某部長(zhǎng)在水利工程協(xié)會(huì)成立大會(huì)上的講話摘錄

1、附件 1汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)在中國(guó)水利工程協(xié)會(huì)成立大會(huì)上的講話（摘 錄）20XX 年 8 月 18 日今天中國(guó)水利工程協(xié)會(huì)召開成立大會(huì)，讓我講一講，盛情難卻。 由于是在協(xié)會(huì)的會(huì)議上講話， 是談心的方式， 有些方面可以稍微展開 一點(diǎn)。這個(gè)協(xié)會(huì)的工作主要由兩大部分內(nèi)容組成， 一個(gè)是建設(shè)， 一個(gè)是 管理。因此，今天我想講三個(gè)內(nèi)容：一是建設(shè)管理體制改革；二是工 程管理體制改革；三是對(duì)協(xié)會(huì)談一點(diǎn)看法，提一點(diǎn)要求。一、建設(shè)管理體制改革今天到會(huì)的會(huì)員單位里有很多是搞水電的， 水利水電本來(lái)就分不 開，另外從我國(guó)建設(shè)管理體制改革的整個(gè)過(guò)程來(lái)看， 水電領(lǐng)域走得比 較快，在全國(guó)各行業(yè)中也是走在最前面的。 因此要回顧建設(shè)管理體

2、制 改革的歷史過(guò)程，我比較多的要講水電方面的例子。先講講歷史的回顧。 我國(guó)的水利水電建設(shè)管理體制在改革開放以 前一直是沿用蘇聯(lián)的模式，就是自營(yíng)體制。改革就是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的一個(gè)過(guò)程。 現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看， 似乎這 個(gè)過(guò)程很容易，但在當(dāng)時(shí)的情況下是非常困難的。在自營(yíng)體制下，工 程局局長(zhǎng)把國(guó)家下達(dá)的年度資金計(jì)劃完成好就是好干部、 好領(lǐng)導(dǎo)。 因 此，那時(shí)候完成和超額完成任務(wù)是第一目標(biāo)， 就是要完成國(guó)家指令性 計(jì)劃，電站建成以后向電力系統(tǒng)、電力局移交。電站的設(shè)計(jì)、施工都 是由指令性計(jì)劃來(lái)安排的。 在自營(yíng)體制之下只講超額完成任務(wù)， 當(dāng)然 也講安全、質(zhì)量，但是客觀上看，跟國(guó)外相比，

3、當(dāng)時(shí)工程質(zhì)量方面的 差距越來(lái)越大，工期越來(lái)越長(zhǎng)，投資也越來(lái)越控制不住。 改革開放后， 對(duì)這種體制需要進(jìn)行改革。 基本建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)如何改革在當(dāng)時(shí)還處于摸 索階段。 建設(shè)部不同的司局就提出了三類改革方案。 一類是施工企業(yè) 總承包方式， 投資包干，包干完了以后節(jié)余分成； 另一類是搞甲乙方， 搞招投標(biāo)和監(jiān)理；第三類是以設(shè)計(jì)為龍頭的總承包。當(dāng)時(shí)水電應(yīng)怎么搞大家也在摸索。 魯布革水電站工程是我國(guó)水電 系統(tǒng)第一個(gè)部分引進(jìn)外資、 實(shí)行國(guó)際招標(biāo)、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建設(shè)工程。 新華社的記者寫了一篇文章，題目叫“魯布革沖擊” ，這篇文章影響很 大。浙江的石塘水電站工程，走了一條以設(shè)計(jì)為龍頭的總承包路子， 由華東勘測(cè)設(shè)計(jì)院

4、負(fù)責(zé)石塘水電站建設(shè)，建成后向浙江省電力局移 交。東北的紅石水電站的建設(shè)主體是水電一局， 當(dāng)時(shí)的水電總局黨委 書記劉書田同志任工程總指揮， 根據(jù)需要從各工程局調(diào)配工人、 機(jī)械 和物資等，紅石電站三年時(shí)間就發(fā)電了。在此期間，葛洲壩工程為打 破自營(yíng)體制，搞了一個(gè)代表處，代表處是甲方機(jī)構(gòu)，葛洲壩工程局作 為乙方， 乙方完成的工程量必須要甲方認(rèn)可簽單才能支付費(fèi)用。 上面 說(shuō)的這些都是在當(dāng)時(shí)歷史條件下進(jìn)行的改革探索， 幾種不同的模式都 在進(jìn)行。在這幾種模式里，魯布革模式的震動(dòng)最大。在 1987 年建設(shè)部召開的全國(guó)施工工作會(huì)議上，李鵬總理要求推 廣魯布革經(jīng)驗(yàn)。 什么是魯布革經(jīng)驗(yàn)？魯布革經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵是體制、 制

5、度 建設(shè)。學(xué)魯布革是要學(xué)習(xí)它的管理體制、制度建設(shè)，而不是簡(jiǎn)單地學(xué) 它的形式即先進(jìn)的施工方法。全國(guó)改革進(jìn)行得比較早、比較快的是水電行業(yè)，從魯布革、石塘 工程以后，水電新開工的項(xiàng)目必須實(shí)行招投標(biāo)，這是改革的第一步。 首先進(jìn)入市場(chǎng)的是施工企業(yè)。 當(dāng)時(shí)改革對(duì)施工企業(yè)的沖擊很大， 但通 過(guò)改革， 現(xiàn)在水電施工企業(yè)的面貌跟以前已大不相同， 在全國(guó)各行業(yè) 的基建隊(duì)伍中， 水電施工企業(yè)較早適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境， 做出了驕人 的業(yè)績(jī)。改革的第二步是建立監(jiān)理制。 在水口水電站開了一個(gè)會(huì)， 研究建 設(shè)體制改革問(wèn)題， 明確提出在中國(guó)所有的水電工程項(xiàng)目都要實(shí)行監(jiān)理 制。一開始有的叫施工監(jiān)理，后來(lái)我說(shuō)應(yīng)該叫建設(shè)監(jiān)理，建設(shè)監(jiān)

6、理的 內(nèi)涵要比施工監(jiān)理更廣，比如施工、設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、移民都可以搞 監(jiān)理。在一開始建設(shè)監(jiān)理也有多種模式。一種模式是業(yè)主自己監(jiān)理， 比如魯布革工程，業(yè)主既是甲方單位，又是工程師單位。第二種是業(yè) 主單位聘請(qǐng)外來(lái)監(jiān)理，有聘請(qǐng)施工企業(yè)的，有聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)院的，也有聘 請(qǐng)施工和設(shè)計(jì)聯(lián)合監(jiān)理的， 比如廣州抽水蓄能電站。 后來(lái)逐步建立了 獨(dú)立的監(jiān)理公司，就比較規(guī)范了。改革的第三步才是業(yè)主的出現(xiàn)。 一開始搞招標(biāo)、搞監(jiān)理制的時(shí)候， 業(yè)主的概念仍然很模糊， 仍然是原來(lái)交鑰匙的那種概念。 當(dāng)時(shí)魯布革 工程管理局是名義上的業(yè)主，而不是真業(yè)主。真正的業(yè)主出現(xiàn)在 “五 朵金花”時(shí)期。當(dāng)時(shí)有五個(gè) 100 多萬(wàn)千瓦的水電站（廣州抽

7、水蓄能、 云南漫灣、廣西巖灘、福建水口和湖北清江隔河巖）在建設(shè)體制改革 中是比較成功的，被稱為“五朵金花”?！拔宥浣鸹ā钡某霈F(xiàn)，使得我們的 建設(shè)管理體制基本上定型了，即業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)承包 制三位一體。當(dāng)時(shí)，在各省或者是全國(guó)性的基本建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)交流會(huì) 上，作重點(diǎn)發(fā)言的必定是水電建設(shè)單位， 這說(shuō)明水電建設(shè)管理體制改 革取得了極大的成功。業(yè)主單位有四個(gè)基本任務(wù)：一是籌集資金，二是負(fù)責(zé)建設(shè)，三是 負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，四是償還貸款。必須具備這四個(gè)條件才能當(dāng)業(yè)主。為 什么呢？因?yàn)橹挥羞@樣，才能使得業(yè)主在建設(shè)過(guò)程中要追求質(zhì)量最 好、最安全、工期最短、造價(jià)最低，在運(yùn)行中追求經(jīng)濟(jì)效益最好。也 就是說(shuō)這種

8、體制、機(jī)制決定了必須追求進(jìn)度、質(zhì)量、安全和經(jīng)濟(jì)效益。我講的業(yè)主，是從借款開始，到建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、還款四個(gè)環(huán)節(jié)缺一 不可，才能成為業(yè)主。只管建設(shè)這一段的不能稱其為業(yè)主。當(dāng)初有關(guān) 部門對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上存在偏差， 因此國(guó)家計(jì)委在一次會(huì)議上，把 業(yè)主責(zé)任制改成項(xiàng)目法人責(zé)任制。實(shí)際上，由于項(xiàng)目法人只管建設(shè)， 項(xiàng)目法人只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)概念中的建設(shè)單位，從體制改革的角度來(lái)看， 叫項(xiàng)目法人責(zé)任制是不科學(xué)的，理論上是錯(cuò)誤的。因此我認(rèn)為建設(shè)管 理體制應(yīng)該是業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)承包制三位一體。三峽 工程后來(lái)又加了一個(gè)合同制。應(yīng)該說(shuō)，合同制只是一種形式，它與上 述的“三制”不是一個(gè)層面上的問(wèn)題。隨著改革的不斷深化，

9、又出現(xiàn)了一個(gè)新的問(wèn)題，就是設(shè)計(jì)仍然是 采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，游離于體制改革之外。一旦設(shè)計(jì)和業(yè)主發(fā)生矛 盾，設(shè)計(jì)院說(shuō)我是對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，實(shí)際上是對(duì)它的上級(jí)負(fù)責(zé)；業(yè)主說(shuō)我 對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，你對(duì)我負(fù)責(zé)才是對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。究竟哪種說(shuō)法對(duì)？應(yīng)該說(shuō) 對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)是對(duì)的。設(shè)計(jì)單位和業(yè)主單位在體制中建立的關(guān)系在國(guó)外 是很明確的，就是設(shè)計(jì)為業(yè)主服務(wù)。誰(shuí)來(lái)當(dāng)業(yè)主，現(xiàn)在水電開發(fā)有五千萬(wàn)千瓦的工程在施工， 將來(lái)還 有一億千瓦的項(xiàng)目，誰(shuí)去開發(fā)，這涉及到改革更深層次的問(wèn)題，屬于 資源開發(fā)招標(biāo)的問(wèn)題。中國(guó)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，資源開發(fā)同樣要經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選 擇。改革是一步一步往前走的。目前中國(guó)基本建設(shè)領(lǐng)域改革的主體框 架是明確的。這個(gè)框架有一個(gè)特點(diǎn)，就是

10、市場(chǎng)選擇了體制，同時(shí)也決 定了我們甲乙丙丁參建各方的改革方向。 工程局、設(shè)計(jì)院、監(jiān)理單位、 業(yè)主單位的改革方向是什么，都是由市場(chǎng)決定的。目前基本建設(shè)領(lǐng)域的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段， 這個(gè)新階段的改 革任務(wù)是什么呢？現(xiàn)在體制的主體框架已經(jīng)形成， 各就各位了，但是 框架之間的生產(chǎn)關(guān)系仍然是陳舊、落后的，仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的，并沒 有按經(jīng)濟(jì)規(guī)律建立一種新型的關(guān)系。當(dāng)前我們最重要的改革任務(wù)是建 立符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的新型生產(chǎn)關(guān)系，而這難度又很大。比如關(guān)于工程造 價(jià)問(wèn)題，概算體制仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，必須建立一種新的造價(jià)管理 辦法，或者是投資管理辦法。再比如說(shuō)索賠，索賠與反索賠是合同管 理中的正常現(xiàn)象，可以考慮組織一

11、個(gè)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)， 甲乙方合同實(shí)施 中出現(xiàn)糾紛的時(shí)候，可以由這個(gè)中介機(jī)構(gòu)幫助做協(xié)調(diào)工作， 因?yàn)檎?已退出了這個(gè)職能。如調(diào)解失敗，再到法院仲裁?；窘ㄔO(shè)管理體制改革到了一個(gè)新的階段， 在體制框架基本確定 的情況下，業(yè)主、監(jiān)理、承包商、設(shè)計(jì)等各方之間的生產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題， 或者說(shuō)是經(jīng)濟(jì)關(guān)系問(wèn)題，最集中的就表現(xiàn)在造價(jià)管理上。 現(xiàn)在的改革 目標(biāo)應(yīng)該是在這方面有所創(chuàng)新、有所前進(jìn)。但目前這個(gè)問(wèn)題尚未引起 政府有關(guān)部門的重視。我們現(xiàn)在的概算編制辦法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家定 價(jià)。所謂“調(diào)整概算；工程峻工前一年來(lái)一次概算調(diào)整，調(diào)概成了最 終交易，發(fā)生了的全部認(rèn)帳，未完工程總價(jià)包干，實(shí)際上就是實(shí)報(bào)實(shí) 銷。在我離開電力部之前搞

12、了一個(gè)小組專門研究造價(jià)問(wèn)題， 學(xué)習(xí)美國(guó)、 英國(guó)、日本、印度等國(guó)的概算管理辦法，并希望結(jié)合中國(guó)特色逐步到 位。作為造價(jià)改革的第一步，就是搞“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”，三峽工 程用的就是這個(gè)辦法?，F(xiàn)在很多水電工程已經(jīng)開始這么做了， 水利工 程還要解放思想，改革步子應(yīng)該更大一點(diǎn)。改革框架基本確立了之后，更深層次的改革等著我們?nèi)プ觥?我們 無(wú)論是作為政府部門的建設(shè)與管理司，還是作為社會(huì)團(tuán)體的水利工程 協(xié)會(huì)一定要看清楚這一條，改革才會(huì)有活力、才有希望。實(shí)際上中國(guó) 基本建設(shè)領(lǐng)域的改革，已進(jìn)入了一個(gè)新的階段，改革必須有所突破。二、工程管理體制改革對(duì)于已建工程，存在一個(gè)實(shí)際情況，就是管理單位原先已經(jīng)有了， 并且由

13、于各方面的原因還存在不少問(wèn)題， 它的管理體制改革應(yīng)該如何 進(jìn)行呢？最重要的一條是，首先一定要區(qū)分是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)還是非經(jīng)營(yíng) 性資產(chǎn)，這是確定改革方向的非常重要的一個(gè)前提。 如果是經(jīng)營(yíng)性資 產(chǎn)，它的活力靠什么呢？靠市場(chǎng)。它追求的是經(jīng)濟(jì)效益，這是企業(yè)行 為，是應(yīng)當(dāng)?shù)?。企業(yè)有活力，追求經(jīng)濟(jì)效益，整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)才能有活但是對(duì)于公益性的，也就是非經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)靠什么呢？它屬于公 共財(cái)政開支，就是以納稅人交稅的形式到政府，政府要為社會(huì)負(fù)責(zé)、 為經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，要辦一些企業(yè)辦不了的事情，或者是市場(chǎng)辦不了的 事情。公共財(cái)政開支要保證開支的效益最好，包括社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效 益，當(dāng)然主要是社會(huì)效益。我國(guó)從本屆政府開始，由國(guó)資

14、委這個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)代表國(guó)務(wù)院管理經(jīng)營(yíng) 性資產(chǎn)，非常明確，國(guó)資委管理的項(xiàng)目都是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目的國(guó)有資產(chǎn)具體怎么管理， 現(xiàn)在還沒有一個(gè)說(shuō)法，因 此目前應(yīng)由公共財(cái)政開支的一些公益性項(xiàng)目的管理就比較困難。 不光 是水利行業(yè)存在這個(gè)問(wèn)題，其他行業(yè)也同樣存在這個(gè)問(wèn)題。 前兩年國(guó) 務(wù)院形成了一個(gè)文件，關(guān)于水利工程管理體制改革的文件， 這是非常 重要的一個(gè)文件，現(xiàn)在雖然落實(shí)這個(gè)文件還有一定的困難， 但是它明 確了水利工程管理的改革方向。如果經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目混淆的話， 就可能使非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目也 去追求經(jīng)濟(jì)效益，這就會(huì)出現(xiàn)大問(wèn)題。比如當(dāng)初提出水利產(chǎn)業(yè)化，就 是一種概念的混淆。如果公益性的活動(dòng)、公益性的項(xiàng)目通過(guò)

15、產(chǎn)業(yè)化， 從市場(chǎng)來(lái)獲得小單位自身的經(jīng)濟(jì)效益的話， 必然會(huì)把整個(gè)行業(yè)的方向 搞錯(cuò)了。現(xiàn)在水利上做的事情為什么能得到老百姓的歡迎呢？譬如修建 防洪工程、灌區(qū)節(jié)水改造、病險(xiǎn)水庫(kù)加固、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、解決人 畜飲水問(wèn)題等等，做了一些對(duì)老百姓有益的事情，這些都是靠國(guó)家財(cái) 政的支持?？傊?，從改革的方向來(lái)講，從國(guó)家的管理和國(guó)家的發(fā)展方 向來(lái)講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于公益性事業(yè)，對(duì)于公共財(cái)政開支的， 該國(guó)家來(lái)辦的事情應(yīng)該由國(guó)家來(lái)辦。三、關(guān)于協(xié)會(huì)的問(wèn)題現(xiàn)在我們國(guó)家的法人單位有四大類型，即政府、企業(yè)、事業(yè)單位 和社會(huì)團(tuán)體。現(xiàn)在社會(huì)團(tuán)體的管理辦法很多是比照事業(yè)單位辦，實(shí)際上社會(huì)團(tuán)體的管理和事業(yè)單位是不一樣的。 改革

16、越深入，社團(tuán)的作用 就越大，地位就越高。社團(tuán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中不可或缺的一環(huán)。作為社團(tuán)來(lái)講，主要任務(wù)是什么呢？八個(gè)字?！案母锇l(fā)展、自律自 強(qiáng)” “改革發(fā)展”是指本行業(yè)的事情由社團(tuán)組織研究、交流，提出改革 建議，推動(dòng)改革，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展?！白月勺詮?qiáng)”是指任何一個(gè)行業(yè)都有 自己的行業(yè)利益，在一定的范圍內(nèi)追求自己的行業(yè)利益、 保護(hù)自己的 行業(yè)利益是需要的，同時(shí)行業(yè)需要自律，通過(guò)行業(yè)內(nèi)部的法規(guī)、制度、 標(biāo)準(zhǔn)、要求，不斷提高行業(yè)的信譽(yù)和水平，推進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展。協(xié)會(huì)工作首先要注意避免行政色彩，因?yàn)槲覀儎傞_始組建協(xié)會(huì)， 往往是由原來(lái)的官員們當(dāng)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，習(xí)慣了用行政的方式開始工 作，因此要避免行政色彩。以后賦予你權(quán)力，比如資質(zhì)審查，作為行 業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)講，要按章法、程序辦，而不能按領(lǐng)導(dǎo)意圖辦事。另外，協(xié)會(huì)是非經(jīng)營(yíng)性的，一定要避免帶有企業(yè)色彩。關(guān)于會(huì)費(fèi) 的問(wèn)題，由于協(xié)會(huì)不是以營(yíng)利為目的，因此收會(huì)費(fèi)適可而止，夠用就 行，每年的支出要跟大家報(bào)告，財(cái)務(wù)公開。協(xié)會(huì)活動(dòng)的形式可以是多樣的。我沒估計(jì)到今天參加會(huì)議的人這 么多，跨度這么大，業(yè)主單