庫”演變?yōu)樵诜ǘㄙ~冊內(nèi)外均有設(shè)置“小金庫”

3、。例如，一家金融機(jī)構(gòu)以自己內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義，在其營業(yè)部開立存款賬戶設(shè)置“小金庫”。2、資金來源方式增多。從“小金庫”的資金來源看，由起初的單純以隱瞞收入設(shè)置“小金庫”演變?yōu)橐噪[瞞收入，虛列支出套取資金，以假發(fā)票騙取專項(xiàng)資金，虛增債務(wù)套取資金等多種方式設(shè)置“小金庫”。資金來源方式的增多為“小金庫”的設(shè)置帶來了極大的便利，也使其得到了很好的隱藏。3、數(shù)量上升。從單位設(shè)置“小金庫”的數(shù)量看，由起初的單個“小金庫”演變?yōu)槎鄠€“小金庫”。“小金庫”數(shù)量的上升從很大程度上都受資金來源方式增多的影響。4、參與運(yùn)營人數(shù)增多。從單位參與“小金庫”業(yè)務(wù)運(yùn)營的人數(shù)看，由起初的一兩個人演變?yōu)樯俨糠秩藚⑴c“小金庫”的業(yè)務(wù)

4、運(yùn)營。由于“小金庫”的數(shù)量金額，資金來源方式等的增多，一兩個人已經(jīng)不再夠用，這就需要吸納更多的人來參與，以保證“小金庫”的正常運(yùn)營。5、支出內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)發(fā)生變化。從“小金庫”支出的內(nèi)容看，用于職工福利、獎金的份額有很大程度的降低，而用于吃喝招待、請客送禮等的份額有很大程度的增長。由于“小金庫”只有一少部分人知道，其支出的隨意性就比較大，也沒有明確的約束，所以這些錢，領(lǐng)導(dǎo)想怎么支就怎么支。隨著個人私欲的膨脹，“小金庫”的支出比重肯定會向吃喝招待，請客送禮甚至向領(lǐng)導(dǎo)的“私房錢”的方向上升。二、“小金庫”的危害及防治意義從“小金庫”的發(fā)展演變可以看出，“小金庫”在不斷地發(fā)展壯大，不管是在數(shù)量金額還是在

5、人數(shù)方面，它都有增無減。那么，在“小金庫”不斷的擴(kuò)張的形勢下，它對社會，對國家，對集體，對個人的危害就可想而知了，而我們對它的防治就顯得更有意義。（一）“小金庫”的危害“小金庫”實(shí)行的是賬外經(jīng)營、體外循環(huán)，沒有監(jiān)督制約機(jī)制，開支混亂，有著嚴(yán)重的危害性，而且其危害已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了經(jīng)濟(jì)范疇，成為一個嚴(yán)重的政治問題和社會問題。國務(wù)院和中央三令五申嚴(yán)禁私設(shè)“小金庫”，也足以說明其危害的嚴(yán)重性。具體表現(xiàn)在：1、致使違規(guī)違紀(jì)行為盛行。我國的會計法規(guī)定，各單位必須依法設(shè)置會計賬薄，并保證其真實(shí)、完整。中華人民共和國公司法中也規(guī)定，公司除法定賬簿外，不得另立會計賬簿。對公司資產(chǎn)，不得以任何個人名義開立賬戶存款。

6、而設(shè)立“小金庫”就與這些法律法規(guī)相違背?！靶〗饚臁币坏┬纬?，就會被少數(shù)人控制，成為挪用或集體私分的對象，有的領(lǐng)導(dǎo)將“小金庫”視為私人的錢袋，一些私事的開支也是從“小金庫”中支出的，公款吃喝那就更不用說。同時由于“小金庫”資金深藏不露，具有隱蔽性，開支隨意，不受監(jiān)督和制約，這就為違規(guī)違紀(jì)行為提供了生存的土壤。就如2009年4月至2010年12月這短短的一年多時間里，全國黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位就因設(shè)立和使用“小金庫”受到行政處罰842人，組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分和移交司法機(jī)關(guān)處理1827人。這就足以說明違規(guī)違紀(jì)行為的猖狂。 2、造成國有資產(chǎn)的流失。私設(shè)“小金庫”的實(shí)質(zhì)，就是以犧牲國家和集體的利益為代價，

7、為個人或小團(tuán)體撈取好處，變相侵占、隱匿、轉(zhuǎn)移國家和單位收入?！靶〗饚臁钡馁Y金來源雖然五花八門，但歸根結(jié)底，都屬于國家集體性質(zhì)的資產(chǎn)。在檢察機(jī)關(guān)查處的大量經(jīng)濟(jì)案件中發(fā)現(xiàn)，以國有資產(chǎn)為職工集資建房或發(fā)放個人福利的不計其數(shù)，而一經(jīng)查實(shí)，追回這些國有資產(chǎn)成了棘手的難題。在近年來查處的職務(wù)犯罪案件中，有幾萬元的小金庫，也有幾十萬元的，幾百萬元的，甚至還有上千萬元的小金庫。就如2009年4月至2010年12月這一年多的時間在全國黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和國有企業(yè)共發(fā)現(xiàn) “小金庫”逾4萬個，涉及金額超過200億元，數(shù)額之巨大，時間之短暫，就足以證明國有資產(chǎn)流失的嚴(yán)重性了。3、助長了腐敗?！靶〗饚臁痹谖覈?/p>

8、是個“頑疾”，也很普遍，個別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為設(shè)立“小金庫”是正?，F(xiàn)象，不必大驚小怪。他們認(rèn)為“小金庫”存在于企業(yè)就是一個公開的秘密，企業(yè)有了這筆錢，辦事方便多了，不管是請客送禮還是為企業(yè)打通關(guān)系都需要它。但是隨著個人私欲的不斷膨脹，在請客送禮的過程中也滋生了腐敗的思想，把企業(yè)的小金庫變成自己的大金庫，隨意支配和揮霍，使之成為滿足個人私欲的工具、拉攏腐蝕領(lǐng)導(dǎo)干部的手段和撈取個人政治資本的籌碼，敗壞了黨風(fēng)和社會風(fēng)氣，誘發(fā)和滋生了一系列腐敗丑惡的現(xiàn)象，使腐敗和不正之風(fēng)盛行。就2009年一年我國就查處了因腐敗而違規(guī)違法的案件33643件，平攤到每天，2009年每天就約有92件?？梢姟靶〗饚臁钡拇嬖谑钦T發(fā)腐敗現(xiàn)

9、象的主要蛀蟲。4、會計信息失真。由于“小金庫”的資金不納入單位的正規(guī)財務(wù)核算中，財政部門監(jiān)督不到，審計部門查不到，稅務(wù)部門找不到，使得國有資金游離于國家監(jiān)管之外，致使會計信息不能反映單位的全部經(jīng)濟(jì)活動和資金收入，會計信息失真，財務(wù)報表不真實(shí)，不利于責(zé)任成本的控制，致使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益縮水。造成國家、投資人無法從單位賬簿中獲取單位收支的真實(shí)信息，給經(jīng)濟(jì)決策和財務(wù)分析帶來了非常大的困難。5、影響了財政經(jīng)濟(jì)秩序。政府對財政經(jīng)濟(jì)的管理是以部門單位真實(shí)準(zhǔn)確、完整的財務(wù)會計信息為基礎(chǔ)的，而私設(shè)“小金庫”一般以設(shè)置“兩本賬”、“多本賬”，甚至是假賬為前提，導(dǎo)致財務(wù)收支等重要會計信息失真，“小金庫”的資金又游離

10、于紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計等相關(guān)部門的監(jiān)督之外，在一定程度上勢必影響財政預(yù)算監(jiān)督管理，影響財政資金的合理配置，甚至造成部門單位之間在資金、收入分配上的不平衡、不公平、不合理。存在“小金庫”的單位絕大多數(shù)都是采用欺上瞞下、偷梁換柱的手法亂收亂花。有的借助手中的權(quán)力，以培訓(xùn)、贊助、攤派、捐贈等方式強(qiáng)行籌集資金；一些國家機(jī)關(guān)和職能部門利用手中的“權(quán)力”巧立名目亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派，把得到的收入截留下來轉(zhuǎn)入“小金庫”；有的壟斷性部門和行業(yè)以自身優(yōu)勢亂收費(fèi)、亂漲價，款項(xiàng)轉(zhuǎn)入“小金庫”。同時“小金庫”的存在，破壞了市場經(jīng)濟(jì)公平交易、平等競爭的原則，影響社會誠信體系建設(shè)，扭曲了市場對資源的合理配置，擾亂了市場

11、經(jīng)濟(jì)秩序，擠占了國家資源，造成了政府非稅收入被非法轉(zhuǎn)移，一定程度上削弱了政府宏觀調(diào)控能力，干擾了國家政策的運(yùn)行，擾亂了國家財經(jīng)秩序，影響了國家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。（二）“小金庫”的防治意義1、有利于反腐倡廉?！靶〗饚臁笔卿亸埨速M(fèi)、奢靡享受、違法違紀(jì)的主要資金來源，就單個“小金庫”而言，資產(chǎn)比較少，但是加總起來總額是非常巨大的。這些資金和資產(chǎn)長期在單位體外循環(huán)，游離于監(jiān)督之外，嚴(yán)重妨礙了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、滋生大量的腐敗現(xiàn)象。“小金庫”現(xiàn)象不僅容易引起群眾對單位領(lǐng)導(dǎo)的各種猜測、議論和不信任等諸多消極情緒，而且問題一旦暴露，就會在廣大群眾中造成十分不良的影響，成為建立社會主義和諧社會的主要障礙之一。因此，深

12、入開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作，掐斷個別單位的私房錢，把一切資金納入規(guī)范的會計賬戶，有利于審計部門加強(qiáng)對資金適用的監(jiān)察控制，消除群眾的不滿情緒，使腐敗現(xiàn)象沒有了資金來源，從而可以從源頭上懲治和預(yù)防腐敗，推動反腐倡廉工作的順利開展，使社會主義和諧社會順利前行。 2、改善社會風(fēng)氣、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)。私設(shè)“小金庫”的行為助長了畸形消費(fèi)、拜金主義，甚至是錢權(quán)交易、錢色交易，既導(dǎo)致了不良的社會風(fēng)氣又?jǐn)牧它h風(fēng)，破壞了黨在人民群眾中的威信，威脅到黨的形象。中央也明確指出：“小金庫”的存在，不僅使會計信息失真，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，造成國家財政收入流失，而且違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政

13、府的宏觀調(diào)控能力，影響了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，甚至誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣。所以認(rèn)真開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作，可以重樹節(jié)儉樸實(shí)，積極向上的良好社會風(fēng)氣，樹立正確的價值觀，使人們認(rèn)識到吃喝浪費(fèi)、行賄受賄都是不可取的，都是應(yīng)該被杜絕的；同時還可以樹立黨“樸實(shí)、清廉”的形象，加強(qiáng)黨群關(guān)系，積極推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。3、提高會計信息真實(shí)性。各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動需要會計信息真實(shí)、客觀地被反映，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動所包含的內(nèi)容需要會計信息準(zhǔn)確的揭示。真實(shí)性是會計信息的生命，沒有了真實(shí)性，會計信息的相關(guān)性就會被削弱，就會為決策提供錯誤的依據(jù)，嚴(yán)重的還會貽害社會和公眾。私設(shè)“小金庫”，使

14、各種假賬，賬外賬泛濫，使部分國有資金游離于國家監(jiān)管之外，破壞會計信息的真實(shí)性，使會計信息不能反映單位的全部經(jīng)濟(jì)活動和資金收入。開展“小金庫”治理工作，可以整理規(guī)范各單位的賬務(wù)管理，杜絕假賬、賬外賬，提高會計信息的真實(shí)性。4、保護(hù)國有資產(chǎn)。有的單位為了設(shè)立“小金庫”，不惜以犧牲國家和集體的利益為代價，變相侵占、隱匿、轉(zhuǎn)移國家和單位收入，侵吞國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)的大量流失。這些人將法律視為兒戲，將“小金庫”視為己有，任意揮霍。開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作，可以展開對國有資產(chǎn)的清查，發(fā)現(xiàn)有隱匿的國有資產(chǎn)，依法收繳；還可以把資產(chǎn)管理、預(yù)算管理和財務(wù)管理結(jié)合起來，規(guī)范國有資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的合理配置和有

15、效利用。建立國有資產(chǎn)的長效機(jī)制，使國有資產(chǎn)不再流失。5、規(guī)范財經(jīng)秩序?！靶〗饚臁笔堑湫偷倪`紀(jì)違法行為，往往伴隨暗箱操作，巧立名目，賬目不清，缺乏監(jiān)督，使正常的財務(wù)管理難以進(jìn)行，嚴(yán)重的擾亂了我國的財經(jīng)秩序，不利于財經(jīng)規(guī)范化建設(shè)。開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作，就是要針對“小金庫”的根本性質(zhì)，違反會計法規(guī)和行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度的特點(diǎn)，建立日常財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度和會計信息檢查制度，從而起到規(guī)范我國財經(jīng)秩序的作用。三、“小金庫”的表現(xiàn)形式和用途（一）“小金庫”的表現(xiàn)形式“小金庫”問題自出現(xiàn)以來，就引起了我國政府的高度重視。自上個世紀(jì)80年代以來，我國就先后開展了三次“小金庫”全國范圍的大規(guī)模的

16、專項(xiàng)治理工作8。這三次治理工作，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)，而最能引起我們注意的就是每次治理時對“小金庫”表現(xiàn)形式的列舉。通過比較分析我們可以發(fā)現(xiàn)“小金庫”的內(nèi)涵和外延都已經(jīng)擴(kuò)充了許多，可見隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及改革的逐步深入，“小金庫”的形式也在不斷地發(fā)生變化。當(dāng)前“小金庫”的表現(xiàn)形式有：1、隱匿收入。就隱匿收入設(shè)置“小金庫”來看，其中包括：（1）截留銷售和勞務(wù)等經(jīng)營收入、銷售收入、勞務(wù)收入、利息收入、傭金手續(xù)費(fèi)收入，私存私放。將單位應(yīng)獲得收入全部或部分截留在法定賬目外，在擅自設(shè)立的賬目上反映，將資金私存私放。（2）資產(chǎn)出租使用收入，不入法定收入賬目，隱匿或計入下屬單位以便存入“小金庫”。（3）

17、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)處置收入，將不用資產(chǎn)、廢舊資產(chǎn)處置所取得的收入，存入“小金庫”。（4）坐支截留收取的會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等。2、虛列支出。就虛列支出設(shè)置“小金庫”來看，具體包括：（1）以會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等名義套取資金。（2）虛列資料費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等發(fā)放津貼補(bǔ)貼。（3）以假發(fā)票、假票據(jù)、假合同套取資金。（4）虛列工資福利費(fèi)等人工成本套取資金。3、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。在轉(zhuǎn)移資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”方面，其主要形式包括：（1）固定資產(chǎn)未納入賬簿核算。（2）無形資產(chǎn)未納入賬簿核算。（3）對外投資未納入賬簿核算。（4）下屬單位清算遺留資產(chǎn)未納入賬簿核算。除了以上幾種表現(xiàn)形式外還有就是將下屬單位的收支不設(shè)賬核算和私設(shè)會計賬簿等。（二）“小金

18、庫”資金的用途“小金庫”發(fā)展至今，不僅在表現(xiàn)形式方面發(fā)生了變化而且在用途上也有其新特點(diǎn)，而且從近年來查處的“小金庫”案件來看，這些新用途也顯露無遺。 1、濫發(fā)獎金、補(bǔ)貼。現(xiàn)在的一些單位領(lǐng)導(dǎo)為了拉攏人心就以為職工謀福利、留住人才為由亂發(fā)獎金、補(bǔ)貼。例如2007年8月至2009年4月期間，湖南省永州市冷水灘區(qū)移民開發(fā)局套取移民后扶項(xiàng)目專項(xiàng)資金160萬余元設(shè)立“小金庫”，主要用于發(fā)放獎金、補(bǔ)助等費(fèi)用。 2、拉關(guān)系走后門、請客送禮或?yàn)橛嘘P(guān)部門付賬。隨著社會競爭的激烈，拉關(guān)系走后門、請客送禮、為有關(guān)部門付賬早已成為競爭背后的潛規(guī)則，只有遵從這些潛規(guī)則，才能在競爭中獲勝。而這些花費(fèi)都是見不得光的，“小金庫

19、”的存在就使這些花費(fèi)有了依靠。如2006年8月至2008年8月，云南省臨滄市永德縣發(fā)展改革局截留財政專項(xiàng)資金設(shè)立“小金庫”，涉及金額412萬元，主要用于走后門、請客送禮等。3、小團(tuán)體旅游。這里的小團(tuán)體指的是能為自己辦事的領(lǐng)導(dǎo)，對自己有利的人，或者是跟自己利益相關(guān)的群體。他們這些人的旅游費(fèi)用，當(dāng)然不能自己掏腰包，這些錢就只能從“小金庫”中支取了。4、私分。隨著社會的發(fā)展，物質(zhì)水平的提高，人們方的眼睛越來越朝“錢”看，而“小金庫”的隱蔽性正好滿足少數(shù)人的個人私欲。例如2004年至2009年期間，貴州省黔西南州安龍縣房地產(chǎn)管理局也被查出通過隱匿和截留收入等方式設(shè)立“小金庫”，涉及金額198.6萬元，

20、先后數(shù)次被該局領(lǐng)導(dǎo)班子私分。 5、購置商品。有些單位的領(lǐng)導(dǎo)為了辦事方便，需要購置一些不便公開的商品，這些商品的花費(fèi)就是從“小金庫”中支出的。 6、繳納個人所得稅。有些單位通過為本單位職工發(fā)放工資、獎金繳納應(yīng)由個人負(fù)擔(dān)的個人所得稅以及應(yīng)由個人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。四、“小金庫”的成因“小金庫”問題從一開始治理到現(xiàn)在，為何不僅沒有下降趨勢反而愈演愈烈，花樣百出，人人都知道私設(shè)小金庫是違法的，可為何私設(shè)“小金庫”行為屢查屢犯、屢禁不止。其原因主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):（一）法律體系不完善這是“小金庫”至今尚且存在的主要原因之一?！胺ㄊ菄抑贫ɑ蛘J(rèn)可的社會規(guī)范，是由國家強(qiáng)制力保障的社會規(guī)范?！蔽覈欠ㄖ紊鐣诟鞣N調(diào)

21、控方式中，法律應(yīng)處于優(yōu)先地位。但目前我國法律中尚無對私設(shè)“小金庫”行為處罰的相關(guān)的法律條款，不利于我國從法律層面上對“小金庫”進(jìn)行治理。而“小金庫”一直被視為是一種違規(guī)違紀(jì)行為，沒有上升到一定的高度，也沒有上位階的法律制度來制約。另一方面，現(xiàn)有的制度落實(shí)不到位，其主要表現(xiàn)在：（1）由于責(zé)任追究制度不健全，責(zé)任劃分不清楚，所以責(zé)任追究制度無法得到落實(shí)。（2）舉報人制度不完善，也不利于“小金庫”的治理。由于“小金庫”存放形式具有隱蔽性和多樣性的特點(diǎn)，因而若由監(jiān)管部門自上而下，漫無目的的篩查，難以獲得實(shí)質(zhì)效果。雖然我國對“小金庫”舉報獎勵非?？捎^，但是可觀獎勵的同時，也面臨著一些風(fēng)險，如被報復(fù)。而目

22、前我國舉報人制度尚未解決這個問題。（3）我國財經(jīng)制度也存在一些缺陷，如國家預(yù)算制度不合理，部分規(guī)定與實(shí)踐脫鉤，導(dǎo)致有些資金無法列入正常的財政預(yù)算中，進(jìn)而充當(dāng)“小金庫”的資金來源。我國刑法對這種設(shè)立賬外賬的行為，除刑法第一百八十七條設(shè)立“用賬外客戶資金非法拆借、發(fā)放貸款罪”外，并沒有對其他設(shè)立“賬外賬”的行為作出相應(yīng)的法律規(guī)定，也就是說，我國現(xiàn)行的刑法沒有追究設(shè)立“小金庫”的法律條文，而紀(jì)檢監(jiān)察部門受職能所限，不能從根本上遏制“小金庫”的發(fā)展。（二）領(lǐng)導(dǎo)人法制意識欠缺各單位高層管理者是執(zhí)行國家財經(jīng)紀(jì)律的第一責(zé)任主體，其法制觀念和規(guī)矩意識的高低直接決定了單位經(jīng)濟(jì)活動政策符合度的水平。在一些單位中，

23、高層領(lǐng)導(dǎo)者法制觀念和規(guī)矩意識不強(qiáng)的主要外在表現(xiàn)為思想觀念上的失誤、政策執(zhí)行上的失偏、行為認(rèn)識上的失當(dāng)、權(quán)力制約上的失衡和管理流程上的失當(dāng)?shù)龋缫恍╊I(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為自己設(shè)立“小金庫”是為本單位利益而設(shè)的，并不是為個人而設(shè)立的，只要自己沒有將“小金庫”內(nèi)的錢放到自己私人的口袋里，沒有據(jù)為己有就不是違法違紀(jì)行為，充其量只能算個人不正之風(fēng)而已；而有的領(lǐng)導(dǎo)雖然知道設(shè)立“小金庫”是不合法的，但他們認(rèn)為設(shè)立“小金庫”是社會公開的秘密，再說他們設(shè)立“小金庫”也是為了提高員工的福利，開展公關(guān)活動，提高單位績效，所以就對其聽之任之，甚至采取保護(hù)措施；更有一些人將“小金庫”化公為私、侵占私分、中飽私囊，完全置國家的財經(jīng)法

24、規(guī)于不顧，這些人還存在僥幸心理，自以為“小金庫”匿影藏形、掩而不露，不會被人發(fā)現(xiàn)，即使被揭露或者查出來，也能憑借各種人際關(guān)系化險為夷；更有一些有實(shí)權(quán)的人員，擺不正公與私的關(guān)系，權(quán)與法的關(guān)系，為了取悅領(lǐng)導(dǎo)，報答領(lǐng)導(dǎo)，獲得眼前利益，推波助瀾，就如中國“小金庫”第一大案中的總會計師于小蘭一樣，為報董事長的知遇之恩，對其言聽計從，竭盡所能為其隱匿巨額財產(chǎn)在“小金庫”中，最終身陷囚牢。此外，職工的法制觀念淡薄也給“小金庫”帶來生機(jī)。當(dāng)前我國公民的法制意識普遍比較淡薄，缺乏對一些違法行為的判斷能力，而且對于非法行為的舉報意識也很淡薄，尤其是這種違法行為的存在可以為自己帶來利益的時候，公眾往往更加容易忽視它

25、的違法性。亞當(dāng)斯密在國富論一書中指出，人都是以追求個人利益最大化為目的并積極從事經(jīng)濟(jì)活動的主體。當(dāng)“小金庫”的受益者不僅是單位少數(shù)人，而且是廣大職工時，職工往往就會忽視私設(shè)“小金庫”的違法性，甚至采取默認(rèn)支持的態(tài)度，這就印證了亞當(dāng)斯密的經(jīng)紀(jì)人假設(shè)理論。（三）監(jiān)督機(jī)制失位，甚至默許“小金庫”存在英國思想史學(xué)家阿克頓勛爵說過：“任何權(quán)利都會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！靶〗饚臁敝灾两裆星掖嬖?，最重要的原因就是監(jiān)督不到位使得權(quán)力過分的發(fā)揮。其主要表現(xiàn)在兩個方面：一是外部監(jiān)督制度不健全。首先，在外部監(jiān)督方面，制度不全、體制不順、機(jī)制不活的情況依然存在，對領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位違規(guī)設(shè)置“小金庫”

26、現(xiàn)象的責(zé)任追究尚未形成一種態(tài)勢，而且群眾舉報制度也不完善，使得群眾不敢舉報。再者就是監(jiān)管部門的監(jiān)管乏力，甚至默許“小金庫”的存在。有的地方無法從財政上確保行政執(zhí)法部門和單位的經(jīng)費(fèi)，就默許其從收費(fèi)、罰款中自行解決，再加上“小金庫”本身的隱蔽性和財務(wù)人員為了自身利益或者礙于領(lǐng)導(dǎo)決定，幫著出謀劃策，以規(guī)避監(jiān)管。隨著時間的推移，“小金庫”的花樣不斷翻新，隱瞞技巧越來越高，查處難度越來越大，而且由于當(dāng)前制衡“小金庫”的根本辦法尚不完善，同時財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門的配合不夠、監(jiān)管不力或上級包庇等諸多因素存在，國家對部門、企業(yè)的檢查往往流于形式。二是內(nèi)部控制制度不完善。有的單位雖然建立了一定的內(nèi)部監(jiān)督制度，

27、但執(zhí)行不力，沒有發(fā)揮應(yīng)有的相互制約和監(jiān)督作用，形同虛設(shè)。首先表現(xiàn)在會計監(jiān)督弱化，職業(yè)道德要求會計人員要具有客觀、公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和勇于堅持原則的責(zé)任感等。但是由于現(xiàn)行會計人員管理體制的不完善，會計人員的任免、晉升都由單位領(lǐng)導(dǎo)決定，甚至也是“小金庫”的直接獲益者。因此他們主觀上沒有監(jiān)督和抵制的愿望，客觀上又沒有抵制的能力，使得會計監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮。再者，表現(xiàn)在單位內(nèi)部審計監(jiān)督弱化。由于“小金庫”往往打著以為集體謀福利的旗號，所以內(nèi)部監(jiān)督部門往往對“小金庫”采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，使得內(nèi)部審計監(jiān)督難以有效的實(shí)施。（四）腐敗難以從根本上制止現(xiàn)今，我國的腐敗現(xiàn)象隨處可見，每年查出的腐敗案件

28、多不勝數(shù)。許多部門與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員利用手中的權(quán)力從事違法行為，大肆斂財，現(xiàn)在這種情況還在不斷地發(fā)生，腐敗成為一種潮流。不少部門與企業(yè)為了私利而順從于這種潮流，使用多種“公關(guān)”手段，但是按照規(guī)定這種“公關(guān)”花費(fèi)是無法報銷的，所以他們只能想方設(shè)法來解決這些花費(fèi)，而“小金庫”也就順理成章的被應(yīng)用。（五）經(jīng)濟(jì)利益的誘惑“小金庫”具有極強(qiáng)的隱蔽性，單純的從會計報表、賬薄、憑證上是很難發(fā)現(xiàn)的違規(guī)事項(xiàng)?！靶〗饚臁北徊槌龅娘L(fēng)險小，能夠帶來實(shí)實(shí)在在的好處，使得一些單位和部門不惜犧牲國家和集體的利益，以“小公”的名義來滿足其日益膨脹的私欲。他們?yōu)榱诵F(tuán)體和個人的利益，隱瞞收入，賬外設(shè)賬，大搞請客送禮、拉關(guān)系走后門之

29、風(fēng)，由于在小團(tuán)體或單位內(nèi)部有著共同的利益牽扯，在利益的驅(qū)使下，大家對私設(shè)“小金庫”采取默認(rèn)的態(tài)度，一般不會主動舉報或抵制。這樣一來，領(lǐng)導(dǎo)干部就將“小金庫”視為自己的小錢柜，隨意支出，任意揮霍，只要有不能上賬的支出就在設(shè)立的“小金庫”中動腦筋、想辦法，這就給“小金庫”的存在和發(fā)展提供了后勁。（六）懲處力度不夠“小金庫”一直被看作是一種違紀(jì)違規(guī)的行為，對于相關(guān)責(zé)任人的處罰，既沒有達(dá)到一定的力度也沒有上升到一定的高度。同時由于會計工作的國家監(jiān)督和社會監(jiān)督力量有限，法規(guī)制度又不完善，尤其是長期以來有些執(zhí)法監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的做法，使得法律的威懾力弱化，加上龐大的人事關(guān)系網(wǎng)，往往將查出的結(jié)果化為

30、烏有，嚴(yán)重影響了清查“小金庫”的力度。國家及各級財政審計部門曾組織過多次清查活動，聲勢和動作都比較大，但對于檢查出來的問題卻偏重經(jīng)濟(jì)處罰，如收繳“小金庫”和對單位進(jìn)行罰款，而對單位領(lǐng)導(dǎo)人的處理輕微甚至不追究責(zé)任，這樣的處理雖有收效，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到令行禁止的地步，有些地方則出現(xiàn)越演越烈的現(xiàn)象。其實(shí)，“小金庫”的設(shè)立與單位負(fù)責(zé)人的許可和縱容是分不開的，但是由于對單位領(lǐng)導(dǎo)沒有什么實(shí)質(zhì)性的懲罰措施，違法違紀(jì)成本較低，未發(fā)揮出懲處的威懾作用，導(dǎo)致“小金庫”至今仍在。（七）責(zé)任區(qū)分不明確當(dāng)前，很多單位領(lǐng)導(dǎo)都不直接管財，而是由一名副職分管，但重大事項(xiàng)的支出往往要經(jīng)過“一把手”點(diǎn)頭或集體研究決定，這樣不合法的支

31、出一旦被查出來，責(zé)任就難以區(qū)分。有些人從小團(tuán)體利益出發(fā)，認(rèn)為設(shè)立“小金庫”是為大家，既不會擔(dān)風(fēng)險也不會出現(xiàn)大問題。“小金庫”資金大多數(shù)都是由單位主要領(lǐng)導(dǎo)人把持，通常賬薄管理混亂，原始記錄不全，無記賬憑證，無收支憑證甚至以白條記賬和銷毀票據(jù)等，財務(wù)人員不敢過問甚至助紂為虐，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)無人問津，得到實(shí)惠的職工也對其守口如瓶。這就造成了內(nèi)部不報，外部無賬可查的現(xiàn)象，從而使行政執(zhí)法部門無能為力。待添加的隱藏文字內(nèi)容2另外，資源配置不合理也起著推波助瀾的作用。同樣是企事業(yè)單位或行政單位，由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度改革尚沒有完全到位，擁有經(jīng)營性資產(chǎn)和創(chuàng)收部門的單位，其工資、福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他單位。這就使“小

32、金庫”的存在有了“合理”借口。五、“小金庫”的治理措施“小金庫”自出現(xiàn)以來，不管是政府還是學(xué)者專家都高度重視其發(fā)展變化以及它對社會國家的危害，也都在尋找一些得力的方法措施，試圖制止其發(fā)展變化，甚至想從根本上解決掉這個毒瘤。但是，“小金庫”的勢頭為何越禁越長，年年都查“小金庫”，年年都有“小金庫”，而且“小金庫”無論是從數(shù)字上還是數(shù)量上都是呈遞增趨勢的，難道“小金庫”真的就沒有解決之道了？現(xiàn)階段，不少學(xué)者專家已經(jīng)將“小金庫”剖析的非常清楚，也相應(yīng)提出了治理對策，這就為以后我們治理“小金庫”提供了理論平臺。可是隨著“小金庫”不斷的發(fā)展變化，不斷的出現(xiàn)新特點(diǎn)，原先的一些治理措施已不再適用，現(xiàn)今對于治

33、理“小金庫”只有在前人研究的基礎(chǔ)上再結(jié)合其屢禁不止的原因，給出一些適應(yīng)于當(dāng)前形勢的措施。具體如下：（一）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工的法紀(jì)觀念“小金庫”往往由單位領(lǐng)導(dǎo)決定和支配，法紀(jì)觀念淡薄、思想認(rèn)識偏差、僥幸心理作祟是形成“小金庫”的主觀原因。首先要加強(qiáng)教育，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工的法紀(jì)觀念必須加強(qiáng)相關(guān)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的思想道德教育，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，堅定理想信念，自覺設(shè)立起一道抵御腐敗的精神防線，正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系。通過廣泛開展“小金庫”違法性、危害性的專項(xiàng)警示教育活動，利用專題講座、案例剖析、座談討論等多種形式和渠道，用身邊的事例

34、現(xiàn)身說法、明晰事理、教育干部，認(rèn)識“小金庫”小利大弊、小福大禍的特性?？辞濉靶〗饚臁焙?、害人、害己的本質(zhì)，使“小金庫”違紀(jì)、違法的觀念深入人心，通過全方位的教育，警鐘長鳴，使領(lǐng)導(dǎo)干部不想設(shè)“小金庫”。其次要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工財經(jīng)法紀(jì)的學(xué)習(xí)，讓他們認(rèn)識到私設(shè)“小金庫”是不合理又不合法的，讓他們從思想上、行動上支持、參與禁止“小金庫”的工作中，同時要切實(shí)加強(qiáng)會計法、財經(jīng)法紀(jì)的教育，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確處理開放搞活與遵紀(jì)守法的關(guān)系，使全體干部、財會人員及其他管理公共財務(wù)的人員了解和掌握財政法規(guī)和財經(jīng)法紀(jì)，樹立遵紀(jì)守法意識和法制觀念，更重要的是讓單位負(fù)責(zé)人明確其應(yīng)對本單位會計工作和會計資料的真實(shí)性、完

35、整性負(fù)責(zé)，并保證財務(wù)會計報告真實(shí)完整，從而從思想上杜絕“小金庫”。（二）強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督制度在強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督方面，首先需要強(qiáng)化外部監(jiān)督制度，各級審計、紀(jì)檢監(jiān)察、財政部門要把財經(jīng)紀(jì)律檢查作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作，常抓不懈，把群眾監(jiān)督與職能部門監(jiān)督結(jié)合起來，建立完善的監(jiān)督制約體系。強(qiáng)化相關(guān)職能部門的協(xié)作力度，吸收歷年來財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察、金融等多個部門聯(lián)合執(zhí)法的寶貴經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮各個監(jiān)督部門的職能作用，相互配合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)事前、事中、事后的監(jiān)督，防患于未然。其次就是要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制度，要建立和完善內(nèi)部制度，必須結(jié)合自身的實(shí)際情況，依據(jù)會計法的規(guī)定，制定切實(shí)可行的財務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范財務(wù)管理，強(qiáng)化會

36、計監(jiān)督和內(nèi)部審計控制力度，按照不相容職務(wù)分離的原則，遵循內(nèi)部牽制思路，形成相互制衡機(jī)制17。同時調(diào)整各方面的利益關(guān)系，在強(qiáng)調(diào)集權(quán)的同時，也應(yīng)當(dāng)注意分權(quán)，調(diào)整好各個層面的利益關(guān)系，在維護(hù)單位利益的同時，保護(hù)好基層單位的權(quán)益，調(diào)動其積極性，使全局利益和局部利益協(xié)調(diào)一致，使“小金庫”沒有設(shè)立的必要。（三）構(gòu)建長效機(jī)制“小金庫”的治理關(guān)鍵在源頭，目標(biāo)在治本。要按照“重治本，重預(yù)防，重制度建設(shè)”的要求，把長效機(jī)制建設(shè)作為重點(diǎn)工作抓好落實(shí)。建立健全相關(guān)制度，構(gòu)建防治“小金庫”的長效機(jī)制，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)制度，是從源頭上預(yù)防和治理“小金庫”的根本。十七屆四中全會提出，要徹底清理“小金庫”，并將其寫進(jìn)了中央全會的決定，清理與治理雖然只有一字之差，但卻表明了中央徹底清理“小金庫”的決心。從近幾年利用“小金庫”實(shí)施違紀(jì)行為的特點(diǎn)來看，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢，動用“小金庫”資金的數(shù)量和人數(shù)范圍逐漸擴(kuò)大。面對這一新變化，國家還沒有有力懲治這方面的法律條文，因此要盡快建立健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公平競爭機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)體系，要盡快把私設(shè)“小金庫”列入刑法犯罪中或?qū)⑷后w腐敗納入刑律。而實(shí)行財務(wù)公開制度，可以從源頭上阻斷“小金庫”，也是構(gòu)建長效機(jī)制的重要措施。只有從制度上對財務(wù)公開給予保證，才能提高財政資金收支透明度；也只有全面推行財政資金收支公示制