各具特色的國家公園體系.doc

1、各具特色的國家公園體系國家公園曾被描述為“美國有史以來最有創(chuàng)意的構(gòu)想”，也被認為是世界上極富理想與遠見的做法。無論是赤道還是極地，無論是高山還是海洋，無論是貧窮還是富裕，也無論民族或者膚色，地球上大部分國家和地區(qū)都認同這一理念，目前已經(jīng)有125 個國家和地區(qū)開展了國家公園的實踐。并且，各個國家和地區(qū)在建立國家公園時，充分尊重各國國情和資源狀況，從而形成了各具特色的國家公園體系。這里我們選取幾個典型國家，說明其國家公園體系，希望能對我國國家公園體系的建立提供借鑒。美國最早建立國家公園，擁有完整的國家公園體系美國是世界上最早建立國家公園的國家。 1872 年建立、位于懷俄明州（ Wyoming ）

2、和蒙大拿州（ Montana）交界處的黃石國家公園 （ Yellowstone National Park ） 是第一個國家公園，也是世界上建立最早的國家自然保護區(qū)。美國之所以能夠成為全球國家公園運動的先驅(qū)，與美國的拓荒史、歷史古跡缺乏、 民主化活動密切相關(guān)。 美國的發(fā)展始自東部海岸，而內(nèi)陸及大西部到 19 世紀還保持原始狀態(tài)，當(dāng)東部居民西遷時，發(fā)展出強烈的自然保護意識，并希望能永久留存這些美景。并且，美國歷史短暫，缺乏歷史古跡，從而轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀毁Y源的青睞，特別是美國國土有足夠的面積供國家公園發(fā)展。美國國家公園體系大致經(jīng)歷了五個發(fā)展階段，即萌芽階段（ 1832-1916）、成型階段（ 1916-

3、1933）、發(fā)展階段（ 1933-1940 ）、停滯及再發(fā)展階段（ 1940-1963 ）、注重自然生態(tài)保護階段（ 1963-1985 ）、拓展教育與合作階段（ 1985 年至今）。在早期，美國建立國家公園的目的主要是保護優(yōu)美景觀，并為公眾提供有益身心或游憩的場所。1916 年，美國國家公園法案開始明確建立國家公園的目標(biāo)為：保育景觀、自然和歷史遺跡，保護野生動植物，并給公眾及后代子孫提供非消耗性的娛樂及資源利用。經(jīng)過了100 多年的實踐和發(fā)展，如今美國已形成了一個完整的國家公園體系及相應(yīng)的法律法規(guī)和管理體制構(gòu)成的國家公園體系?，F(xiàn)狀美國國家公園體系中，面積最大的是位于阿拉斯加的蘭格爾 -圣埃利亞

4、斯國家公園（Wrangell-St. Elias National Parkand Preserve），為 5.3 萬平方公里， 而最小的是賓夕法尼亞州的撒迪厄斯國家紀念館（Thaddeus Kosciuszko NationalMemorial ），面積僅 80 平方米。 到 2013 年，美國國家公園體系在全美共有401 個組成單元， 覆蓋了 34.2 萬平方公里的面積。美國國家公園體系的組成單元有29 種類型，其中直接以“國家公園” 命名的僅有59 處，被譽為國家公園體系“皇冠上的寶石” 。其他較多的有 “國家史跡地 （ National HistoricSites）”（ 78 處）、“

5、國家紀念地（ National Monuments ）”（78處）、“國家歷史公園（ National Historucal Parks ）”（46 處）、“國家紀念堂（ National Memorials ）”（ 29 處）、“國家游憩區(qū)（ National Recreation Area ）”（18 處）和“國家保留地（ NationalPreserves）”（18 處）。管理在最初，每個國家公園都是獨立管理，因而管理的成效也有所差異。后來，國家公園才逐步實行統(tǒng)一管理。目前的美國國家公園體系由隸屬于美國內(nèi)政部（U.S. Department ofthe Interior ）的國家公園管理

6、局負責(zé)管理。該機構(gòu)負責(zé)管理所有美國國家公園、一些歷史遺跡和其他具有不同名稱的保護性或歷史性資產(chǎn)。美國國家公園管理局的總部位于華盛頓，另在安克雷奇（ Anchorage ）、亞特蘭大 （Atlanta ）、萊克伍德 （ Lakewood ）、奧馬哈（ Omaha）、奧克蘭（ Oakland）、費城（ Philadelphia ）和西雅圖（ Seattle）等 7 個地區(qū)設(shè)有區(qū)域辦公室。美國國家公園管理局的負責(zé)人由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院確認，負責(zé)人由位于華盛頓總部的管理國家性項目、政策和預(yù)算的高級執(zhí)行經(jīng)理和 7 個負責(zé)國家公園管理和項目執(zhí)行的區(qū)域經(jīng)理提供支持，這些人構(gòu)成了國家公園的國家領(lǐng)導(dǎo)委員會。整個

7、美國國家公園管理局雇有約2 萬多名員工。每個國家公園的雇員數(shù)量不一。例如，位于加利福尼亞州的優(yōu)勝美地國家公園（ Yosemite National Park ）每年有 1000 名左右的雇員，而黃石國家公園每年則有約 3500 名雇員。美國國家公園管理局的大部分管理工作由內(nèi)政部長委托給國家公園管理局主任，并得到參議院的確認。除了對自身進行管理，美國公園管理局還為其他一些附屬保護區(qū)域提供技術(shù)和資金支持。這些附屬區(qū)域大小不一，最大的4711平方公里的新澤西州派恩蘭茲國家保護區(qū)（New JerseyPinelands National Reserve），最小的為僅40平方米的本杰明?富蘭克林國家墓地

8、（Benjamin Franklin National Memorial）。對國家公園的管理，有許多法律法規(guī)可以依據(jù)，如國家公園管理局組織法案 、荒野地法案 、瀕危物種法案 、潔凈空氣法案 、聯(lián)邦水污染控制法案 、國家歷史保留地法案 等。國家公園管理局即是由國會于 1916 年根據(jù)國家公園管理局組織法案設(shè)立的。美國國家公園體系的不同單元按照不同的法規(guī)進行管理。比如國家公園體系中的歷史遺跡是根據(jù)古跡法管理的。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不同的單元所允許的活動也有所差異，如康笳舞國家公園（ Congaree National Park ）幾乎全是沒有開發(fā)的荒野地，而優(yōu)勝美地國家公園則在其邊界范圍內(nèi)開發(fā)有巴格滑雪

9、區(qū)（Badger Pass Ski Area）和奧肖內(nèi)西大壩（ OShaughnessy Dam）。設(shè)立美國國家公園體系的大多數(shù)單元都是通過國會法案設(shè)立，并由總統(tǒng)簽字生效。在一些特殊情況下，總統(tǒng)可以根據(jù)古跡法通過行政命令指定和保護一些區(qū)域作為國家歷史遺跡。但無論由何種方法所創(chuàng)立，所有公園都應(yīng)具有全國意義，且必須滿足以下全部四個標(biāo)準(zhǔn)： （ 1）必須是一種特殊類型的資源的杰出代表。 （2）在詮釋國家遺產(chǎn)的自然和文化主題方面擁有特別的價值或質(zhì)量。 （3）必須能夠為休閑、公眾使用和享樂、科學(xué)研究等提供最佳的機會。 （ 4）作為一種真實、準(zhǔn)確和相對未遭破壞的資源的代表。如果想建立新的國家公園，國會首先立

10、法要求內(nèi)政部長評估某些備選地點是否適合劃建為國家公園。內(nèi)政部長一般會委托國家公園管理局來開展可行性調(diào)查，調(diào)查通常會涉及備選地點的重要性、代表性、公眾對建立國家公園的看法以及國會決議案等內(nèi)容。國家公園管理局對備選地點的可行性研究必須在 3 年內(nèi)完成。內(nèi)政部長每年會根據(jù)國家公園管理局提交的調(diào)查結(jié)果，對備選地點按優(yōu)先序進行排序，并向國會提交報告結(jié)果。對于那些符合劃建為國家公園的地點，國會收到報告后會頒布法令確認新國家公園的建立，明確國家公園邊界并授權(quán)國家公園管理局贖買公園內(nèi)的私有土地。國家公園體系內(nèi)主體是聯(lián)邦所有土地，但仍有部分土地不歸聯(lián)邦政府所有，這些私有土地均為1959 年之前劃進國家公園，且被

11、國會立法授權(quán)可以加以收購的土地。國家公園管理局每年對需收購的私有土地按其重要性和緊迫性排序，并在資金預(yù)算許可的情況下，優(yōu)先購買優(yōu)先序較高的土地。如果單筆土地交易金額超過15 萬美元，國家公園局需要獲得眾議院和參議院委員會的核準(zhǔn)方能進行。一旦某一地區(qū)被劃建為國家公園，內(nèi)政部長則有權(quán)確定國家公園邊界調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。如果邊界調(diào)整范圍較小，內(nèi)政部長可以直接做出包括贖買私有土地在內(nèi)的決定。除在調(diào)整邊界時，國家公園管理局可用公園內(nèi)的聯(lián)邦土地小面積地置換其內(nèi)的非聯(lián)邦土地之外，國家公園體系內(nèi)的所有其他土地的處置均需國會立法授權(quán)方可進行。資金美國國家公園體系的經(jīng)費一部分來自于政府撥款，近年來每年獲得的撥款數(shù)額在30

12、億美元左右。其經(jīng)費預(yù)算分為兩個主要部分，即可自由支配開支（discretionary spending ）和強制性開支（mandatory spending）。美國國家公園局的可自由支配開支包括公園直接運營和特殊用途兩部分。公園直接運營的部分又包括資源管理支出、游客服務(wù)支出、公園保護支出、設(shè)施維護支出、 公園支持支出和外部管理性花費等。政府對國家公園的投入會帶來豐厚的回報。根據(jù) 2011 年密歇根州立大學(xué)的報告，在國家公園中每投入 1 美元，美國人民就會得到4 美元的經(jīng)濟回報。在2011年，美國國家公園產(chǎn)生了25 萬多個工作崗位，經(jīng)濟規(guī)模達到了300 億美元，其中160 億美元直接進入公園60

13、 英里范圍內(nèi)的社區(qū)。國家公園還有一定的門票收入。美國整個國家公園體系每年接待 2.8 億人次的訪問，許多國家公園會收取每周3 美元 25 美元不等的門票費用，游客也可以購買價值80 美元的聯(lián)邦統(tǒng)一年票，這種年票被稱為“美國美麗的國家公園和聯(lián)邦休閑地通行證” （ America the Beautiful ?C National Parksand Federal Recreational Lands Pass），可以無限制的進入聯(lián)邦收費的地區(qū)。此外，國家公園還接受與國家公園保護目標(biāo)一致的個人、公司和非政府組織的捐贈。為了使更多人受益于國家公園，美國國家公園管理局與許多私人公司簽有租讓協(xié)議，使這些

14、公司將休閑娛樂活動和其他相應(yīng)的設(shè)施引進到公園中。各種致力于國家公園保護的非營利組織以售賣圖書、號召捐助等方式籌集資金，幫助公園開展各種教育和維修項目。澳大利亞州政府是傳統(tǒng)管理者美國黃石國家公園建立后 7 年，澳大利亞就建立了該國第一個國家公園，即于 1879 年在悉尼附近的皇家土地上建立的面積達 210 平方公里的“國家公園” 。這實際上是世界第 2 座國家公園。然而，由于當(dāng)時澳大利亞尚未成立聯(lián)邦政府，該公園因此未曾冠名國家級公園。直到1955 年，英國女王伊麗莎白二世參觀該地，該公園才被命名為皇家國家公園（ Royal National Park ）。因此，目前文獻上一般認定加拿大班夫國家公

15、園（Banff National Park ）為全球第2 座國家公園。隨后，其他各州（當(dāng)時稱為殖民區(qū)）也相繼建立了國家公園，以保護各州的特別景觀。1901 年，澳大利亞各殖民區(qū)改制為州，組成澳大利亞聯(lián)邦，但聯(lián)邦政府對各州土地并無直接管理權(quán)，國家公園實質(zhì)上仍由州政府管理。二次世界大戰(zhàn)后，澳大利亞因經(jīng)濟開始繁榮，人們逐漸重視野生動植物及生態(tài)系統(tǒng)的保護，期望政府對于國家公園及保護生態(tài)有一個更完善的系統(tǒng)。然而，遲至上世紀六七十年代，澳大利亞的自然保護工作才逐漸走向?qū)I(yè)化。目前澳大利亞有國家公園500 余處，其總面積超過28 萬平方公里，約占澳大利亞土地面積的4%。1967 年以前，澳大利亞國家公園在全

16、國并沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，澳大利亞聯(lián)邦政府根據(jù)憲法行使職責(zé)。1967 年，新南威爾士州首先建立國家公園與野生生物管理局，隨后其他各州也相繼建立類似機構(gòu)，而聯(lián)邦政府的自然保護管理機構(gòu)澳大利亞國家公園和野生生物管理局，則在1975 年才開始運行。自然保護部長聯(lián)合會是國家制定公共自然保護政策的最高決策機構(gòu)。聯(lián)邦政府的澳大利亞國家公園和野生生物管理局，負責(zé)全國有關(guān)自然保護方面的管理和國際交往活動，以及向各州提供必要的資金、資料和協(xié)調(diào)指導(dǎo)自然保護方面的科研工作。各州的管理局負責(zé)本州的自然保護工作。國家局、州管理部門和基層單位（自然保護區(qū)、國家公園）之間是統(tǒng)一之中有獨立，獨立之中有分工。總體上，澳大利亞聯(lián)邦

17、政府僅管理全國很小部分的國家公園，包括6 個國家公園和13 個海洋公園，其他國家公園均由各州和領(lǐng)地政府管理。除政府設(shè)立的管理機構(gòu)外，在民間，澳大利亞設(shè)立了自然保護委員會，協(xié)助政府制定管理政策，維護自然環(huán)境不受破壞，支持國家公園和自然保護區(qū)工作。自然保護委員會的成員，大多是自然保護方面的專家或愛好者，他們非常熱心，不惜出錢出力，為國家公園和自然保護區(qū)服務(wù)。澳大利亞國家公園與美國國家公園系統(tǒng)最大的不同在于其土地經(jīng)營權(quán)的從屬，澳大利亞的公有土地大都屬于州政府，州政府是公有土地的惟一經(jīng)營者，也是國家公園的傳統(tǒng)管理者。而美國國家公園或保護區(qū)的土地大都屬于聯(lián)邦政府，可以名正言順地設(shè)立聯(lián)邦的國家公園系統(tǒng)。加

18、拿大公平完整的國家公園成立流程加拿大國家公園制度源于 1885 年在建立的班夫國家公園（ Banff National Park ），該公園在文獻上被認為是全球第二個國家公園。 1911 年，加拿大成立了全球第一個國家公園管理局。目前加拿大共擁有約500 處國家公園及州立公園，其中國家公園37 處、國家公園保留區(qū)8 處。這些國家公園總面積達 30 萬平方公里，約占加拿大國土面積的3%，其中最小的是 9 平方公里的圣勞倫斯島國家公園（St. LawrenceIslands National Park ），最大的木水牛國家公園（WoodBuffalo National Park ），達 4.5 萬

19、平方公里。在加拿大，成立國家公園有一套公平而完整的流程，并成為加拿大國家公園體系最大的特色。這一流程主要包括：選擇具有代表性的自然區(qū)-確認可行的預(yù)定位置-可行性評估-協(xié)商 -立法設(shè)立國家公園。選擇具有代表性的自然區(qū)。加拿大政府于上個世紀70 年代對國家公園體系進行了整體規(guī)劃，其主要目標(biāo)是保護境內(nèi)具有特殊性、代表性的地形與自然景觀，并依據(jù)其境內(nèi)自然地理環(huán)境與植被的不同，將加拿大全境劃分成39 個獨特的“國家公園自然區(qū)” 。因此，在設(shè)立國家公園時，就需要選擇目前仍沒有國家公園的自然區(qū)。確認可行的預(yù)定位置。一旦在自然區(qū)中找到具有特色或代表性的地區(qū)，即可進一步進行各研究和討論，進而在該區(qū)域內(nèi)找出可行的

20、建立國家公園的位置。在這一過程中需要考慮：自然區(qū)的代表性、自然景物的特殊性、文化史跡、土地主管部門、戶外游憩的可能性、交通條件、土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)與土體利用形式、環(huán)境影響、與其他保護區(qū)域的臨近或重疊、當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笈c意見、各級政府及公眾的支持?？尚行栽u估。當(dāng)確定一個“可行的國家公園”位置后，就必須編制設(shè)立該國家公園的計劃書，在計劃書中應(yīng)涵蓋各項細節(jié)的可行性評估，且需征詢公眾大眾的意見。協(xié)商。加拿大憲法規(guī)定國家公園的土地必須屬于聯(lián)邦政府所有。因此，如果國家公園含有省有土地，聯(lián)邦政府就必須與省政府積極協(xié)商，進而達成將土地管轄權(quán)轉(zhuǎn)移給聯(lián)邦政府的協(xié)議，以繼續(xù)籌辦新國家公園的設(shè)立。在加拿大北部的原住民區(qū)，更

21、必須與地方原住民協(xié)商，以獲得當(dāng)?shù)孛癖妼υO(shè)立新國家公園的同意。立法設(shè)立國家公園。設(shè)立國家公園必須由國會立法通過之后，再由聯(lián)邦政府依據(jù)國家公園法及相關(guān)管理辦法進行管理。 但是在加拿大北部的部分地區(qū)， 因受原住民土地聯(lián)合宣言的限制，只能設(shè)立國家公園保留區(qū)，雖然這片區(qū)域的管理法令仍然依據(jù)國家公園法 ，但是為顧及原住民的生存權(quán)利，保留區(qū)內(nèi)的捕獵行為并未被禁止，而且明確國家公園界限必須在聯(lián)邦政府與原住民的土地聯(lián)合宣言達成共識之后才能劃定。加拿大國家公園的經(jīng)營管理屬于聯(lián)邦政府，幾乎所有較大的國家公園都屬于國家所有。在政府管理機構(gòu)中，加拿大國家公園管理局隸屬于加拿大文化遺產(chǎn)部。負責(zé)環(huán)境和公園的部長每兩年要向國

22、會報告公園狀況，包括系統(tǒng)規(guī)劃完成進程、公園資源保護狀況及為公眾服務(wù)狀況。加拿大國家公園的大多數(shù)資金來源于政府的投資。加拿大國家公園管理局根據(jù)當(dāng)年的工作計劃和多年業(yè)務(wù)規(guī)劃來安排年度預(yù)算。資金運作決策和員工實施計劃通常由各個地區(qū)和公園自行制定。每年安排加拿大國家公園管理局預(yù)算至少 5%的資金用于新公園的建立。 公園收入直接上繳財政部，其下一年的預(yù)算由議會決定。對于省級公園，公園的運轉(zhuǎn)經(jīng)費大約有 50%是籌集的， 50%來自于省級政府的撥款。在區(qū)域和地方層次，主要依靠公園和戶外游憩的收入來達到經(jīng)費的自給自足，大多數(shù)區(qū)域保護機構(gòu)接近于收支平衡。德國在極其有限的保護地上建了14 處國家公園德國人口密度高

23、，境內(nèi)保存自然狀態(tài)的土地極其有限，但德國政府仍積極進行自然保護工作。德國在1969 年建立了第一個國家公園，即拜爾國家公園，如今德國已經(jīng)建立了14 處國家公園。依據(jù)德國聯(lián)邦自然保護法 ，德國設(shè)立國家公園的條件主要包括：第一，面積足夠大且比較完整，還應(yīng)具有獨特的屬性。第二，在各轄區(qū)內(nèi)必須滿足自然保護區(qū)域的要求。第三，其自然度必須是尚無或幾乎未被人類活動干擾。 第四，必須盡可能地保護原生野生動植物種類。也是依據(jù)聯(lián)邦自然保護法，德國國家公園必須在不影響生態(tài)保護的前提下開放供公眾使用。在德國，國家公園一般歸地區(qū)或州政府所有。由于聯(lián)邦政府不擁有土地，因此它的作用只限于制定自然保護法規(guī)。所以，國家公園不是

24、由聯(lián)邦政府建立而是由州或地方政府建立。但是，設(shè)立國家公園的公告需在與聯(lián)邦環(huán)境部、自然保護與核安全部、聯(lián)邦交通建設(shè)與城市事務(wù)部協(xié)商后才能發(fā)布。印度尼西亞依據(jù)國情和環(huán)境量身定制標(biāo)準(zhǔn)印尼自 1980 年開始建立國家公園體系，當(dāng)年設(shè)立了5處國家公園，目前有國家公園50 處。印尼國家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)除了參考世界自然保護聯(lián)盟（ IUCN ）的規(guī)定外， 主要是依據(jù)其國情和環(huán)境，量身定制了一些標(biāo)準(zhǔn)。例如，對于國家公園的面積，印尼政府規(guī)定在蘇門答臘、加里曼丹、蘇拉威西以及伊里安查亞等大島，設(shè)立國家公園的面積必須大約1000 平方公里，但在馬魯古、努沙登加拉及爪哇等小島，國家公園面積則以不低于100 平方公里為標(biāo)準(zhǔn)

25、。印尼國家公園面積較廣，因此實行分區(qū)管理，并通過分區(qū)允許對公園的土地進行合理的娛樂、管理和消費性利用。國家公園一般分為鳥獸禁獵區(qū)、荒野區(qū)、集約利用區(qū)和恢復(fù)區(qū)等 4 個區(qū)。其中鳥獸禁獵區(qū)要求進行嚴格保護，不允許常規(guī)游覽?；囊皡^(qū)也要求有自然保護，但允許游客進入開展少量的活動，如提供徒步旅游的小徑、路標(biāo)和基本宿營地，可允許從事有限的住宿經(jīng)營活動。集約利用區(qū)的娛樂和旅游活動發(fā)展程度較高，包括允許修筑道路、停車場、賓館和行政管理機構(gòu)大樓，開辟夜晚宿營地和野炊點及提供迷人的景觀以供游客欣賞?；謴?fù)區(qū)的對象是指受到干擾或破壞的棲息地，通過恢復(fù)本地植被來使其回復(fù)到自然狀態(tài)?？夏醽喨蜃钪囊吧鷦游飿吠量夏醽喪且粋€積極參與自然保護運動的國家，其國家公園和自然保護區(qū)源于 1947 年設(shè)立的第一處國家公園內(nèi)羅畢國家公園（