憲法上征收規(guī)范效力的前移

1、憲法上征收規(guī)范效力的前移文章來(lái)源 畢業(yè)論文網(wǎng)  【摘要】一般情形下，政府宣布征收或者提起征收訴訟的時(shí)間是征收規(guī)范的效力啟動(dòng)時(shí)間。政府有時(shí)為了減少補(bǔ)償成本甚至拒絕支付補(bǔ)償成本，用征收以外的其它方法達(dá)到征收目的，或者惡意操控?cái)M征收不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。征收規(guī)范效力此時(shí)前移，即政府宣布征收或者提起征收訴訟以前，征收規(guī)范的效力就提前發(fā)生了。美國(guó)法上通過(guò)典型判例發(fā)育出來(lái)的上述規(guī)則，對(duì)中國(guó)法有啟迪意義?！娟P(guān)鍵詞】征收;前移;管制;分區(qū);遲延;公共工程中國(guó)憲法第十三條第三款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償。”在通常情形下，政府宣

2、布征收的時(shí)間是征收程序開(kāi)始的時(shí)間，也是征收規(guī)范效力的啟動(dòng)時(shí)間。國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第19條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。”將征收開(kāi)始的時(shí)間確定為“縣級(jí)人民政府發(fā)布征收決定之日”，是以政府的立場(chǎng)界定征收開(kāi)始的時(shí)間。從被征收財(cái)產(chǎn)所有人的立場(chǎng)觀察，政府發(fā)布征收決定時(shí)，無(wú)疑征收已經(jīng)開(kāi)始;但能否反推，政府沒(méi)有發(fā)布征收決定，征收就不存在?征收規(guī)范的效力就不能啟動(dòng)?也就是說(shuō)，是否只有政府才握有扣動(dòng)征收規(guī)范效力“扳機(jī)”的權(quán)力?征收規(guī)范的效力啟動(dòng)后，征收法律關(guān)系才得以確立

3、，才能開(kāi)始計(jì)算擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。但擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值不會(huì)矗立不動(dòng)，任何價(jià)值都有一定的時(shí)間維度。因此，只有確定征收規(guī)范效力開(kāi)始的時(shí)間，才能確定擬征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的時(shí)間坐標(biāo)。從政府準(zhǔn)備征收開(kāi)始，至征收決定達(dá)到被征收財(cái)產(chǎn)所有人，其間的過(guò)程可能十分漫長(zhǎng)。1征收決定到達(dá)被征收財(cái)產(chǎn)所有人以前，一系列政府行為事實(shí)上影響著擬征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，政府甚至刻意利用自己的這種影響力降低征收成本，有時(shí)幾乎能把征收成本降低為零。當(dāng)這種影響達(dá)到一定程度時(shí)，就有可能對(duì)擬征收財(cái)產(chǎn)的所有人產(chǎn)生征收效果。上述情形在美國(guó)法上多有發(fā)生，此時(shí)，財(cái)產(chǎn)所有人可以向法院起訴，要求政府按照征收程序予以補(bǔ)償，或者要求法院依據(jù)美國(guó)憲法第五修正案中的征

4、收規(guī)范，宣布政府法案無(wú)效，由此催生了一系列典型判例。在這些判例中，憲法上征收規(guī)范的效力事實(shí)上已經(jīng)前移，即在政府宣布征收以前，征收規(guī)范就已經(jīng)開(kāi)始適用了——法院在政府之前扣動(dòng)了征收規(guī)范效力的“扳機(jī)”。雖然中美征收法存在諸多差異，但梳理這些典型判例，對(duì)我們依然具有不可小覷的啟迪意義。一、通過(guò)分區(qū)降低擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值：將征收規(guī)范適用于政府的分區(qū)行為美國(guó)法上的土地分區(qū)制度起源于上世紀(jì)初。在此以前，美國(guó)幾乎沒(méi)有土地利用的管制，由于國(guó)土廣袤，也沒(méi)有這種必要。但隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，各土地所有人之間互相影響，侵權(quán)訴訟不斷。于是，土地的合理利用問(wèn)題被提上

5、日程。1916年，紐約州通過(guò)了美國(guó)第一個(gè)綜合性的土地利用分區(qū)規(guī)劃，2隨后，美國(guó)商務(wù)部(u.s. department of commerce)于1926年頒布標(biāo)準(zhǔn)州分區(qū)規(guī)劃法(standard state zoning enabling act)，3作為各州土地利用管制的模范立法。到1930年，多數(shù)州明確規(guī)定采納商務(wù)部的模范立法，其余各州則頒布了以該模范立法為藍(lán)本的制定法，許多城市制定分區(qū)規(guī)劃條例。美國(guó)土地規(guī)劃分為綜合性規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃和土地細(xì)分規(guī)則。綜合性規(guī)劃指一個(gè)城市布局的整體規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃則涉及到每一宗土地的用途，細(xì)分規(guī)則系對(duì)每宗土地的用途再做細(xì)致的劃分。政府在上述兩個(gè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定出詳

6、細(xì)的“官方地圖”，在該地圖上可以檢索出每一宗土地允許的用途。土地規(guī)劃在美國(guó)被稱為 “非永久性憲法”。說(shuō)其是憲法，是因?yàn)橐?guī)劃對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響極大，且位階極高;說(shuō)其“非永久”，是因?yàn)橐?guī)劃是可以修改的。盡管土地用途管制，尤其是分區(qū)管制對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)影響極大，但卻屬于警察權(quán)(police power)行使的范疇，很少有違憲之虞，4一般也無(wú)須補(bǔ)償，分區(qū)管制的權(quán)力又分屬地方，這給地方政府“合理規(guī)避”征收規(guī)范，降低征收成本預(yù)留了極大的空間。然而，“道高一尺，魔高一丈”，法院通過(guò)巧妙地解釋征

7、收的含義，將征收規(guī)范的效力前移，多次巧妙地堵截政府對(duì)第五修正案的逃逸。(一)征收規(guī)范效力前移的情形之一：將不動(dòng)產(chǎn)分區(qū)為明顯不適合用途，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)大幅貶值補(bǔ)償規(guī)范通常是征收規(guī)范的“唇齒條款”，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在莫農(nóng)加希拉導(dǎo)航公司訴美國(guó)(monongahela navigation co. v. united states)案中確立了按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償?shù)脑瓌t。5但作為被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值其實(shí)是擬制的，因?yàn)橹挥薪灰撞拍墚a(chǎn)生市場(chǎng)價(jià)值，在征收程序中，政府與不動(dòng)產(chǎn)所有人之間的交易并未發(fā)生。征收其實(shí)是一個(gè)強(qiáng)制交易的過(guò)程，政府也是“理性人”：希望以最低的補(bǔ)償價(jià)格征收

8、財(cái)產(chǎn)。“按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償”之所以會(huì)成為征收補(bǔ)償?shù)耐ㄐ幸?guī)則，目的是防范政府憑借自己的權(quán)力，惡意定價(jià)。但擬制的市場(chǎng)價(jià)格，為政府開(kāi)放了操縱市場(chǎng)價(jià)值的可能。不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值依托于政府對(duì)土地的分區(qū)，6分區(qū)屬于政府的權(quán)力，政府可以借助分區(qū)這只“看得見(jiàn)的手”，操縱擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格。法院如何“拯救”岌岌可危的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)呢?大干線西部鐵路公司訴底特律市(grand trunk western railroad company v. city of detroit)案給我們提供了樣本7。原告大干線西部鐵路公司(grand trunk western

9、 railroad company)在鐵路旁有一宗土地。1940年12月，底特律市將原告土地所在的區(qū)域分區(qū)為工業(yè)用地。隨后，政府?dāng)M征收這宗土地用于公房建設(shè)。于是，在1941年7月，底特律市通過(guò)新的分區(qū)法案，將原告上述地塊所在地分區(qū)為住宅用地，最多可建2層半高的住宅。在短暫的7個(gè)月內(nèi)，原告的土地狀況沒(méi)有任何變化，但分區(qū)卻改變了。這一分區(qū)的改變，使該宗土地的價(jià)值幾乎坐了一次過(guò)山車(chē)：土地如用作工業(yè)用途，比用作住宅用途要貴7-10倍;如該土地不限制為住宅用途，其價(jià)值要貴3倍。原告大干線西部鐵路公司(grand trunk western railroad company)為此提起訴訟。案件最后到了密歇

10、根州(michigan)最高法院。法院認(rèn)為：“分區(qū)權(quán)力可以給城市帶來(lái)巨大的利潤(rùn)和便利，但正如本案揭示的那樣，該權(quán)力可能被大大地濫用，用以降低城市力圖將來(lái)征收之土地的價(jià)值。這種權(quán)力的行使方式極度不合理，不應(yīng)支持。為了巨幅降低擬征收土地的價(jià)值，將工業(yè)區(qū)核心地帶的土地分區(qū)為住宅，已超出分區(qū)法的意圖。……從本案證據(jù)和土地的性質(zhì)可以看出，任何一個(gè)理性的投資者都不可能在鐵路右側(cè)以及與此毗連的條形地塊上修建2層半的多戶住宅，……原告的土地用作多戶住宅事實(shí)上毫無(wú)價(jià)值。……政府將采取兩個(gè)步驟：首先，通過(guò)分區(qū)法案，使原

11、告的財(cái)產(chǎn)如果說(shuō)還有價(jià)值的話，也只有一點(diǎn)點(diǎn)，隨后，征收這些財(cái)產(chǎn)。……這個(gè)分區(qū)法案不合理性且構(gòu)成征收，非法侵害了原告的財(cái)產(chǎn)權(quán)，我們宣布無(wú)效且在本案中不予適用。”8法院并沒(méi)有在一般意義上否定政府分區(qū)的權(quán)力，但政府的分區(qū)如果逾越一定的邊界，盡管政府尚未宣布征收，依然可以構(gòu)成憲法意義上的征收，此時(shí)，法院將征收規(guī)范的效力前移。法院認(rèn)定分區(qū)構(gòu)成征收的標(biāo)準(zhǔn)是：第一，濫用分區(qū)權(quán)力;第二，通過(guò)分區(qū)大幅降低不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。前者我們可以理解為主觀標(biāo)準(zhǔn)，即分區(qū)的目的是什么，不能為了征收而分區(qū);后者我們可以理解為客觀標(biāo)準(zhǔn)，即分區(qū)使不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值幾近消失，侵害不動(dòng)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。(二)

12、征收規(guī)范效力前移的情形之二：不動(dòng)產(chǎn)原有分區(qū)用途明顯不適應(yīng)周?chē)闆r變化，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)大幅貶值，政府拒絕改變分區(qū)亦如前文所述，政府的分區(qū)并非絕對(duì)不能變化，僅是“非永久性憲法”。原本靜謐的住宅區(qū)，可能因政府大刀闊斧的城市建設(shè)，變得吵嚷嘈雜，不動(dòng)產(chǎn)所有人的建筑作為住宅，其價(jià)值大幅降低。但城市改造的進(jìn)程不會(huì)就此停止，政府將來(lái)還有可能征收這些不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的降低正是政府作為“理性人”希望看到的：政府對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有人改變分區(qū)的請(qǐng)求置之不理，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值甚至可能歸零。法院如何裁判?萊特訴比林斯案(knight v. billings)為我們提供了另一個(gè)樣本。9原

13、告萊特(knight)分別于1954年和1976年購(gòu)買(mǎi)了兩幢位于比林斯(billings)市西24街靠西面的兩幢住宅。為改善日益擁擠的交通狀況，1976年，比林斯市決定拓寬西24街主干道，隨后，比林斯市征收了西24街東面的房產(chǎn)，為節(jié)省征收成本，對(duì)西面的房產(chǎn)擱置不理。馬路拓寬后，車(chē)流每天幾乎就在原告房產(chǎn)的窗下經(jīng)過(guò)。比林斯市準(zhǔn)備將來(lái)進(jìn)一步拓寬道路時(shí)，再征收原告等人的不動(dòng)產(chǎn)，政府愿意看到原告等人的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值降低。原告萊特不堪其擾，1978年申請(qǐng)分區(qū)變更，請(qǐng)求將自己的土地分區(qū)為綜合區(qū)，即不限定建筑用途的區(qū)域，被該市拒絕，原告的房產(chǎn)依然只能用作住宅。原告為此提起訴訟。10案件最后到了蒙大拿州(monta

14、na)最高法院。蒙大拿州最高法院認(rèn)為，“毫無(wú)疑問(wèn)，在本案中，該市有效地行使了其警察權(quán)。但是，……認(rèn)為行使警察權(quán)就不構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)的征收，這一說(shuō)法沒(méi)有正當(dāng)性。”11“不能忘記的是，1976年——1978年，拓寬西24街時(shí)，該市從街道一邊征收，而不是從原告居住的另一邊征收。街道東面的財(cái)產(chǎn)所有人都在征收程序中獲得了補(bǔ)償，或通過(guò)協(xié)議獲得了補(bǔ)償。……這樣，被告就是有意挑出原告而不是其他人來(lái)承受本應(yīng)由公眾承受的負(fù)擔(dān)，盡管其他人也處于類似位置。這就是典型的征收情形。”12據(jù)此，法院得出

15、結(jié)論，“這樣，我們認(rèn)為，根據(jù)本案獨(dú)特的事實(shí)，比林斯市，雖然有效行使其警察權(quán)，有效拒絕原告變更分區(qū)的申請(qǐng)，但因此干預(yù)了原告的私人財(cái)產(chǎn)利益，構(gòu)成反向征收。……征收跨過(guò)街道發(fā)生了。”13法院首先認(rèn)定政府分區(qū)的權(quán)力總體上屬警察權(quán)的范疇，接著筆鋒一轉(zhuǎn)，認(rèn)為警察權(quán)的行使在例外情形下仍可能構(gòu)成征收。也就是說(shuō)，政府此時(shí)并未宣布征收，但征收規(guī)范的效力前移了。法院認(rèn)定政府拒絕改變分區(qū)構(gòu)成征收的標(biāo)準(zhǔn)是：第一，拒絕改變分區(qū)導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯著降低;第二，處于類似位置的不動(dòng)產(chǎn)所有人得到了補(bǔ)償。這其實(shí)是擴(kuò)充征收規(guī)范的含義射程，將補(bǔ)償?shù)囊蛴蛇m用于政府拒絕改變分區(qū)

16、的行為——部分人承受了本應(yīng)由公眾承受的負(fù)擔(dān)，就構(gòu)成征收。歸納起來(lái)，政府有分區(qū)和改變分區(qū)的權(quán)力，這些都可以用作操縱市場(chǎng)價(jià)值的“利器”：政府可以利用自己的分區(qū)權(quán)力，惡意降低擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值;因政府自身的行為，使原來(lái)的分區(qū)變得不再適宜，政府又可以拒絕改變分區(qū)，任由擬征收的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值降低。前者系政府以積極作為的方式，降低擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值;后者系政府以消極不作為的方式，任由擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值降低。法院以不變應(yīng)萬(wàn)變，將征收規(guī)范的效力前移，認(rèn)定政府濫用分區(qū)權(quán)力，或者超越邊界行使警察權(quán)，無(wú)論政府是否做出征收決定，都有可能構(gòu)成征收。二、通過(guò)行政許可手段降低征收

17、成本：將征收規(guī)范適用于附條件的許可針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的使用規(guī)制種類繁多,建造房屋、變更用途都需要申請(qǐng)行政許可。政府發(fā)放行政許可時(shí)，有較大的自由裁量空間，甚至可能設(shè)置一些條件。如果能通過(guò)“加塞”的方式，達(dá)到征收本來(lái)的目的，政府將傾向于通過(guò)“加塞”這種零成本的方式，而不是征收來(lái)到達(dá)使用公民不動(dòng)產(chǎn)的目的。如果對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)影響到一定程度，無(wú)需等待政府宣布征收，在行政許可程序中附加條件的行為本身就可以構(gòu)成征收，征收規(guī)范的效力在政府附加行政許可條件時(shí)就可以發(fā)生。(一)征收規(guī)范效力前移的情形之一：拒絕發(fā)放開(kāi)發(fā)許可，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)的開(kāi)發(fā)無(wú)法進(jìn)行休斯敦市訴科爾布案(city

18、of houston v. kolb)14——德克薩斯州最高法院1973年,科爾布(kolb)在休斯頓市購(gòu)買(mǎi)了640畝土地，用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。截止1993年，仍有部分土地未開(kāi)發(fā)。1993年，科爾布(kolb)向休斯頓市申請(qǐng)開(kāi)發(fā)那些尚未開(kāi)發(fā)的土地。因科爾布申請(qǐng)開(kāi)發(fā)的地塊與擬議中的大百匯(grand parkway，一條大的交通干線)臨近，科爾布的申請(qǐng)被轉(zhuǎn)給大百匯委員會(huì)審查。大百匯委員會(huì)認(rèn)為，科爾布的平面分區(qū)圖與已通過(guò)的大百匯和高速公路計(jì)劃不一致，拒絕了科爾布的申請(qǐng)，基本理由是：科爾布申請(qǐng)?jiān)S可的平面圖與已通過(guò)的大百匯和高速公路計(jì)劃不一致。所謂“與已通過(guò)的大百匯和高

19、度公路計(jì)劃不一致”，15據(jù)大百匯委員會(huì)的官員證實(shí)，是因?yàn)閿M議中的大百匯需要在科爾布的土地上修建一條右通道，科爾布只有同意捐獻(xiàn)出100平方英尺的土地，平面分區(qū)圖才可能通過(guò)審查?？茽柌?kolb)認(rèn)為，休斯敦市(city of houston)拒絕通過(guò)其平面分區(qū)圖，要求附條件通過(guò)其申請(qǐng)的行為，已構(gòu)成對(duì)其財(cái)產(chǎn)的征收，遂向法院起訴。初審法院同意科爾布的觀點(diǎn)，判決休斯頓市的行為構(gòu)成征收。休斯頓市不服，上訴到德克薩斯州上訴法院。德克薩斯州上訴法院認(rèn)為，“科爾布受到的影響是現(xiàn)在的、特殊的。該市拒絕發(fā)放分區(qū)平面土的許可，事實(shí)上就是否認(rèn)了科爾布自由享有和使用自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。而且，如果科爾

20、布不將自己財(cái)產(chǎn)的一大部分供政府可能的使用，他的分區(qū)平面圖仍然會(huì)被拒絕。因此，拒絕發(fā)放平面分區(qū)圖的許可，已構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的征收”。16(二)征收規(guī)范效力前移的情形之二：附加開(kāi)發(fā)許可條件，增加不動(dòng)產(chǎn)所有人的負(fù)擔(dān)志合公司訴洛杉磯市案(uniwill v. city of los angeles)17——加利福尼亞州上訴法院原告志合公司在洛杉磯有一宗土地，想在此處開(kāi)發(fā)一座購(gòu)物中心。1999年8月，志合公司向城市咨詢委員會(huì)申請(qǐng)分區(qū)許可。1999年12月20日，咨詢委員會(huì)頒發(fā)第52972號(hào)分區(qū)許可，同意志合公司興建工程。獲得支持后，志合公司得到了必要的建筑許可，籌措資金，并著

21、手興建工程，造價(jià)大約在2000萬(wàn)美元至3000萬(wàn)美元之間。當(dāng)工程順利展開(kāi)的時(shí)候——大約修建了20%至25%，志合公司花費(fèi)了650萬(wàn)美元后，2001年11月26日，洛杉磯市和愛(ài)迪生公司(edison，一家從事通訊服務(wù)的私有公用企業(yè))通知志合公司，志合公司必須為愛(ài)迪生公司預(yù)留埋光纜的空間，同時(shí)為愛(ài)迪生公司完成部分挖掘工程。否則，該市不同意市咨詢委員會(huì)的意見(jiàn)，將來(lái)也不會(huì)給志合公司頒發(fā)該工程的有關(guān)證照。如果按照市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算，愛(ài)迪生公司需為預(yù)留埋光纜的空間支付3.5萬(wàn)美元到4萬(wàn)美元，需為挖掘工程支付工程款22萬(wàn)美元。志合公司這時(shí)已騎虎難下——為建造該購(gòu)物中

22、心，每天支付的資金利息為3300美元，且已經(jīng)與一家賣(mài)場(chǎng)簽訂合約，必須按照雙方約定的時(shí)間完成購(gòu)物中心的建設(shè)，然后租給賣(mài)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。因此，志合公司雖不情愿，但也只能按照洛杉磯市和愛(ài)迪生公司的要求，預(yù)留光纜空間，完成部分挖掘工程，這相當(dāng)于白白蒙受近26萬(wàn)美元損失。2003年，工程完結(jié)后，志合公司對(duì)洛杉磯市提起訴訟，認(rèn)為洛杉磯市要求自己為愛(ài)迪生公司預(yù)留光纜空間，完成部分挖掘工程的行為，已構(gòu)成需補(bǔ)償?shù)恼魇铡?8洛杉磯市辯稱：洛杉磯市的行為不構(gòu)成征收，僅相當(dāng)于附條件頒發(fā)許可。此外，洛杉磯市的行為沒(méi)有導(dǎo)致志合公司的土地?fù)p失全部?jī)r(jià)值，不可能構(gòu)成征收。19初審法院支持了洛杉磯市的觀點(diǎn)，判決本案不構(gòu)成征收。志合公司上

23、訴到加利福尼亞州上訴法院。加利福尼亞州上訴法院首先認(rèn)定，許可附條件與征收并不矛盾，許可附條件也可能構(gòu)成征收，“當(dāng)政府將允諾地役權(quán)、支付費(fèi)用以及其它的勒索作為許可的條件時(shí)，有可能構(gòu)成需補(bǔ)償?shù)恼魇?rdquo;，20此時(shí)，當(dāng)事人選擇的救濟(jì)途徑有兩種，“接受并且遵守建筑許可的條件，將遵守這些條件的損失作為反向征收的損害，隨后提出訴訟。否則，就通過(guò)令狀程序，主張附加的條件無(wú)效。”21當(dāng)事人選擇提起反向征收訴訟時(shí)，“判決某些土地使用管制需支付補(bǔ)償是司法的合適職能，司法的職能包括保護(hù)個(gè)人免遭政府行為越界造成的侵害。”22最后，加利福尼亞上訴法院判

24、決，洛杉磯市強(qiáng)令志合公司給愛(ài)迪生公司預(yù)留光纜空間，完成部分挖掘工程的行為，已構(gòu)成對(duì)志合公司財(cái)產(chǎn)的物理侵入，23是需補(bǔ)償?shù)恼魇?。不?dòng)產(chǎn)的使用與政府管制如影隨形，沒(méi)有政府的許可，不動(dòng)產(chǎn)所有人幾乎不可能“合法”地使用不動(dòng)產(chǎn)。在上述第一個(gè)判例中，政府以不動(dòng)產(chǎn)所有人“捐獻(xiàn)”部分土地為發(fā)放許可的條件，避免了將來(lái)的“征收”之虞;在第二個(gè)判例中，政府以將來(lái)拒絕頒發(fā)證照為要挾，迫使不動(dòng)產(chǎn)所有人預(yù)留空間并完成部分挖掘工程，逃脫了“補(bǔ)償”的達(dá)摩克利斯之劍。在行政許可法律關(guān)系中，申請(qǐng)人總是處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，政府利用自己的

25、權(quán)力，通過(guò)附加許可條件，可以將征收成本降低為零，但不動(dòng)產(chǎn)所有人卻承受了本應(yīng)由公眾承受的負(fù)擔(dān)，此時(shí)，政府雖未宣布征收，卻已導(dǎo)致征收效果，征收規(guī)范的效力提前發(fā)生了。三、不合理遲延征收程序?qū)е仑?cái)產(chǎn)貶值：將征收規(guī)范適用于政府的遲延行為政府征收不動(dòng)產(chǎn)的目的一般在于興建工程，預(yù)先擬定了征收計(jì)劃。但有些工程過(guò)于浩大，完成這些工程可能曠日持久，完成的時(shí)間遙遙無(wú)期，甚至有些半途而廢。與之相伴，擬征收的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值一路走低。等到政府正式啟動(dòng)征收程序時(shí)，那些原計(jì)劃征收的不動(dòng)產(chǎn)早已面目全非，政府此時(shí)就可以極低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取得這些不動(dòng)產(chǎn)。更有甚者，政府計(jì)劃征收某些不動(dòng)產(chǎn)，啟動(dòng)政府工程后，“變化比計(jì)劃還快&rdq

26、uo;，工期一拖再拖，不動(dòng)產(chǎn)所有人幾乎無(wú)法使用自己的不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)幾乎價(jià)值全無(wú)，而且還不知道政府什么時(shí)候正式啟動(dòng)對(duì)自己不動(dòng)產(chǎn)的征收程序。此時(shí)，無(wú)須等到政府宣布啟動(dòng)征收程序，政府的遲延行為本身就可以構(gòu)成征收。(一)構(gòu)成征收的情形之一：征收程序啟動(dòng)后中途停止，放任不動(dòng)產(chǎn)破敗(二)構(gòu)成征收的情形之二：恣意拖延征收程序，不動(dòng)產(chǎn)所有人無(wú)法處置不動(dòng)產(chǎn)1. 福斯特等訴底特律市案(thomas e. foster and georgia lee foster v. city of detroit)24——密歇根州聯(lián)邦地區(qū)法院1949年2月7日，為執(zhí)行美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的公共住房法，底特律市住

27、房委員會(huì)向底特律市議會(huì)提議：在一些空地和貧民窟所在地建設(shè)公共住房。貧民窟的范圍包括滑鐵盧(waterloo)、謝納(chene)、拉尼德(larned)和德昆德?tīng)?dequindre)街道包圍的區(qū)域，即通常所說(shuō)的“密歇根州1-11(mich. 1-11)”地區(qū)。福斯特等原告的住房正好位于上述區(qū)域。該提議通過(guò)，隨后，底特律市對(duì)部分住戶提起征收訴訟，并勸告上述區(qū)域的其他住戶不要對(duì)自己的房屋做任何改造，對(duì)他們房屋的征收即將開(kāi)始。但事與愿違。底特律市在征收了部分房屋后，公房并未建立起來(lái)。因?yàn)榈滋芈墒凶》课瘑T會(huì)和聯(lián)邦住房局無(wú)法就建筑類型和勞動(dòng)力成本達(dá)成一致意見(jiàn)，底特律市沒(méi)有得到聯(lián)

28、邦住房局的資助。1955年，底特律市的公共住房建設(shè)計(jì)劃被迫叫停，1960年征收訴訟也被迫放棄。此時(shí)，福斯特等原告的房屋尚未被征收。1961年，底特律市擬在原告房屋所在地修建公園，于是重新啟動(dòng)征收程序。1963年2月12日，原告收到5200美元的補(bǔ)償，底特律市說(shuō)，這就是財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)的公平市場(chǎng)價(jià)值。福斯特等不服，向位于密歇根州的聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。福斯特等原告認(rèn)為：原告1949年收到通知后，他們的房產(chǎn)在1950年——1954年間幾乎都有租金收入。但1954年后，原告土地臨近的房產(chǎn)被征收且夷為平地后，原告的房產(chǎn)再也出租不出去了。而且，由于房屋老化，又不能修繕，房屋到政府重新

29、啟動(dòng)征收程序時(shí)，價(jià)值已大不如前。盡管政府針對(duì)原告財(cái)產(chǎn)的征收程序于1961年才啟動(dòng)，但原告此前的一系列行為已經(jīng)構(gòu)成美國(guó)憲法第五修正案意義上的征收，應(yīng)予補(bǔ)償。25法院認(rèn)定，底特律市在1950年啟動(dòng)征收程序后，該市通過(guò)其官員的行為，激勵(lì)或加劇了該區(qū)域的衰敗。這些行動(dòng)包括，通知原告，他們對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所做的改造將得不到任何補(bǔ)償，他們最多只能保持屋面不漏，水管暢通，將簽署“放棄損害補(bǔ)償請(qǐng)求”作為發(fā)放建筑許可的前置條件，事實(shí)上啟動(dòng)征收程序，拆毀該區(qū)域內(nèi)的幾幢建筑，將許多毀壞的建筑夷為平地，在公共住房管理局發(fā)布針對(duì)該工程的停止令后，有意使該征收訴訟在5年時(shí)間里懸而未決，還告訴那些咨詢者，說(shuō)

30、他們的財(cái)產(chǎn)馬上就會(huì)被征收。……案件處于待決狀態(tài)破壞了財(cái)產(chǎn)的出售機(jī)會(huì)，減少了出售價(jià)格和價(jià)值。因此，本院發(fā)現(xiàn)，事實(shí)是，被告的拖延和其他行為，即便不是唯一的原因，也實(shí)質(zhì)性有加速和加劇了該區(qū)域的衰敗，導(dǎo)致該區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的降低，原告的財(cái)產(chǎn)價(jià)值為此遭受損害。26法院接著說(shuō)道，“一般情形下，‘征收’應(yīng)按其字面意義解釋，也就是說(shuō)，當(dāng)法律文書(shū)得到批準(zhǔn)，征收行為執(zhí)行，補(bǔ)償支付時(shí)，征收就發(fā)生了。但存在一些特殊的情形，政府機(jī)構(gòu)的一些行為達(dá)到對(duì)私人財(cái)產(chǎn)征收的程度，不管是否存在征收程序，在這種情形中，這些行為發(fā)生時(shí)，也應(yīng)支付補(bǔ)償。”27最后，法

31、院判決：在針對(duì)原告財(cái)產(chǎn)的征收程序啟動(dòng)前，被告的行為導(dǎo)致或加速了原告財(cái)產(chǎn)價(jià)值的下滑，幾乎全部剝奪了原告財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)用途，構(gòu)成美國(guó)憲法第五修正案意義上的征收，應(yīng)予支付公平補(bǔ)償。針對(duì)原告財(cái)產(chǎn)的征收發(fā)生在1954年，原告有權(quán)按照財(cái)產(chǎn)在那一時(shí)刻的價(jià)值獲得補(bǔ)償。282. 弗蘭克·西提諾訴哈特福德市重建局(frank a. citino v. redevelopment agency of the city of hatford)29——密歇根州上訴法院原告于1985年11月15日或者前后購(gòu)買(mǎi)了帕克街(park street)457-469號(hào)和斯奎爾街(squire st

32、reet)17-19號(hào)的房產(chǎn)，這兩條街道屬于相對(duì)破舊的街道，位于上述兩條大街曾經(jīng)發(fā)生過(guò)火災(zāi)的地段。1990年2月15日,被告哈特福德市重建局通過(guò)了帕克-斯奎爾-沃爾科特項(xiàng)目的計(jì)劃，并在1990年7月19日修改后，于1990年9月14日獲該市議會(huì)批準(zhǔn)。該計(jì)劃的內(nèi)容是：由市重建局用購(gòu)買(mǎi)或征收方式取得哈特福德市斯奎爾特、帕克和沃爾科特街上彼此連接的11幅私有土地，其中包含了原告西提諾擁有的兩幅地塊，然后重建，以保證建筑安全，并整肅市容市貌。30征收程序隨即開(kāi)始。但征收程序進(jìn)行得無(wú)比緩慢，到1997年本案初審的時(shí)候，被告重建局征收了11宗土地中的10宗，獨(dú)獨(dú)留下原告位于斯奎爾街的房產(chǎn)仍未被征收，該市又

33、未宣布放棄該計(jì)劃，而且，初審法院還認(rèn)定，無(wú)法“通過(guò)任何一種方式預(yù)測(cè)，該項(xiàng)目是否可以實(shí)際完成或在哪個(gè)時(shí)間點(diǎn)實(shí)際完成，以便實(shí)質(zhì)性開(kāi)發(fā)要重建的區(qū)域。”31原告的一幢房產(chǎn)矗立在一片瓦礫中，6間房?jī)H有2間有人承租，且租金極低。原告遂向法院起訴，稱：重建局不合理遲延征收的行為使其財(cái)產(chǎn)利益受到巨大損害，已構(gòu)成征收，盡管尚未針對(duì)自己的房產(chǎn)發(fā)出啟動(dòng)正式的征收程序，但仍應(yīng)按美國(guó)憲法第五修正案予以補(bǔ)償。案件經(jīng)過(guò)初審，雙方不服，向密歇根州上訴法院提出上訴。法院認(rèn)為，“因公共利益影響私有財(cái)產(chǎn)的使用，通常情況下，對(duì)那些財(cái)產(chǎn)未被正式征收的所有人不予補(bǔ)償，即便因公用目的，所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到

34、縮減，財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值減少。……政府行為構(gòu)成不需補(bǔ)償?shù)那樾芜€是構(gòu)成對(duì)臨近財(cái)產(chǎn)的違憲征收，首先要考慮財(cái)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到干預(yù)的程度……對(duì)財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)干預(yù)減少財(cái)產(chǎn)價(jià)值到何種精確的程度就構(gòu)成憲法意義上的征收，永遠(yuǎn)不可能顯而易見(jiàn)。因?yàn)閷?shí)質(zhì)干預(yù)不是一個(gè)靜態(tài)的概念，而是經(jīng)歷了數(shù)年變遷”。32據(jù)此，法院繼續(xù)說(shuō)道，“一旦政府行為使財(cái)產(chǎn)所有人再也無(wú)法象過(guò)去那樣使用自己的財(cái)產(chǎn)，土地所有人無(wú)法按照財(cái)產(chǎn)實(shí)際用途自由地使用自己財(cái)產(chǎn)，結(jié)果就很清楚，財(cái)產(chǎn)在憲法的意義上已被征收。……只要存在對(duì)土地使用權(quán)的接近全部的破壞

35、和對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的接近全部的貶損”，33就構(gòu)成征收。“我們認(rèn)為,被告沒(méi)有在合理時(shí)間內(nèi)完成在該地域的重建計(jì)劃，盡管沒(méi)有正式放棄該計(jì)劃，也沒(méi)有批準(zhǔn)該區(qū)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)全面破落，也構(gòu)成對(duì)原告財(cái)產(chǎn)的沒(méi)有公平補(bǔ)償?shù)恼魇?。原告證明了反向征收造成的損害，就此請(qǐng)求補(bǔ)償，是正當(dāng)?shù)摹?rdquo;34最后，法院判決，由重建局賠償原告房屋的價(jià)值287500美元(原告抵押該房產(chǎn)時(shí)銀行的估價(jià))加上修繕的費(fèi)用。在上述第一個(gè)判例中，政府啟動(dòng)征收程序后，隨即停止，放任擬征收不動(dòng)產(chǎn)破敗，之后再次啟動(dòng)征收程序，此時(shí)，被征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值已今非昔比。如果將政府再次宣布征收的時(shí)間理解為征收規(guī)范效力啟動(dòng)的時(shí)間，并以被征收不

36、動(dòng)產(chǎn)此時(shí)的價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則無(wú)疑強(qiáng)令不動(dòng)產(chǎn)所有人為政府的遲延“買(mǎi)單”。上述第二個(gè)判例中，政府恣意拖延征收時(shí)間，擬征收的不動(dòng)產(chǎn)其所有人而言，如同雞肋：無(wú)法自由地使用自己的不動(dòng)產(chǎn)，出售又無(wú)可能，更糟糕的是，還不知政府何時(shí)正式征收自己的不動(dòng)產(chǎn)，此時(shí)，如果以政府將來(lái)提起征收訴訟的時(shí)間為征收規(guī)范發(fā)生效力的時(shí)間，顯然不可能——擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值正在遞減，不動(dòng)產(chǎn)所有人對(duì)此無(wú)能為力。法院此時(shí)判決，政府遲延的行為本身構(gòu)成征收，這是唯一保護(hù)擬征收不動(dòng)產(chǎn)所有人權(quán)利的方法。當(dāng)然，在某些情形下，將不合理的遲延行為本身認(rèn)定為征收，并非變相鼓勵(lì)政府倉(cāng)促做出征收決定。同時(shí)，并非

37、所有的政府遲延行為都一律構(gòu)成征收，只有政府的遲延超出合理的預(yù)期，且對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的不良影響達(dá)到一定程度時(shí)，才構(gòu)成征收。什么是“合理預(yù)期”，“一定程度”，要依賴人們的生活經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合個(gè)案才能判斷。四、政府工程導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)貶值:將征收規(guī)范適用于政府本應(yīng)征收卻未征收的行為政府征收不動(dòng)產(chǎn)的目的往往是為了興建公共工程，如車(chē)站、機(jī)場(chǎng)等，這是最符合“公用”目的的征收。這些公共工程給公眾帶來(lái)福祉的同時(shí)，也會(huì)給周?chē)牟粍?dòng)產(chǎn)所有人帶來(lái)了災(zāi)難。政府事先并非不知公共工程的這種負(fù)面影響，但為節(jié)省成本，政府總是傾向于盡可能少征收不動(dòng)產(chǎn)，即使公共工程對(duì)周?chē)粍?dòng)

38、產(chǎn)影響巨大，政府也拒絕征收。于是，公共工程周?chē)牟粍?dòng)產(chǎn)所有人不堪其擾，但政府卻永遠(yuǎn)不會(huì)“良心發(fā)現(xiàn)”。此時(shí)，以政府宣布征收的時(shí)間為征收規(guī)范發(fā)生效力的時(shí)間，就意味著征收規(guī)范的效力永遠(yuǎn)無(wú)法啟動(dòng)。將征收規(guī)范效力的啟動(dòng)時(shí)間提前，即將征收規(guī)范適用于政府本應(yīng)征收卻未征收的行為，是法院走出困局常用的路數(shù)。(一)構(gòu)成征收的情形之一：以合法授權(quán)為由，拒絕征收不動(dòng)產(chǎn)(二)構(gòu)成征收的情形之二：以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的損害太小為由，拒絕征收不動(dòng)產(chǎn)1. 理查茲訴華盛頓場(chǎng)站公司案(richards v. washington terminal company)35——聯(lián)邦最高法院1901

39、年，原告理查茲在華盛頓市新澤西大道(new jersey avenue)偏西購(gòu)置了一套房產(chǎn)，該房產(chǎn)總共693平方米，分3層，有20米臨街面。底層為磚結(jié)構(gòu)，有10間房，用作住宅，窗戶全部向南。原告購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)后不久，被告華盛頓場(chǎng)站公司經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)，在原告房產(chǎn)南面不遠(yuǎn)處修建了鐵軌和隧道，隧道內(nèi)建造了排風(fēng)系統(tǒng)。從此，火車(chē)進(jìn)過(guò)和?？繒r(shí)散發(fā)出的黑煙、廢氣、灰塵長(zhǎng)驅(qū)直入原告住宅，損壞家具，污染空氣;火車(chē)經(jīng)過(guò)鐵軌和隧道時(shí)，產(chǎn)生劇烈震動(dòng)，原告房產(chǎn)的墻體和墻紙損壞，窗戶上的玻璃損毀，打亂了居住者的寧?kù)o和睡眠。值得注意的是，被告在隧道內(nèi)建造的排風(fēng)系統(tǒng)將隧道內(nèi)的煙塵全部吹向原告房產(chǎn)所在方向。自從隧道和鐵路建造以來(lái)，原告土

40、地的價(jià)值大大降低，租戶全部搬走，原告再也沒(méi)找到過(guò)新的承租人。經(jīng)過(guò)評(píng)估，房屋的價(jià)值從5500美元降低到4000美元，租金從30美金每月降低為20美元每月，房屋里的家具和其它物件也從價(jià)值1200美元降低到價(jià)值600美元。原告理查茲認(rèn)為，被告華盛頓場(chǎng)站公司的行為導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)大幅貶值，已構(gòu)成憲法意義上的征收。被告華盛頓場(chǎng)站公司則認(rèn)為，修建鐵路和隧道是經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)修建鐵路就意味著認(rèn)可產(chǎn)生不可避免的對(duì)周?chē)?cái)產(chǎn)的損害，因此，不構(gòu)成憲法意義上的征收。案件最后到了聯(lián)邦最高法院。法院認(rèn)定： “隧道及其出口的選址是根據(jù)法律決定的，并非被告自愿選擇的結(jié)果。……國(guó)會(huì)授權(quán)

41、被告在城市居民區(qū)中間修建一座有站點(diǎn)的隧道。毫無(wú)疑問(wèn)，該授權(quán)包括在隧道內(nèi)使用蒸汽機(jī)火車(chē)頭的權(quán)利，不可避免地就伴隨著氣體和煙霧的排放。”36法院接下來(lái)評(píng)論隧道內(nèi)排氣設(shè)施將煙塵全部排往原告房產(chǎn)所在方向這一事實(shí)，法院說(shuō)道，雖然國(guó)會(huì)批準(zhǔn)被告建設(shè)鐵軌和隧道，但國(guó)會(huì)的授權(quán)應(yīng)在美國(guó)憲法第五修正案內(nèi)解釋，“按照第五修正案解釋國(guó)會(huì)的法律，他們并未授權(quán)被告：給原告財(cái)產(chǎn)施加直接和特別、實(shí)質(zhì)性的負(fù)擔(dān)，且不予補(bǔ)償。如果合理價(jià)格的設(shè)備無(wú)法阻止這種損害，則原告財(cái)產(chǎn)的損失就是‘可預(yù)期的’，被告就應(yīng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或征收取得這些財(cái)產(chǎn)，被告應(yīng)為沒(méi)有取得這些財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)。如果損害是可以避免的，成文

42、法沒(méi)有規(guī)定責(zé)任除外，按照一般原則，被告應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。”37法院的判決此處已經(jīng)很清楚，隧道內(nèi)安裝的排氣風(fēng)設(shè)施，將隧道內(nèi)的煙塵吹往原告房產(chǎn)方向，構(gòu)成對(duì)原告房產(chǎn)的特別損害;如果該損害可以避免，被告就應(yīng)該避免;如果不能避免，就應(yīng)該征收原告的房產(chǎn)。因此，華盛頓場(chǎng)站公司修建場(chǎng)站，并將煙霧、灰塵吹向理查茲房產(chǎn)的行為已經(jīng)構(gòu)成對(duì)原告財(cái)產(chǎn)的征收。2. 亞倫訴洛杉磯市案(irving d. aaron v. city of los angeles)38——加利福尼亞州上訴法院洛杉磯國(guó)際機(jī)場(chǎng)是洛杉磯市政府管理的機(jī)場(chǎng)，原告亞倫的土地和房產(chǎn)位于該機(jī)場(chǎng)附近。1959年，洛杉磯機(jī)場(chǎng)開(kāi)始有零星

43、噴氣式飛機(jī)起降。1965年以來(lái)，該市允許逐漸增加起飛和降落的噴氣式飛機(jī)數(shù)量。自此，亞倫的厄運(yùn)降臨了：飛機(jī)散發(fā)出來(lái)的煙塵、油料掉在土地上，導(dǎo)致房屋表面油漆損毀，業(yè)主不敢將自己的汽車(chē)和干衣服沒(méi)有遮蓋地放在院子里。當(dāng)然，這還算不上什么，最可怕的是巨大的噪音污染使這些土地貶值。按照評(píng)估師的測(cè)算，亞倫等原告共有581宗財(cái)產(chǎn)遭受損害，貶損的市場(chǎng)價(jià)值從400美元到1000美元，而在過(guò)去，這些財(cái)產(chǎn)比相鄰財(cái)產(chǎn)貴1000美元。據(jù)此，原告提起訴訟，認(rèn)為機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行使其財(cái)產(chǎn)大幅貶值，構(gòu)成美國(guó)憲法第五修正案中的征收。被告洛杉磯市認(rèn)可上述損害的存在，但不認(rèn)為構(gòu)成美國(guó)憲法第五修正案中的征收。洛杉磯市辯稱：機(jī)場(chǎng)附近居民遭受的損

44、害不構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)的征收，僅僅是一種原告必須忍受的、不能請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)?ldquo;沒(méi)有侵權(quán)行為的結(jié)果性”損害(consequential damages)，“并非公共工程導(dǎo)致的任何一種財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減損都可請(qǐng)求憲法上的救濟(jì)。請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)膿p害必須是財(cái)產(chǎn)自身的損害，不包括單純引起所有人不悅或沒(méi)有享受感的行為。單單導(dǎo)致私有財(cái)產(chǎn)較不適合某一用途，或者所有人在使用中的煩惱、不適，不構(gòu)成憲法關(guān)注的損害……，不構(gòu)成憲法意義上的征收。”39加利福尼亞州最高法院認(rèn)可被告所謂并非所有損害都能依征收規(guī)范取得賠償?shù)年愂觯?ldquo;財(cái)產(chǎn)所有人或被要求忍受偶爾的損害

45、，這些損害與一般公眾遭受的損害類似，不能要求賠償”，40但法院進(jìn)一步認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)人“有權(quán)就自己遭受的特殊和個(gè)別損害要求賠償。……在本案中，城市建造和運(yùn)營(yíng)機(jī)場(chǎng)給原告帶來(lái)了特殊和個(gè)別的損害，沿航空線附近的其他所有人并未遭受這些損害。……噴氣式飛機(jī)發(fā)出的噪音和振動(dòng)對(duì)機(jī)場(chǎng)附近的居民尤其劇烈，他們不僅要遭受超出一般水準(zhǔn)的噪音污染，因臨近機(jī)場(chǎng)，還要特別忍受飛機(jī)起飛和降落時(shí)低空飛行的噪音。”41法院在此基礎(chǔ)上認(rèn)定，“機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)發(fā)出的噪音嚴(yán)重干擾財(cái)產(chǎn)的享有和使用，這種對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人的影響足夠直接的、特殊，如果不

46、予補(bǔ)償，將導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有人承受的負(fù)擔(dān)超出其適當(dāng)份額”，42據(jù)此，法院認(rèn)為：洛杉磯市政府的行為已構(gòu)成對(duì)原告財(cái)產(chǎn)的征收，應(yīng)予補(bǔ)償。上述兩個(gè)案例，都源于公共工程導(dǎo)致周?chē)粍?dòng)產(chǎn)價(jià)值降低，政府要么主張修建公共工程有合法的授權(quán)，不構(gòu)成征收，將合法的授權(quán)作為免于征收規(guī)范約束的擋箭牌;要么主張財(cái)產(chǎn)所有人應(yīng)該承受公共工程造成的損害，或者認(rèn)為損害太小，不構(gòu)成征收，將工程的公共性作為免于承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的借口。針對(duì)第一個(gè)說(shuō)辭，法院認(rèn)為，合法授權(quán)不意味著免于征收規(guī)范的約束;針對(duì)第二個(gè)說(shuō)辭，法院認(rèn)為，公眾對(duì)公共工程造成的損害的確有容忍義務(wù)，但如果不動(dòng)產(chǎn)所有人遭受的損害超出一般公眾，就構(gòu)成“特殊損害&r

47、dquo;，不動(dòng)產(chǎn)所有人有權(quán)依據(jù)征收規(guī)范獲得補(bǔ)償。法院在政府拒絕啟動(dòng)征收程序時(shí)，啟動(dòng)了征收規(guī)范的效力。五、對(duì)解決中國(guó)問(wèn)題的啟示美國(guó)憲法第五修正案對(duì)征收設(shè)置了雙重約束機(jī), , 制:“公用”目的，“公平補(bǔ)償”。隨著時(shí)代的演進(jìn)，作為限制征收條件的“公用”標(biāo)準(zhǔn)已急劇變遷，漸成虛化之勢(shì)，這構(gòu)成美國(guó)征收法中一道令人尷尬的風(fēng)景，凱諾訴新倫敦市案是這道尷尬風(fēng)景的一道特寫(xiě)。43對(duì)征收的約束機(jī)制幾乎只剩下“公平補(bǔ)償”——“雙管齊下”的約束機(jī)制正演變?yōu)?ldquo;金雞獨(dú)立

48、”。然而，讓人不安的是，政府又在“機(jī)關(guān)算盡”，力圖從“公平補(bǔ)償”的藩籬中逃逸。憲法的因應(yīng)之策是讓征收規(guī)范的效力提前發(fā)生，不以政府宣布征收或提起征收訴訟的時(shí)間為征收規(guī)范發(fā)生效力的時(shí)間，即不讓政府獨(dú)自操控被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的時(shí)間維度。此時(shí)，法院又回到征收補(bǔ)償?shù)脑c(diǎn)展開(kāi)討論，即政府讓部分人承受本應(yīng)由全體公眾承受的負(fù)擔(dān)時(shí)，就構(gòu)成征收，44“第五修正案的目的并不簡(jiǎn)單在于限制政府的征收權(quán)，還在于，政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的干預(yù)達(dá)到征收程度時(shí)，當(dāng)事人有得到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。”45回到中國(guó)法。國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例是一部晚產(chǎn)的行政法規(guī)，物

49、權(quán)法頒布實(shí)施后，民眾與學(xué)界無(wú)數(shù)次催生，但直到2011年1月21日，該條例才在城市房屋拆遷與補(bǔ)償條例的喪鐘里臨盆。學(xué)界與民眾并沒(méi)有對(duì)這一晚到的嬰兒表示必要的疼愛(ài)和寬容，反而“橫挑鼻子豎挑眼”。先是學(xué)者二度上書(shū)，要求明確商業(yè)利益不是公共利益;46后是民眾歸納出該條例的數(shù)十大不是。47頗為吊詭的是，民眾對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例中按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償?shù)囊?guī)則大加贊賞。48這與中國(guó)憲法2004年修正案通過(guò)時(shí)，對(duì)憲法第13條第3款的指責(zé)大相徑庭。中國(guó)憲法第13條第3款規(guī)定，……國(guó)家“可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償&r

50、dquo;，大大刺激了國(guó)人的神經(jīng)，要求直接在憲法文本中規(guī)定“按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償”的呼聲甚囂塵上。49國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例規(guī)定了按照市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，正好回應(yīng)了國(guó)人的訴求。學(xué)界與民眾對(duì)“市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)”如此青睞以致于迷信的理由很簡(jiǎn)單：那是一個(gè)市場(chǎng)形成的價(jià)格，市場(chǎng)可以屏蔽政府的恣意。但經(jīng)過(guò)考察美國(guó)法上的典型判例，我們發(fā)現(xiàn)，這一設(shè)想顯然“很傻很天真”，政府可能征收前的一系列行為惡意降低擬征收不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格,從而降低補(bǔ)償成本，甚至通過(guò)征收之外的方法達(dá)致征收目的，使補(bǔ)償降為零。上文例舉的美國(guó)法上的情形，幾乎都有雷同或者變形的中

51、國(guó)版，美國(guó)法上征收規(guī)范效力前移的應(yīng)對(duì)之策也就有了他山之石的意義。(一)通過(guò)分區(qū)降低擬征收不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值美國(guó)法上的分區(qū)在中國(guó)法上被稱為“功能分區(qū)”，屬城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分。中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項(xiàng)規(guī)劃等。” 在中國(guó)法上，依然可能被政府用作操縱擬征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的“合法手段”。國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第十九條規(guī)定，：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之

52、日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。”不動(dòng)產(chǎn)的“市場(chǎng)價(jià)格”與政府對(duì)土地的功能分區(qū)具有復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系。如將擬征收不動(dòng)產(chǎn)周邊規(guī)劃為廣場(chǎng)、公園，步行街等，會(huì)提升不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格;如將擬征收不動(dòng)產(chǎn)周邊規(guī)劃為重石化區(qū)，對(duì)周邊的工業(yè)建設(shè)用地業(yè)主可能是福音，但對(duì)住宅的價(jià)格影響幾乎是毀滅性的。更為關(guān)鍵的是，作為城市規(guī)劃一部分的“功能分區(qū)”及其變更不可訴，利害關(guān)系人僅能在聽(tīng)證會(huì)上發(fā)表自己的意見(jiàn)。50這就意味著，通過(guò)對(duì)土地的“功能分區(qū)”來(lái)操縱擬征收不動(dòng)產(chǎn)的

53、價(jià)格，在中國(guó)法上可能來(lái)得更方便。因此，當(dāng)政府對(duì)土地的“功能分區(qū)”已經(jīng)導(dǎo)致擬征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格嚴(yán)重縮水時(shí)，提前啟動(dòng)征收規(guī)范的效力，在中國(guó)法上具有更大的意義。(二)通過(guò)行政許可手段降低征收成本通過(guò)征收前的管制固定擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，從而節(jié)約征收成本，在中國(guó)法上有明確的規(guī)范依據(jù)。國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為;違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書(shū)面通知有關(guān)部門(mén)暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書(shū)面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長(zhǎng)

54、不得超過(guò)1年。”51當(dāng)然，適當(dāng)管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)，防止不動(dòng)產(chǎn)所有人在征收過(guò)程中惡意添附，增加補(bǔ)償費(fèi)用，從而不合理增加公共負(fù)擔(dān)，中國(guó)法并非孤例。52但是，如果這種管制逾越合理的邊界，導(dǎo)致擬征收不動(dòng)產(chǎn)大幅貶值，達(dá)致事實(shí)上的征收效果時(shí)，如何處理?這種管制本身是否構(gòu)成征收?此外,通過(guò)在行政許可中“加塞”，將本應(yīng)由政府完成的有關(guān)配套建設(shè)轉(zhuǎn)嫁給開(kāi)發(fā)商的規(guī)范也大量存在。53此時(shí)，征收規(guī)范的效力是否可以前移到政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制?是否可以適用于政府在行政許可中的“加塞”行為?美國(guó)法上的先例給我們提供了極有價(jià)值的啟示。(三)不合理遲延征收程序?qū)е聰M征

55、收不動(dòng)產(chǎn)貶值依照國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例確定的征收程序，征收前由有關(guān)部門(mén)作出征收規(guī)劃，之后劃定具體的征收范圍，之后是由政府作出征收決定。征收范圍劃定后，擬征收不動(dòng)產(chǎn)就受到管制。征收范圍劃定，也即征收規(guī)劃作出后，如果政府拖延征收程序，遲遲不做出征收決定，放任擬征收財(cái)產(chǎn)衰敗，等到征收決定做出后，擬征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值已大幅降低，或者，征收決定一直不做出，擬征收不動(dòng)產(chǎn)的所有人一直無(wú)法使用自己的不動(dòng)產(chǎn)，如何處理?在昆明市西山區(qū)丹霞路紅塔組團(tuán)發(fā)生的規(guī)劃拆遷兩年半，拆遷決定卻杳無(wú)音信的個(gè)案，說(shuō)明這種擔(dān)憂絕非空穴來(lái)風(fēng)。54就現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，征收范圍劃定后，對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)管制期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。這里可能仍需要解決兩個(gè)問(wèn)題：超過(guò)1年后，盡管政府不再對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)做相關(guān)管制，但不動(dòng)產(chǎn)所有人在1年間的損失如何處理?而且，即便政府不再對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)做相關(guān)管制，但遲遲不做出征收決定，不動(dòng)產(chǎn)將被征收的預(yù)期卻依然存在，這就會(huì)對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面影響。將征收規(guī)范的效力前移，是解決這兩個(gè)問(wèn)題的可能路徑。