司法成本與司法效率-中國法院的財政保障與法官激勵

1、司法成本與司法效率中國法院的財政保障與法官激勵 關(guān)鍵詞: 司法改革；司法成本；司法效率；法官激勵內(nèi)容提要: 我國司法改革進程中，法院的財政保障構(gòu)成了司法成本的主要問題。從長遠的觀點看應(yīng)建立中央統(tǒng)一的司法財政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進和配套的制度改革，將法官從一般公務(wù)員系列里獨立出來并給予相對高的報酬仍應(yīng)作為司法改革的一個努力方向。一、法院的財政保障問題 中國 有三千多個法院，以法官為主體的從業(yè)人員近30萬人，近來每年處理的案件已超過千萬件。這是一個即使以中國的標(biāo)準(zhǔn)來講也算相當(dāng)龐大的組織系統(tǒng)。為了維持其日常的運轉(zhuǎn)、保證司法功能的正常發(fā)揮，必須有相應(yīng)的

2、資源作為其財政的支撐。可以說，中國法院的財政保障就是有關(guān)司法成本的主要問題。雖然屬于中央集權(quán)的單一制國家，但中國法院體系卻在種種不同的方面存在著高度分權(quán)的制度安排，其重要的表現(xiàn)之一就是分散化的財政保障，而非國家統(tǒng)一的預(yù)決算撥款。自改革開放以來一直到前些年，作為整個法院系統(tǒng)的財政基礎(chǔ)，每一法院的經(jīng)費主要都來源于兩個渠道：一是同級財政撥款，而其額度則是由法院所在地區(qū)的政府所決定的；另一個是法院通過受理案件向當(dāng)事人收取的各種費用，民商事案件的訴訟費用構(gòu)成了其絕大部分。這樣的制度安排帶來了種種可預(yù)知或未曾期待的結(jié)果。一個顯而易見的現(xiàn)實就是：由于法院所處地區(qū)的財政狀況差異很大，每個法院能夠收取的訴訟費用

3、多寡不一，法院的財政保障狀況也隨之呈現(xiàn)出極不均衡的樣態(tài)。對于這樣的情況，學(xué)術(shù)界一直持批評的態(tài)度。其批評主要集中在兩個方面，即法院財政從屬于作為行政部門的地方政府是“法院地方化”的表現(xiàn)之一，導(dǎo)致了“司法地方保護主義”等弊端的出現(xiàn)；另一方面，法院財政高度依賴于訴訟收費，造成了“濫收費”或其它不擇手段地向當(dāng)事人汲取資源等備受詬病的現(xiàn)象發(fā)生。這些批評盡管都確有道理，但是考慮到中國現(xiàn)階段的公共財政整體狀況，要求法院財政保障完全統(tǒng)一于國家財政的預(yù)決算撥款并不具備現(xiàn)實性。還應(yīng)該看到，隨著中國 經(jīng)濟 社會的 發(fā)展 ，關(guān)于法院經(jīng)費來源的上述狀況近年來已經(jīng)開始有了較大的改變。進入本世紀以來，為了緩解部分欠發(fā)達地區(qū)

4、法院嚴重的經(jīng)費困難，中央財政在一些年度采取了向中西部特定區(qū)域的法院直接撥付專項經(jīng)費的措施，有的法院開始利用國債進行基本設(shè)施的建設(shè)。大約在同一時期，不少省份的高級法院逐漸導(dǎo)入了全省范圍的訴訟收費統(tǒng)籌，即每個法院的收費有一定的比例上繳高級法院，再由高院有重點地給財政困難的下級法院提供補助，以便在一定程度上達到省內(nèi)不同地區(qū)法院之間財政保障的平衡。但最為重大的改變則是自2007年4月起實施的訴訟費用交納辦法，實施這一法規(guī)的結(jié)果是大幅度地降低了整個法院系統(tǒng)的財政狀況依賴于訴訟收費這一經(jīng)費來源的程度。與此同時，為了彌補許多法院因減少訴訟收費而帶來的經(jīng)費缺口，自2007年起，中央財政每年都將數(shù)十億元的專項轉(zhuǎn)

5、移支付資金直接撥付到省級財政，然后再不同程度地分配給各個下級法院作為辦案辦公經(jīng)費使用。總之，由于訴訟收費大幅度減少、來自中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付、省內(nèi)訴訟費用統(tǒng)籌的引入及其他多種因素的綜合作用，目前整個法院系統(tǒng)的經(jīng)費來源較從前顯得更加多樣，不同來源所占比率也有變化，不同法院之間財政保障狀況苦樂不均的非均衡性一定程度上有所緩和。具體而言，法院的經(jīng)費來源大致有以下幾個方面：首先，來自同級財政的撥款在多數(shù)地區(qū)依然是法院經(jīng)費的主要組成部分。隨著地方經(jīng)濟實力的增長，在財政收入狀況相對寬裕的地區(qū)，一些法院早已實現(xiàn)了由同級財政全額保障所需各項經(jīng)費。即使在尚未達到這種保障水準(zhǔn)的地區(qū)，自2007年以來許多地方的政

6、府不同程度地提高給法院的撥款額度，這也是可以觀察到的一個比較普遍的現(xiàn)象。因此同級財政撥款可以說是法院經(jīng)費中比率明顯提高了的部分。其次，中央財政轉(zhuǎn)移支付的專項資金從片斷的、部分的和相對很有限的撥付，自2007年以來變?yōu)槊磕甓冗B續(xù)的、較為普遍的和加強了力度的向省級財政下?lián)埽沟眠@一經(jīng)費來源在法院獲得的財政支撐中從無到有，很快占到了一個頗為可觀的比率。尤其對于中西部欠發(fā)達地區(qū)的不少法院來說，來自中央財政的專項資金有可能已成為其主要的經(jīng)費來源之一。再次，訴訟收費的絕對金額雖然大幅度減少，而且在發(fā)達地區(qū)的某些法院已經(jīng)與其經(jīng)費保障完全脫鉤，但是對于多數(shù)的法院，這一經(jīng)費來源依然擁有某種程度的重要位置。最后，

7、包括省內(nèi)訴訟收費統(tǒng)籌和國債資金的利用等方式在內(nèi)，一些財政保障有困難的法院現(xiàn)在開始有了更為多樣的經(jīng)費獲取或籌資機會。不過，最后這一類經(jīng)費來源所占比率比較有限，且由于其臨時或非制度的性質(zhì)而多居于輔助或補充的位置。與經(jīng)費來源的多樣等變化相對應(yīng)，法院支出的寬緊程度隨投入的司法成本增加亦有一定的改善。一般而言，法院需支出的費用可大致分為三類，即人員經(jīng)費、辦公辦案費用和設(shè)施及裝備費用。人員經(jīng)費指法官及其他工作人員的工資、補貼、獎金和福利，辦公辦案費用又稱“公用經(jīng)費”，包括水、電、電話等日常辦公經(jīng)費和辦理案件產(chǎn)生的業(yè)務(wù)經(jīng)費，設(shè)施及裝備費用則是用于建設(shè)、購買和維護辦公辦案所需房屋、車輛、電腦及其系統(tǒng)和其他設(shè)備

8、的經(jīng)費。目前，除了一些法院能夠做到上述這些所有的經(jīng)費都由同級財政撥款全額保障之外，多數(shù)法院仍需依不同種類的支出，由來自多種渠道的經(jīng)費給予力度不等的支撐，因而經(jīng)費保障的程度在不同的法院之間依然不平衡?？傮w來看，人員經(jīng)費由同級財政撥款可說最為普遍，但以前在某些欠發(fā)達地區(qū)的法院連工作人員的基本工資都時有被拖欠、不得不用訴訟收費來彌補的情況也非罕見。從2007年以來，由于中央財政的轉(zhuǎn)移支付在這些地區(qū)也能夠用于人員經(jīng)費的補充，拖欠法官工資才真正開始成為罕見現(xiàn)象。關(guān)于辦公辦案費用，以前在大多數(shù)法院，無論是否切實做到“收支兩條線”，但這筆公用經(jīng)費其實主要都要靠訴訟收費來提供。到2007年訴訟收費大幅度下降之

9、后，公用經(jīng)費越來越依靠中央轉(zhuǎn)移支付和同級財政加大撥付力度。不過，現(xiàn)在還有相當(dāng)數(shù)量的法院，在這筆支出上仍須不同程度地依賴訴訟收費。至于設(shè)施及裝備，東部發(fā)達地區(qū)、大城市和中西部的法院之間歷來存在很大差距。近年來在欠發(fā)達地區(qū)的法院，除了同級財政和省內(nèi)訴訟費用統(tǒng)籌開始加大改善這方面條件的力度之外，中央專項轉(zhuǎn)移支付和國債的利用等渠道發(fā)揮了重要作用，各個法院的設(shè)施及裝備狀況因此有了較為普遍的提升。不過必須看到，各地法院在這個方面所獲的司法成本投入仍是高度不平衡的。2009年以來，中央有關(guān)部門出臺了包括法院經(jīng)費問題等內(nèi)容的關(guān)于加強政法經(jīng)費保障工作的意見這一指導(dǎo)性文件，明確提出把能夠使訴訟收費與法院各項支出“

10、脫鉤”的經(jīng)費全額保障作為進一步改革的目標(biāo)。按照這個文件的思路，法院的人員經(jīng)費、日常的辦公費用和辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費原則上由同級財政承擔(dān)，辦案經(jīng)費和用于審判業(yè)務(wù)的裝備及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費由中央、省級和同級財政按區(qū)域分擔(dān)，但中西部困難地區(qū)法院的人員經(jīng)費可用中央財政轉(zhuǎn)移支付予以補助，在這些地區(qū)，還可提高中央和省級財政負擔(dān)法院公用經(jīng)費和設(shè)施及裝備費用的比例。這個指導(dǎo)性文件似乎還未把逐步建立國家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度列入當(dāng)前的政策目標(biāo)，因而針對的并非學(xué)術(shù)界批評的所謂“法院地方化”現(xiàn)象或分散化的財政保障體制?？磥?，作為更加重視現(xiàn)實性或可行性的一種改革方案，上述思路的重點在于切斷訴訟收費與法院必要支出之間

11、的聯(lián)系，力圖使所有法院的經(jīng)費都能夠從財政獲得全額保障。確實，從中西部欠發(fā)達地區(qū)的許多法院已經(jīng)從中央和省等上級財政部門得到了較以前更多支持這一現(xiàn)實情況來看，法院的經(jīng)費支出依賴手各種收費的程度整體上有望進一步降低。不過，還必須看到，在許多地方，需要由同級財政為法院提供的經(jīng)費保障是否能夠真正落實，既要看該地區(qū)一般的經(jīng)濟發(fā)達程度及財政收支狀況，也取決于法院向地方政府爭取或進行交涉的具體過程和實際結(jié)果?？梢哉f，只要中央財政仍無法給未能從同級財政得到經(jīng)費全額保障的所有法院提供足夠的辦案辦公費用和設(shè)施及裝備費用，在這些方面依然程度不等地仰賴地方政府的法院支出或許就很難做到與訴訟收費完全脫鉤。在問題實際解決的

12、意義上，今后視具體情況適時地把建立國家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度納入長期的政策目標(biāo)也很有必要。二、法院管理視角下的法官激勵以上是從司法成本投入的角度去觀察法院的財政保障，反過來還必須從“產(chǎn)出”或“績效”、即司法的公正、效率這方面的角度，來考慮如何在逐步充實的財政基礎(chǔ)上提高司法“產(chǎn)品”的數(shù)量質(zhì)量等問題。從這個角度看存在著無數(shù)的重大課題，包括什么是又如何做到“公正”、“效率”等等，都值得深入探討。但是，出于限定問題的需要，本文僅把涉及到對“司法產(chǎn)品”質(zhì)量數(shù)量起間接控制作用的法官激勵與司法行政管理結(jié)合在一起作為考察對象。就西方發(fā)達國家的一般情況而言，對法官的激勵與司法行政管理并無多少直接的或內(nèi)在的聯(lián)系。然

13、而在中國目前現(xiàn)實的語境中，這兩個問題卻緊密相關(guān)，且都可視為法院財政保障狀況的某種反映。因為在中國，每個法院都自成一個由院長負責(zé)的司法行政管理單元，且由于司法業(yè)務(wù)與行政管理相互間的緊密交織和影響而使法官的激勵成為管理的一個環(huán)節(jié)或一部分重要內(nèi)容。法院獲得的財政保障中， 自然 有相當(dāng)一部分用于法官的薪酬。區(qū)別于西方國家，中國法官的工資基本上按照行政級別確定。因此，具有法官身份的公務(wù)員與法院外其他種類的公務(wù)員相比，只要行政級別一樣作為基本工資的收入也大致相同。而且由于中國極為廣闊的地理空間內(nèi)各地生活成本及工資水準(zhǔn)的差異很大，不同法院的法官即便是同等級別，薪酬收入也依所在區(qū)域呈現(xiàn)出高度不均衡的分布樣態(tài)。

14、前些年有相當(dāng)一部分法院，除了由同級財政按照行政級別給法官發(fā)放工資之外，還可能以訴訟收費為基本財源，根據(jù)法官從事審判業(yè)務(wù)的績效給予他們不同程度的經(jīng)濟獎勵。其結(jié)果是使同一法院內(nèi)法官的待遇也有可能偏離行政級別而拉開距離，從而一定程度上形成訴諸于經(jīng)濟動機的激勵和競爭。關(guān)于法官薪酬牽涉到績效激勵的這個部分，必須聯(lián)系中國法院特有的司法行政管理體制才能得到更完整的說明。與許多國家不同，中國有關(guān)法院司法行政的權(quán)限及實際管理歸屬于法院自身。而且更具中國特色的是，每個法院在司法行政管理上幾乎自成一體，構(gòu)成一個個由院長全面負責(zé)的管理單元。法院院長不僅對于本院的司法行政負有全面的管理責(zé)任，其負責(zé)的范圍還包括對司法審判

15、業(yè)務(wù)自身的管理，且這兩種管理緊密交織在一起，有時很難區(qū)分。對于每一名法官，法院院長可以考核其司法審判業(yè)務(wù)的績效，決定其在本院內(nèi)部的升遷獎懲。作為“獎勤罰懶”的一種激勵措施，特定年度內(nèi)辦案數(shù)量多且未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的法官在工資之外獲得某種程度的經(jīng)濟獎勵曾是許多法院的普遍做法。不過，在部分地區(qū)針對一般行政級別的薪酬實施“陽光工資”制度之后，也隨著2007年以后作為法院財政來源的訴訟收費大幅度下降，法官在工資之外獲得績效獎勵的普遍程度和力度似乎都不再能夠達到以前那樣的水平了。無論是法官薪酬根據(jù)行政級別并以績效激勵為補充，還是由法院院長全面負責(zé)司法行政管理乃至審判業(yè)務(wù)管理，對于外國的觀察者來說，大概都屬相

16、當(dāng)陌生的制度安排。因為在西方的 法律 傳統(tǒng)中，這一類安排頗有與司法的基本性質(zhì)相抵觸或嚴重影響審判獨立之嫌。不過在中國 歷史 和當(dāng)下的語境中，上述制度安排卻都有其不得不如此的存在理由或者合理性。法官所從事的審判業(yè)務(wù)基本停留在解決糾紛的層次，其中并不一定蘊含西方法律傳統(tǒng)中通過一個個糾紛的處理解決去不斷發(fā)現(xiàn)、確認和動態(tài)地發(fā)展規(guī)則那樣的觀念，因而也未能獲得與“引導(dǎo)基于規(guī)則的秩序生成”這種高度相對應(yīng)的社會功能及位置。對于大部分法官來說，日常的業(yè)務(wù)中還包括大量簡單的事務(wù)性工作。雖然近二十多年來法院已經(jīng)越來越多地通過受理、審理案件參與或介入到對社會具有重大價值的種種利害關(guān)系的調(diào)整過程中來，但審判業(yè)務(wù)中簡單勞

17、動與復(fù)雜勞動、基于日常生活經(jīng)驗的判斷與需要高度專業(yè)技術(shù)知識的判斷、社會價值或重要性很大和較小的事項等等仍然混雜在一起，使得司法活動難以普遍地被認知為承擔(dān)了極為重大和獨特作用的領(lǐng)域。尤其在一個經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成中心任務(wù)或“大局”的階段，僅僅以處理解決糾紛為依歸的司法審判自然不可能在賦予社會資源的優(yōu)先順位中居于首要位置?？傊?，在中國一直到目前為止，社會尚未承認法官能夠憑據(jù)其從事的工作和作為其業(yè)務(wù)背景的知識而構(gòu)成某種特殊的“職業(yè)共同體”，對外享有崇高的名聲、地位和公信力，對內(nèi)則擁有自律自治的能力。在這樣的語境下，對法官的激勵比照一般的公務(wù)人員按照行政性等級和實際的績效來實施的制度安排也就容易得到理解了。把

18、這種制度安排作為前提并且主要從對法官的激勵角度來看待司法效率的話，很大程度上這個問題就成為如何在給定的資源及業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上謀求更多更好司法“產(chǎn)出”的管理問題，而一個個法院作為管理單位以及院長的位置或作用也變得極為關(guān)鍵。目前在中國法院系統(tǒng)內(nèi)，創(chuàng)制發(fā)展出將工作內(nèi)容及相應(yīng)責(zé)任都盡可能量化的某種“全面、合理”而又“ 科學(xué) ”的考評指標(biāo)體系，不僅是最高法院大力倡導(dǎo)和身體力行的一項任務(wù)，也成為許多不同層級的法院各自探索嘗試去努力構(gòu)建的目標(biāo)，種種方案層出不窮。這樣的現(xiàn)象也局部地反映出法院的管理在某些方面和以“成本一收益”的綜合考慮及“投入一產(chǎn)出” 計算 為基本特征的 企業(yè) 經(jīng)營進行類比。每個法院的院長作為“一把

19、手”必須具體規(guī)劃這種管理、掌控其日常的實際運作并負有全面的“經(jīng)營”責(zé)任。而作為法院院長工作及責(zé)任的一部分重要內(nèi)容，就是類似于“人力資源管理”那樣地操作或?qū)嵤Ρ驹悍ü俚募?。法官的激勵機制在中國和一般公務(wù)員同樣大致有三種，即行政升遷、經(jīng)濟獎勵和精神鼓舞。其中的精神鼓舞意味著從價值、倫理或意識形態(tài)的層面提升法官思想境界的努力，往往采取樹立先進典型訴諸“榜樣的力量”等形式。雖然在精神上對法官的激勵非常重要，而且目前我們的體制還高度地依賴這種激勵方式，但因其未作為本文的考察對象，這里暫且不再涉及。行政升遷固然不限于經(jīng)濟的因素，甚至可以說主要訴諸的并非經(jīng)濟動機，但這一激勵方式確實包含了許多經(jīng)濟性內(nèi)容，

20、且與法院的財政保障問題緊密相關(guān)。近些年來，明顯體現(xiàn)行政級別及升遷的經(jīng)濟意義并使其與法官的激勵直接聯(lián)系起來的一個現(xiàn)象，就是所謂“陽光工資”制度在部分法院的實行及其可能帶來某些未曾預(yù)料也不被期待的后果?！瓣柟夤べY”指的是一些地方政府所推行的規(guī)范公務(wù)員收入，旨在提升其公開、透明程度的合理化及制度化改革。這項改革的特征之一在于根據(jù)權(quán)限、責(zé)任與報酬相對應(yīng)的原則按行政科層對公務(wù)員工資的不同等級加以規(guī)范和整理，而且將拉開了距離的工資級別貫徹到本地區(qū)所有的公共權(quán)力機構(gòu)，以便盡量消除在不同機構(gòu)工作、級別卻相同的公務(wù)員之間存在的收入差別。這種制度有著明顯的合理性或優(yōu)點，雖然也存在某些副作用或尚待改進的問題，但總的

21、講是有效地改善了對于一般公務(wù)員的激勵機制。不過，在適用到法院及法官這一具有自身特性的職業(yè)群體時，“陽光工資”卻帶來了某些始料不及也未曾期待的后果。原來在一些收案數(shù)量眾多、辦案壓力很大的基層法院，因為采取了按照辦理案件的數(shù)量質(zhì)量給予一定經(jīng)濟獎勵的激勵方法，報酬收入體現(xiàn)出明顯向?qū)徟械谝痪€辦案的法官傾斜這種激勵效應(yīng)。但是，實行“陽光工資”之后，法官的報酬基本依照行政級別決定。這樣導(dǎo)致部分一線辦案法官因級別不高而大幅度減少收入，相反某些工作壓力較輕的人員卻獲得相對更高的報酬。與之相伴的是一線法官士氣欠佳乃至流失等等不期望看到的現(xiàn)象發(fā)生。一項本來具有合理初衷并可期待良好效果的改革，為什么適用到法院卻會帶

22、來這些未曾預(yù)料也不受歡迎的后果呢？看來，“陽光工資”基本的合理性之一在于權(quán)責(zé)大小與報酬高低的對應(yīng)及統(tǒng)一，行政級別越高的公務(wù)員權(quán)限與責(zé)任越大，工資收入也相應(yīng)增加，不同級別的公務(wù)員依其權(quán)責(zé)大小在報酬上拉開距離。這項制度適用到行政機關(guān)時，其合理性和優(yōu)勢能夠得到比較充分的發(fā)揮。但是在法院，卻因處理解決糾紛的司法程序自身具有的直接性、親歷性等特點，相對一個個案件及其當(dāng)事人來說，在審判第一線每日接觸案情信息、具體操作程序的法官無論行政級別怎樣，其權(quán)限、責(zé)任和風(fēng)險都可說最大或最為直接。相反，法院內(nèi)部其他一些工作應(yīng)當(dāng)說主要是服務(wù)于審判業(yè)務(wù)的，如果這些非審判的崗位雖然權(quán)責(zé)風(fēng)險較小，卻因級別高而收入更多的話，就會

23、出現(xiàn)有違“陽光工資”制度初衷的錯位。另一方面，對于法官實行“按件計酬”式的經(jīng)濟獎勵同樣存在許多問題。一個基礎(chǔ)性的問題也和司法審判業(yè)務(wù)的性質(zhì)緊密相關(guān)，即每一個案件處理需要法官投入的時間精力以及要求的知識、素質(zhì)等方面的儲備可能都是不同的。僅僅根據(jù)處理案件的數(shù)量和是否出現(xiàn)“錯案”等后果來評判衡量法官的審判業(yè)務(wù)，單就技術(shù)層面而言就有極大的難度。而且與司法審判的直接性、親歷性相對應(yīng)，關(guān)系到案件處理的質(zhì)量高下或公正程度的這些信息在法院內(nèi)部主要分布、儲存在審判第一線，具體地體現(xiàn)于一個個法官每日的程序運作之中。這種關(guān)鍵信息分布的不對稱也是法院在努力建立或形成某種一般的、量化的考核指標(biāo)體系時，或者在院長對司法行

24、政和審判業(yè)務(wù)進行的全面管理中所遇到的深層次難題之一。轉(zhuǎn)貼于 總之，從收入報酬的角度來考慮對法官激勵的話，無論依照的是“級別”還是“績效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質(zhì)特征相適應(yīng)的難點或問題。但目前在 中國 的法院，短時期內(nèi)要揚棄或者僅是弱化這兩種激勵機制，恐怕都還不具備條件?，F(xiàn)在的相關(guān)改革大都是在作為基本激勵方法的兩種機制之間選擇或是進行增減式的調(diào)整，或者突出某一機制，或者以其中一種為主再適當(dāng)輔以另一種，等等。這些改革在當(dāng)前的語境之下確實都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長遠就應(yīng)該看到，把法官這個具有特殊性的職業(yè)群體從一般的公務(wù)員及行政級別中獨立出來并給予其相對較高的報酬，很有可

25、能構(gòu)成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，要做到這一點必須有諸多條件的配合，或許需要經(jīng)歷一段不會很短的過程。這些條件既包括法官從事的審判業(yè)務(wù)不僅是糾紛解決，還包含更多的創(chuàng)制規(guī)則或引導(dǎo)“秩序形成”等內(nèi)容，也包括法官在 法律 職業(yè)自尊感及職業(yè)操守或自律能力方面的建構(gòu)，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術(shù)條件，不一而足。如果把上述每一條件的具備都作為某個特定改革之目標(biāo)的話，對于法官的 經(jīng)濟 性激勵又構(gòu)成了達成這種目標(biāo)的必要條件之一。盡管通向整個司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長，但考慮到一個真正獨立的司法在中國社會轉(zhuǎn)型期的 政治 體制改革中可能具有的“平衡

26、器”功能，或者，考慮到一個真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會不公正中可能發(fā)揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構(gòu)這樣一種司法的努力包括本文所關(guān)心的改善法院財政保障和對法官的經(jīng)濟激勵機制在內(nèi)都是我們決不該輕言放棄的。注釋:就我國一般的公共財政而言，可以說更加透明完整的國家及地方預(yù)決算體制也仍在改革和建設(shè)過程之中。關(guān)于中國公共財政制度的一般狀況及存在的問題，參見美勞倫勃蘭特、托馬斯羅斯基編：偉大的中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，方穎、趙揚等譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394頁。 作為筆者對訴訟費用交納辦法的一個批評及有關(guān)該法規(guī)實施狀況的評論，參見王亞新：訴訟費用交納辦法須有公共財政支撐

27、，載法制日報，2007年1月27日；訴訟費用與司法改革訴訟費用交納辦法施行后的一個“中期”考察，載法律適用2008年第6期。 綜合各種信息渠道得到的數(shù)據(jù)，中央財政轉(zhuǎn)移支付的這種專項資金2007年為30億元，2008年為40億元，2009年也為30億元。例如2007年的數(shù)據(jù)可參見高紹安：訴訟費用交納辦法實施后的問題與對策，載中國審判2007年第5期。 近年來經(jīng)過最高人民法院的爭取，中央出臺了為所有具有審判資格的法院工作人員發(fā)放“法官津貼”的政策。不過僅為一、二百元的這筆費用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因還要看同級財政是否切實執(zhí)行該政策而在不少地方處于不甚穩(wěn)定的狀態(tài)。 從比較法角度來看，在美國

28、聯(lián)邦法院系統(tǒng)，從上個世紀開始逐漸建立司法會議、司法行政局和司法管理中心等機構(gòu)，雖然有資深法官參加管理，但這些具體執(zhí)行司法行政工作的機構(gòu)都設(shè)置在法院之外。就大陸法系的一般情況而言，除了日本和韓國等少數(shù)幾個例子，大部分國家法院系統(tǒng)的司法行政都由法院外的機構(gòu)（多為行政機關(guān)）行使管理權(quán)限。即便是司法行政管理由法院自身負責(zé)的日本和韓國，也都是最高法院統(tǒng)一對全國法院系統(tǒng)行使該項權(quán)限。參見蘇永欽：司法行政組織的 發(fā)展 趨勢從審判獨立與國家給付司法的義務(wù)的緊張關(guān)系談起，載法治與 現(xiàn)代 行政法學(xué)：法治斌教授紀念 論文 集，元照出版公司2004年版。 關(guān)于中國法院內(nèi)司法行政管理與審判業(yè)務(wù)管理交織混合的狀況，參見賀衛(wèi)方：中國司法管理制度的兩個問題，載中國社會 科學(xué) 1997年第6期；張衛(wèi)平：論我國法院體制的非行政化法院體制改革的一種基本思路，載法商研究2000年第3期。與上述兩位學(xué)者對這些所謂“法院行政化”的現(xiàn)象持尖銳批評的觀點有所區(qū)別，