1787年制憲會議

1、1787 年制憲會議獨立到憲政之路作者： A. E. Dick Howard1776 年 5 月 15 日，在威廉斯堡 (Williamsburg) 召開的大會 以弗吉尼亞實際政府的名義， 指示在費城 ( Philadelphia )參 加大陸會 議的弗吉尼亞殖民地代表提出一項決議，宣布“合 眾殖民地( the United Colonies )均為自由和獨立之邦”。在 不久之后的 7 月 4 日 ,大陸會議( Continental Congress )通 過了脫離英國的 獨立宣言( Declaration of Independence )， 從而使這些前殖民地踏上了創(chuàng)建美利堅合眾國(th

2、e UnitedStates of America )的不歸路。但是，建立美利堅合眾國并 不是一蹴而就。 11 年后， 另外一批代表跋涉來到費城， 為這 個新國家起草憲法，而這部憲法至今仍在界定 著這個國家 的法律與特征。 從獨立到憲政的道路是民主政府歷史上最偉大的歷程之一。 這是一條從實驗與失誤中走出來的道路，但它最終孕育出一 部有史以來最有影響力的國家憲法。即使在與 英國決裂之 前，美洲殖民地已經(jīng)在開始孕育自身未來的憲政文化。殖民 地議會的下院是當(dāng)時英語國家中最民主的機(jī)構(gòu)，與母國的對 話使美國人對憲法問題有了更鮮明 的認(rèn)識。在革命爆發(fā)前 的 10 年里，稅收糾紛、無陪審團(tuán)的審判以及其他有爭

3、議的 問題，導(dǎo)致許多小冊子、傳單和決議大量涌現(xiàn)，實際構(gòu)成了反對英國政策的憲法論 證基礎(chǔ)。 美國民主的奠基人懂得，宣布獨立意味著需要有自治的理性 基礎(chǔ)。在威廉斯堡大會提出獨立主張的同一天，代表們就開 始籌劃權(quán)利宣言和弗吉尼亞州憲法。 弗吉尼亞 州 1776 年的 權(quán)利宣言（ Declaration of Rights） 很快被其他州效仿，甚 至影響到 1789 年法國的人權(quán)與公民權(quán)利宣言 （ Declaration of the Rights of Man and the Citizen）。早期美國各州的憲法（每個州都通過了一部憲法）在細(xì)節(jié)上有所 不同 （ 例如，有些選擇了一院制立法機(jī)構(gòu)，其他為

4、兩院制） 。 但是，各州都忠實于共和這一共同原則，這些原則在當(dāng)時世 界大部分地區(qū)看來確實是革命性的例如，需要 得到被 統(tǒng)治者的認(rèn)同，限權(quán)政府，與生俱來的權(quán)利以及人民控制政 府等。這些共和政府的早期實驗有著重大缺陷。最初州憲法的起草 人鑒于在北美殖民地受英國皇室權(quán)力（包括殖民地總督和法 院）統(tǒng)治的經(jīng)歷，對立法機(jī)構(gòu)寄予過高的信 任。政府部門 之間的互相制衡也是理論多于實踐。州長一般由（因而也依 賴）立法機(jī)構(gòu)選舉，司法權(quán)力基本處于萌芽狀態(tài)。原構(gòu)思中 的另一缺陷是，憲法的起草機(jī)構(gòu) 同時也是立法機(jī)構(gòu)，從而 混淆了基本法和普通法之間的界限。然而， 1780 年馬薩諸 塞州在憲法設(shè)計上向前邁進(jìn)了一大步，即，

5、人民推舉一個大 會撰寫憲法，然后 通過公投對憲法進(jìn)行表決。邦聯(lián)條例 比通過州憲法更艱巨的是確立美國政府的結(jié)構(gòu)。當(dāng)大英帝國 最終在 1783 年締結(jié)一項和平條約，讓美洲殖民地分離出去 時，美國有 13 個州政府。早期的國家情結(jié) 很快與地區(qū)利益 相沖突，懷疑中央權(quán)力可能會對各州不利。設(shè)計一種結(jié)構(gòu)以 便將各州相連是一個在 1776 年已經(jīng)開始的努力，但那是在 1778 年邦聯(lián)條例 ( The Articles of Confederation )獲 得通過和 1781 年所有州予以批準(zhǔn)之前。對中央權(quán)力的不信 任表現(xiàn)在第二條， 其中聲明， “各州保留未經(jīng)本邦聯(lián)召集之國 會明確 授予合眾國的自身主權(quán)、自

6、由與獨立及所有權(quán)能、 管轄范圍與權(quán)利”。邦聯(lián)條例建立了一個被證明是軟弱和低效的中央政府。 在國會，每個州不論人口多少，擁有平等的投票權(quán)。州立法 機(jī)構(gòu)有權(quán)決定如何任命自己的國會代表，州可 以在任何時 候、以任何理由召回和替換其代表。國會缺乏完成國家政策 所必需的權(quán)力。它無權(quán)征稅，只能依靠各州自愿提供資金， 而各州往往不情愿。需要經(jīng) 13 個 州中的 9 個州投票同意， 國會才能行使其權(quán)力， 如簽訂條約或舉債。 修改邦聯(lián)條例 需要經(jīng)過所有州的同意，從而使每一個州都有自由否決權(quán) ( liberum veto) 足以讓民主程序陷入癱瘓。小小的羅得 島州因而有可能阻止其他 12 個州的意愿。它也的確曾否

7、決 了一項賦予國會征收進(jìn)口關(guān)稅的提案。尤其突出的一點是，商業(yè)競爭催生了各州之間的貿(mào)易歧視。 內(nèi)陸州發(fā)現(xiàn)自己明顯處于不利位置，要以擁有良好港口的州 是瞻。詹姆斯 -麥迪遜 (James Madison) 把坐落在紐約和費城 之間的新澤西比喻為“一只兩頭開口的酒桶”，把位于漢普頓 路 (Hampton Roads) 和查爾斯頓 (Charleston) 兩個深水港 之間的北卡羅來納州比喻為“雙臂淌血的病人”。中央政府軟 弱無力的進(jìn)一步表現(xiàn)是，缺乏行政或司法權(quán)處理國內(nèi)騷亂。 例如， 1786 年開始，在經(jīng)濟(jì) 不景氣期間，馬薩諸塞州西部 的貧困農(nóng)民暴徒不讓法庭正常運作和作出法拍決定。身為農(nóng) 民和前革命

8、軍官的丹尼爾 -謝司( Daniel Shays) 率領(lǐng)一股武 裝力量，企圖占領(lǐng)在斯普林菲爾德 (Springfield) 的兵工廠， 但被擊退。一般來講， 邦聯(lián)條例中最明顯的缺陷是，中 央政府如不指望州采取行動，自己也無力直接對國民采取行 動。1785 年，弗吉尼亞州和馬里蘭州任命專員，解決使用切薩 皮克灣( Chesapeake Bay) 及其支流河水的糾紛。這些代表 隨后呼吁邀請各州參加討論如果采用“更統(tǒng)一的體制”管理貿(mào) 易是否符合它們的“共同利益”。國會基于這一呼吁， 于 1786 年在安納波利斯 ( Annapolis )召集會議。 只有 5 個州出席了 這次會議。與會者建議，應(yīng)在費

9、城舉行制憲會議，考慮應(yīng)怎 樣“使聯(lián)邦政府的憲法能 夠應(yīng)對合眾國的緊急需要。 . ”弗吉 尼亞州率先任命了一個代表團(tuán)，其他州緊隨其后，迫使國會 予以響應(yīng)。 最后，在 1787 年 2 月，國會批準(zhǔn)了召集會議的 要求。 但是具有重要意義的是，國會在決議中說，大會的 召開應(yīng)以“修改邦聯(lián)條例為唯一和明確的目的”，并向國 會報告修改內(nèi)容，這些修改只有在國會通過和被各州 批準(zhǔn) 之后才能生效。詹姆斯 -麥迪遜與“弗吉尼亞方案” 盡管各州天生保守，但是一旦召集起來，大會產(chǎn)生了決定意 義。 1787 年 5 月在費城集會的是 55 位杰出人士。在公共領(lǐng) 域的豐富經(jīng)驗?zāi)ゾ毘隽怂麄儼盐諉栴}的能 力他們當(dāng)中 有一半以

10、上人曾在國會任職， 7 人曾任州長，有許多人親自 參與了州憲法的起草。來自弗吉尼亞州的將軍喬治-華盛頓( George Washington )曾領(lǐng)導(dǎo)反英戰(zhàn)爭，他同意擔(dān)任大會 主席更令會議生輝。其他知名人士包括紐約州的亞歷山大 - 漢密爾頓 (Alexander Hamilton) ，賓夕法尼亞州的本杰明 -富 蘭克林 (Benjamin Franklin) 和詹姆斯 -威爾遜 (James Wilson) 。 也許最引人注目的缺席人士是托馬斯 -杰斐遜 (Thomas Jefferson) ，他曾起草獨立宣言 ，但此時正擔(dān)任美國駐巴 黎公使。 人們很快就發(fā)現(xiàn)，大會上最重要和最受尊重的聲音是弗

11、吉尼 亞州的詹姆斯 -麥迪遜。 麥迪遜在弗吉尼亞州的政治活動中頗 為活躍，曾因參加大陸會議而蜚聲全國。他 在大陸會議上 對弗吉尼亞州放棄西部領(lǐng)土要求進(jìn)而形成國有領(lǐng)土起了決定性作用。麥迪遜越來越確信，美國人的自由依賴于合眾國 具有足夠強(qiáng)大的能力保護(hù)他們對外 不受掠奪，對內(nèi)平衡各 州過分的民粹政府。沒有任何一位到費城來的與會者比他更 胸有成竹。他率先確保全國最優(yōu)秀的人才出席大會。此外， 在會前的幾個星期里， 他深入地閱讀了古代和現(xiàn)代邦聯(lián)制 度史，并寫出一篇備忘錄，題為合眾國政治制度的弊端 ( Vices of the Political System of the United States)。麥

12、迪遜第一批抵達(dá)費城，說服弗吉尼亞州代表團(tuán)提出一個方案。 這個方案遠(yuǎn)非要修改邦聯(lián)條例 ，而是要以一個擁有龐大 權(quán)力的全國政府取代 邦聯(lián)條例 。國會權(quán)力取之于民，有 權(quán)“在單獨的州無能為力的所有情況下， 或在合眾國的和諧因 行使個別立法而受干擾的情況下，實施立法”。與條例相 距 更遠(yuǎn)的是，“弗吉尼亞方案”( Virginia Plan )要求新憲 法不是由州的立法機(jī)構(gòu)，而是由各州人民推選出的代表會 議來批準(zhǔn)。這些代表們逐漸組成了一個全體委員會( Committee of the Whole )，對“弗吉尼亞方案”的利弊展開討論。以麥迪遜和詹 姆斯 -威爾遜為首的那些要求擴(kuò)大國家權(quán)力的代表認(rèn)為，一個

13、中央政府想通過各州執(zhí)行政策是行 不通的，因此必須取消 這種體制。相反，他們認(rèn)為，國家政府必須直接針對個人， 并通過行政和司法部門執(zhí)行它的法律和法令。而且，人人平 等的原則要求國會的代 表性以人口為依據(jù)，從而取消了州 與州之間的數(shù)目平等。麥迪遜和他的盟友希望借代表們已經(jīng) 普遍存在的一種意識為東風(fēng)，即大家都認(rèn)為，對現(xiàn)存制度進(jìn) 行臨時或零 敲碎打的改革已經(jīng)再也不能滿足需要。但是，激進(jìn)的改革令小州的許多代表感到過于唐突。雖然他 們也許會承認(rèn)需要擴(kuò)大中央政府的權(quán)力，包括讓中央政府有 權(quán)自己征收財政收入和規(guī)范商業(yè)，但小州擔(dān)心 它們會遭到 大州的控制。核心問題是代表性。新澤西州的威廉-帕特森（ Willia

14、m Paterson ）堅決表示他的州“絕不會按委員會提出 的方案納入邦聯(lián)”。由于麥迪遜和威爾遜繼續(xù)堅持全國性方案， 會議代表們，無論在其他事務(wù)上如何一 致，此時似乎有可 能因代表權(quán)問題不歡而散。大妥協(xié)和其他折衷方案6 月 13 日，“弗吉尼亞方案”經(jīng)過一些修改之后，由全體委員 會報告大會。 6 月 15 日，帕特森代表方案的反對派， 介紹了“新澤西方案” New Jersey Plan）。根據(jù)這一方案，每個州 在一院制國會擁有平等的投票權(quán)。代表們再次回到全體委員 會，討論“弗吉尼亞方案”和新澤西方案的利弊。 6 月 19 日， 委員會投票， 7 票對 3 票（馬里蘭州呈分歧狀態(tài)） ，決定保留

15、“弗吉尼亞方案”。但問題還是沒有解決，投票總是呈一種模 式：6 個州（馬薩諸塞州， 賓夕法尼亞州， 弗吉尼亞州， 南、 北卡羅來納州，佐治亞州）與康涅狄格州，紐約州，新澤西 州，特拉華州對峙；馬里蘭州自身分歧。 6 月下旬，康涅狄 格州的奧利 弗-埃爾斯沃思 (Oliver Ellsworth) 提出了一項折 衷方案一個院中的代表權(quán)以人口為基準(zhǔn)，各州在另一個 院里享有平等。7 月初，大會表決康涅狄格州關(guān)于在參議院各州平等的建議， 但因贊成和反對票數(shù)目對等(佐治亞州呈分歧狀態(tài))未能通 過。大會似乎已經(jīng)面臨僵局。為走出僵局， 南卡羅來納州 的查爾斯 -平克尼( Charles Pinckney)

16、要求組成一個大委員會 ( grand committee) 。該委員會批準(zhǔn)了后來被稱為“大妥協(xié)” ( Great Compromise )的方案， 即下院代表按比例制， 各州 在上院權(quán)力平等。一些大州雖然希望把以人口為基準(zhǔn)的代表 權(quán)變成基本原則，但他們中的有些代表主張 妥協(xié)，以防小 州的代表罷會。弗吉尼亞州的喬治 -梅森( George Mason) 說，他“寧可骨埋費城，也不愿意看到大會沒有達(dá)成一項組成 政府的方案就解散。 7 月 16 日，大會對妥協(xié)方案進(jìn)行投票， 5 個州贊成， 4 個州反 對， 1 個州意見不統(tǒng)一(紐約州未出 席)。盡管有些大州的代表牢騷滿腹，但是最有爭議的問題得到了

17、解決，大會可以轉(zhuǎn)而處理其他問題。選舉行政機(jī)關(guān)被證明是 一個棘手的問題。 “弗吉尼亞方案”已經(jīng)規(guī)定由立法機(jī)關(guān)選舉 產(chǎn)生行政長官，然而，這將建立一個有依賴性的行政部門 這也是許多州憲法的弊病。很少有代表會大膽到認(rèn)為由人 民 直接選舉是一個明智之舉。最終，大會選擇了一個由選舉院選舉總統(tǒng)的機(jī)制在現(xiàn)代觀念來看是蹩腳的做法。每 個州有權(quán)以任何他們樂意的方式，選出相等于該州 參議員 和眾議員人數(shù)的選舉人。這些選舉人將在他們自己的州開會， 投票選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)。但是，后來政黨的崛起顛覆了起草 人原先設(shè)想的由選舉人真正通過辯論 產(chǎn)生國家領(lǐng)導(dǎo)人的做 法。7月24日，大會指定5人組成“細(xì)則委員會” Committe

18、e ofDetail) ，任務(wù)是起草一部具體的憲法，體現(xiàn)迄今全體大會通 過的基本原則。該委員會的成員似乎以為他們可以自行作出 實質(zhì)性修改。其中最重要的是取消了 對國會權(quán)力一般性的 表述，代之以對權(quán)力的明確列舉說明。明示權(quán)力之首的是征 稅權(quán)和調(diào)節(jié)州與州之間和對外貿(mào)易的權(quán)力這也是代表 們聚會費城的兩個基本原 因。在大會的后幾個星期里，地區(qū)性分歧暴露出來。依賴農(nóng)產(chǎn)品 出口的南部各州希望禁止國會對出口征稅，他們想保護(hù)奴隸 制和奴隸貿(mào)易。 8 月下旬， 大會通過一項關(guān)于 禁止征出口稅 和在 1808 年之前禁止干擾奴隸貿(mào)易的決定。奴隸制可謂是 會議桌上一個不受歡迎的賓客。 憲法在任何地方都沒有 使用“奴

19、隸”或“奴隸制”的字眼。會議采用了調(diào)和南方和北方 在代表權(quán)上不同觀點的語言，會議決定，在分配代表時，在“自由人”的數(shù)目后應(yīng)加上五分之三的“所有其他人”也就 是奴 隸。有些代表認(rèn)為奴隸制是國家道德良心上的污點， 但雖不情愿，他們還是得出結(jié)論，對奴隸制更強(qiáng)硬的立場意 味著所提出的憲法會遭到南部各州的拒絕，從而 可能 導(dǎo)致合眾國解體。如何解決緊迫的奴隸制問題因此被延宕， 幾十年后經(jīng)過南北戰(zhàn)爭和戰(zhàn)后重建才得到解決。9月 8日，大會任命了一個“體裁委員會”( Committee on Style )，以修飾憲法的詞句，并安排條款的先后順序。 當(dāng)該委員會向大會報告時， 弗吉尼亞州 1776 年權(quán)利宣言 的

20、作者喬治 -梅森認(rèn)為， 聯(lián)邦文件 還應(yīng)該包括一個權(quán)利法案， 用于說明和保護(hù)公民個人的權(quán)利。 但其他人則認(rèn)為，憲法 所列無一侵犯州憲法已經(jīng)保障的權(quán)利。梅森的提案被否決， 然而在后來批準(zhǔn) 憲法的辯論中這一問題被重新提起。 大會開始走向尾聲。 9 月 17 日， 81 歲的本杰明 - 富蘭克林， 大會的元老， 懇求對大會結(jié)果有所保留的任何人， “對自己的 一貫正確稍事懷疑”。展望批準(zhǔn)程序， 憲法的支持者想 得到一個一致通過的結(jié)果。 在 9 月 17 日仍然與會的 42 人中 (原為 55 人)，除 3 人外都簽署了最后文件。鑒于每個州的 代表最后都表示了同 意，古維諾爾 -莫里斯( Gouberne

21、ur Morris) 就在那一天創(chuàng)造了一個落款形式， 名為“謹(jǐn)此大會經(jīng)在 座各州一致同意”。聯(lián)邦主義者文集說服一國之眾 按照”弗吉尼亞方案”提出的路線，費城大會提議讓人民選出 的州會議批準(zhǔn)憲法草案。經(jīng)過一番躊躇，臨近屆滿的大陸會 議將憲法 提交各州批準(zhǔn)。 正像以前和 1787 年大會一樣， 麥迪遜再次發(fā)揮了主導(dǎo)作用。麥迪遜知道，得到賓夕法尼亞 州、馬薩諸塞州和弗吉尼亞州的批準(zhǔn)關(guān)系重大，他幫助精心 策劃舉行了州會議。幾 個小州，在特拉華州的帶領(lǐng)下，迅 速采取行動，但是，隨著時間的推移，反對派(又稱反聯(lián)邦 主義者)開始為自己的運動造勢。他們不滿的主要之點是， 憲法沒有包 括一項權(quán)利法案以及擔(dān)心一個

22、“整合統(tǒng)一”的政 府將會把小州吞噬。在爭取到馬薩諸塞州的同時，聯(lián)邦主義 者接受了在批準(zhǔn)完成之后可以追加修正案的建議。 紐約州似乎是孕育反聯(lián)邦主義人士的沃土。因此，麥迪遜， 漢密爾頓和約翰 -杰伊( John Jay )撰寫了一系列文章刊登在 紐約的報紙上，為批準(zhǔn)憲法申辯。這些文章后來被收集出版 為著名的聯(lián)邦主義者文集 (Federalist Papers )，成為對 美國立憲政府基礎(chǔ)的經(jīng)典論述。在弗吉尼亞州，麥迪遜與約 翰 -馬歇爾 (John Marshall) 和埃德蒙 -倫道夫 (Edmund Randolph) 一起，擊退了由帕特里克 -亨利( Patrick Henry ) 和喬治

23、-梅森領(lǐng)導(dǎo)的對新憲法 草案發(fā)起的尖銳攻擊。 批準(zhǔn) 投票結(jié)果非常接近， 89 票對 79 票。由于紐約州長喬治 -克林 頓( George Clinton )和他的同黨對憲法的強(qiáng)烈反對，紐約 的批準(zhǔn)投票結(jié)果更接近， 30 比 27。在 8 個月里，除兩個州 外，全部通過了 憲法。最終， 北卡羅來納州 在 1789 年， 甚至羅得島在 1790 年也批準(zhǔn)了憲法 。與此同時， 1788年9月，大陸會議決定，新憲法應(yīng)付諸實施。 1789 年 1 月，第一批總統(tǒng)選 舉人在各州聚會，他們一致推選喬治-華盛頓做總統(tǒng)。 1789 年 4 月，華盛頓宣誓就任美國第一任總 統(tǒng)。聯(lián)邦主義人士為 憲法 進(jìn)行宣傳的活動

24、中蘊(yùn)含著一種理解， 即新政府上任之后要補(bǔ)充一項權(quán)利法案澄清新生國家 中的個人權(quán)利。作為第一屆國會的眾議員，麥 迪遜為履行 這個不成文的保證提出了一系列提交各州審批的修正案。經(jīng) 過對從這些審批會議中產(chǎn)生的各種建議進(jìn)行整理，麥迪遜拿 出了修正案。這些修正案在被批準(zhǔn) 之后就成為憲法前 十條修正案，也是我們所說的 權(quán)利法案(Bill of Rights )。 其中主要包括了保護(hù)言論和出版自由，宗教自由，保障刑事 審判的公正，并且告誡，列舉出具體權(quán)利并不能被理解為排 除了人民所具有的其他權(quán)利 的存在這反映了“高法” (higher law )理念，在 18世紀(jì)，這意味著人們具有某些“自 然”權(quán)利。一個有

25、適應(yīng)力的文獻(xiàn) 憲法的影響立即超出了美國國界。一部成文憲法的通過 在本質(zhì)上相當(dāng)于自治愿望的表述。 1791 年5月 3日，波蘭 通過了歐洲第一部成文憲法，緊隨其后不久 的是法國。美 國的經(jīng)驗自然在其他國家起草憲法的辯論中常常被引用。以 德國為例， 1848 年至 1849 年在法蘭克福保羅教堂( Paulskirche) 聚會 的代表在構(gòu)思他們的憲法時，經(jīng)常引用 美國人的理念。當(dāng)然，在法國，德國，或其他地方，沒有人 認(rèn)為應(yīng)該照搬美國模式。任何憲法，如果可行，必須以自己 國家的 歷史、文化和傳統(tǒng)為基礎(chǔ)。但是，美國的憲法 ， 特別是在 200 多年來執(zhí)行過程中經(jīng)由法院作出的關(guān)鍵性詮釋， 無疑幫助向其他地方提供了就基本法律進(jìn)行辯論 的框架。 費城與會代表以及后來人，對國內(nèi)外的憲政民主作出了什么 貢獻(xiàn)呢？以下是部分答案： 1.憲法明確提到它由“我們，合眾國人民”所授命，因此 代表著政府以民意贊同為基礎(chǔ)。2.憲法宣布，它和“依照此法”而頒布的法律是“國家最高 法律”。通過實施司法審查即法院有權(quán)廢止與 憲法 相 沖突的法律，上述原則確保了對少數(shù)人權(quán)利和自由的憲法保 障，即使在遭到民選多數(shù)派抵制時。3. 憲法的文本以及起草過程中的辯論提醒我們， 制度和結(jié)構(gòu)是平衡社會秩序與個人自由的根本。限權(quán)政府從 麥迪遜提出的分權(quán)與制衡等概念中找到