土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益保障(doc11頁)正式版

1、戶籍制度論文： 戶籍制度下土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益保障 摘 要 隨著社會的發(fā)展和戶籍制度的改革 ,越來越多的農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍,由此就出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的享有者并非農(nóng)業(yè)戶籍的現(xiàn)象。在征地時,這部分人員將不能得到補償安置。本文以重慶市為例,試圖從現(xiàn)行戶籍制度改革、征地補償安置制度與保障土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益的矛盾進(jìn)行分析 ,從而提出征地補償安置對象認(rèn)定方式的合理建議,以期對征地補償安置制度的完善有所裨益。關(guān)鍵詞 戶籍制度改革 ;土地征收補償制度;土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益保護(hù)自古以來,我國的戶籍制度與土地制度都有著密切的關(guān)聯(lián)。戶籍是分配土地的依據(jù),也是政府征收賦稅和徭役的基

2、礎(chǔ)。隨著社會的發(fā)展和戶籍制度的改革,農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍成為發(fā)展趨勢。黨的十七屆三中全會提出,“推進(jìn)戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。 ”近年來 ,重慶市響應(yīng)黨的號召 ,積極地推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍制度改革在加速農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)程、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展的同時,也勢必會對部分人群的合法利益帶來沖擊。如何在現(xiàn)行戶籍制度改革的背景下 ,保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收時的權(quán)益,解決相關(guān)征地糾紛,維護(hù)社會穩(wěn)定,是一個亟需從理論上回應(yīng)和從實踐上加以解決的問題。一、征地補償制度與戶籍制度改革的矛盾（一）現(xiàn)行征地制度制約戶籍制度改革的深化2003年,重慶市出臺了多

3、項放寬戶口遷移的政策,實施城鄉(xiāng)戶口一體化的戶口登記制度,規(guī)定居民按照經(jīng)常居住地可分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民 ,所有居民公平地享有國民待遇。雖然現(xiàn)有戶籍制度改革力度較大 ,但是,與農(nóng)業(yè)戶口直接“掛鉤”的征地補償政策卻抑制了一些農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的意愿,從而影響了戶籍制度改革的深化。筆者認(rèn)為 ,重慶市戶籍制度改革總的方向是正確的 ,符合黨中央推進(jìn)城鎮(zhèn)化的精神 ,但相關(guān)政策,特別是征地政策,由于完善力度不夠,制約了戶籍制度的改革。盡管 農(nóng)村土地承包法承認(rèn)了戶籍不是該村社的人員也可以合法擁有承包地,但重慶市征地補償安置制度卻是以戶籍為準(zhǔn) ,對非農(nóng)業(yè)人口擁有承包土地的人員不予安置,從而否定了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的承

4、包經(jīng)營權(quán)所應(yīng)得的合法利益。在當(dāng)前戶籍制度改革的背景下 ,若此類人員的承包經(jīng)營權(quán)在征地時得不到補償,由此激發(fā)的矛盾將制約戶籍制度改革的實施,影響該類人群進(jìn)入城鎮(zhèn)的積極性。（二）戶籍制度改革對土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益帶來沖擊隨著重慶市戶籍制度的改革,農(nóng)村居民戶口變動的情況日益增多 ,從而導(dǎo)致了戶籍與實際土地經(jīng)營權(quán)不一致的情況。諸如 : 擁有集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地而戶籍卻不在該集體經(jīng)濟(jì)組織 ;擁有承包土地而戶籍已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民等現(xiàn)象。這些變化沖擊著現(xiàn)行的土地征收制度。在戶籍制度改革的實際操作中 ,公安部門將農(nóng)業(yè)戶口的人員直接改為農(nóng)村居民,非農(nóng)業(yè)戶口的人員改為城鎮(zhèn)居民,允許農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,但禁止城鎮(zhèn)居

5、民轉(zhuǎn)為農(nóng)村居民。此政策只允許人口單向流動,即只允許“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,不允許“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。這就會導(dǎo)致?lián)碛谐邪恋囟鴳艏艳D(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的原農(nóng)業(yè)人員在征地時無法得到安置補償。 同時 ,戶籍制度改革的內(nèi)容未涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定,相關(guān)法律法規(guī)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定也很模糊,這就不利于集體經(jīng)濟(jì)組織對補償資金進(jìn)行合理地分配。由此可見,現(xiàn)行的征地制度若仍以戶籍制度為基礎(chǔ),否定擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的非農(nóng)業(yè)人員得到安置補償?shù)臋?quán)利和參與集體資產(chǎn)補償資金分配的權(quán)利,勢必會引發(fā)更多的征地矛盾,這也違背了征收制度是為了制約政府權(quán)力,使私有財產(chǎn)免受不當(dāng)干擾的設(shè)立目的。1二、征地補償制度保障土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益的現(xiàn)狀重

6、慶市現(xiàn)行的征地政策主要有重慶市征地補償安置辦法 (市政府令 1999 第 55 號,以下簡稱55號令 )、 重慶市人民政府關(guān)于調(diào)整征地補償安置有關(guān)政策的通知 (渝府發(fā) 2008 65 號 ,以下簡稱渝府發(fā)2008 65 號)等。其征地補償安置對象的認(rèn)定都是以戶籍為基礎(chǔ)。在當(dāng)前人口流動較為頻繁的現(xiàn)實情況下 ,筆者在對現(xiàn)行的征地政策進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn),在征地時,重慶市雖然把部分擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的非農(nóng)業(yè)人員認(rèn)定為安置補償對象,但是,大部分擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的非農(nóng)業(yè)人員卻得不到安置補償,其矛盾越來越顯現(xiàn)?，F(xiàn)行的征地制度存在以下問題 :（1） 55號令第十三條該條文規(guī)定“被征地單位的下列人員按有關(guān)規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)

7、非或以調(diào)整承包地方式予以安置: (1)農(nóng)業(yè)人口 ; (2)在校大中專學(xué)生; (3)現(xiàn)役義務(wù)兵;（4）勞改勞教人員?！?該規(guī)定明確了征地安置對象為被征地單位的農(nóng)業(yè)人口,同時,原戶籍在被征地單位的在校大中專學(xué)生、現(xiàn)役義務(wù)兵、勞改勞教人員等群體也認(rèn)定為安置補償對象。該征地政策在人口流動較少的年代是比較適合的,但是 ,由于近幾年大量的農(nóng)民遷往城鎮(zhèn) ,該政策就越來越不適應(yīng)現(xiàn)實的需要,不能妥善解決征地工作中的矛盾。（2） 2005年重慶市以渝府發(fā) 2005 67 號文調(diào)整了征地補償標(biāo)準(zhǔn),但對安置對象的認(rèn)定未進(jìn)行調(diào)整該文件進(jìn)一步加強(qiáng)了征地的安置工作,采取土地補償費和安置補助費（以下簡稱“兩費”）合一的辦法進(jìn)

8、行征地, “兩費”只對此次征地的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員進(jìn)行補償。 其征地補償基本上是 “征人” 。如該文件規(guī)定征地 “兩費” 標(biāo)準(zhǔn)按人均耕地面積不同折合人均 “兩費” 20700 元至27600 元,也就是說,不管征地多少, “兩費”只按農(nóng)轉(zhuǎn)非人員計算,農(nóng)轉(zhuǎn)非一人,按 20700 元至 27600 元的標(biāo)準(zhǔn)支付一人的補償費。從總體來看,此政策對有承包土地的非農(nóng)業(yè)人員未進(jìn)行補償,這在實際工作中引發(fā)了很多矛盾。（3） 2008年渝府發(fā) 2008 65 號廢止了渝府發(fā) 2005 67號文該文調(diào)整了征地補償方式,將“兩費”分離,提高了補償標(biāo)準(zhǔn),并且將土地補償費總額的80%首先統(tǒng)籌用于被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職

9、工基本養(yǎng)老保險,其余20%支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和安排集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生產(chǎn)、 生活 ;未滿 16 歲的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員,其安置補助費支付給個人, 16 歲以上的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的安置補助費 ,首先用于繳納被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費用總額的50%。 該政策解決了征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員后顧之憂。 但是,該文件對安置對象的認(rèn)定卻未明確規(guī)定,實際操作中仍然以 55號令的規(guī)定為準(zhǔn)。因此 ,有承包土地的非農(nóng)業(yè)人員按照文件規(guī)定仍然得不到安置,且不能參加被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的基本養(yǎng)老保險。部分區(qū)縣在執(zhí)行過程中進(jìn)行了變通,將大中專學(xué)生已畢業(yè)但未就業(yè)的納入了補償安置對象,但是,

10、有承包土地的非農(nóng)業(yè)人員仍不能成為補償安置對象,此類人員最多只能享受青苗、構(gòu)附作物（如被征土地上的水井、 豬圈等 ） 的補償和土地補償費的 20%的分配 ,并且 ,他們是否具有參與土地補償費的分配資格 ,還需要村集體經(jīng)濟(jì)組織討論決定。筆者認(rèn)為,重慶市的征地補償安置政策,特別是 2008 年調(diào)整后的征地補償安置政策,提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn),解決了被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老問題,是值得肯定的。然而,針對征地工作中的一些特殊情況,如對于有承包土地的非農(nóng)業(yè)人員的補償?shù)葐栴},還有很多需要完善的地方。目前 ,因承包被征地集體經(jīng)濟(jì)組織土地的非農(nóng)業(yè)人員或承包土地后戶籍轉(zhuǎn)入其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)人員因未獲得與被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人

11、員一樣的補償安置待遇,而將征地單位告上法庭的案件不斷增多。但是,由于沒有相關(guān)依據(jù),法官對此類案件判決各異,有支持補償?shù)?也有不支持補償?shù)摹Ｓ纱丝梢钥闯?征地政策的調(diào)整和變通執(zhí)行仍然未能從根本上解決征地引發(fā)的糾紛。究其原因 ,征地政策的本質(zhì)是在“征人”,而不是在征地,主要是在解決人的安置問題 ,忽略了對用益物權(quán)的補償。三、當(dāng)前戶籍制度下保障土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益的思考農(nóng)村土地在被征收時 ,集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地人員將獲得補償和安置。若被征地人員被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員 ,除了獲得被征地人員的補償安置外 ,還能分配到集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)補償資金。然而 ,土地征收制度安置對象的認(rèn)定單純以戶籍為基礎(chǔ),排除了不

12、具有農(nóng)業(yè)人員身份的土地承包經(jīng)營權(quán)人所應(yīng)享有的征地補償權(quán)益,這已經(jīng)越來越不能適應(yīng)日益增多的人、戶口和土地分離及轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實。此類問題如果不予以認(rèn)真研究、解決,極有可能引發(fā)更大的社會矛盾。那么 ,在當(dāng)前戶籍制度改革的大環(huán)境下 ,如何保障土地承包經(jīng)營權(quán)人的征地補償權(quán)益呢?筆者認(rèn)為,此問題的妥善解決需要征地補償安置方式從制度層面、 實際操作層面結(jié)合戶籍制度的改革進(jìn)行完善。（1） 調(diào)整征地補償安置對象認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)重慶市現(xiàn)行的征地政策,單純以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定土地征收制度安置對象的做法應(yīng)從制度層面上予以根本改變。筆者認(rèn)為 ,土地承包經(jīng)營權(quán)具有相對的長期性、 穩(wěn)定性 ,相對于戶籍來說,具有對土地權(quán)利人認(rèn)定的準(zhǔn)確

13、性,更有利于保障權(quán)利人的權(quán)益,因此,征地制度應(yīng)把權(quán)利人承包經(jīng)營的土地面積作為征地補償認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。土地征收直接表現(xiàn)為對權(quán)利人的土地所有權(quán)的剝奪,權(quán)利人因公共利益而蒙受特別的經(jīng)濟(jì)損失,理應(yīng)就其損失得到補償。我國憲法規(guī)定,為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收并給以補償。 農(nóng)村土地承包法規(guī)定,承包地被依法征收的,承包人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償。 土地管理法規(guī)定,征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。 物權(quán)法第42 條第 2 款規(guī)定了征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民

14、的合法權(quán)益。而且物權(quán)法第 132 條還進(jìn)一步明確了“承包地被征收的 ,土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第 42 條第 2 款的規(guī)定獲得相應(yīng)補償” 。以上法律均承認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)是一種非常重要的用益物權(quán),土地承包人在土地征收時應(yīng)享有補償安置權(quán),這是權(quán)利人享有的用益物權(quán)的體現(xiàn)。同時,物權(quán)法第131 條還規(guī)定: “承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的 ,依照其規(guī)定。 ”根據(jù)這一規(guī)定,除法律對承包地的收回有特別規(guī)定外,在承包期內(nèi),無論承包人身份如何變更,只要土地承包合同沒有依法解除,發(fā)包人均不得收回承包地。這賦予了土地承包人長期而有保障的土地使用權(quán),為維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)

15、定提供了法律保障。筆者認(rèn)為 ,按照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定,在承包土地被征收時,土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該作為獨立的財產(chǎn)權(quán)利而獲得相應(yīng)的補償。 也就是說 ,無論承包人身份如何變更,只要土地承包合同沒有依法解除,承包人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償。征地補償安置制度應(yīng)在物權(quán)法的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整,補償應(yīng)以土地承包經(jīng)營權(quán)面積為準(zhǔn),不應(yīng)以戶籍為準(zhǔn)。（2） 明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題是土地征收集體資產(chǎn)補償費分配的核心。 但是 ,我國法律對此規(guī)定不夠明確 ,實踐中各村、 集體經(jīng)濟(jì)組織的做法各有不同,沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),難免分配不公 ,糾紛不斷。 關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) ,征地補償受益資格的確定

16、,理論界有不同的觀點,綜合起來有四種。第一種觀點是戶口說,以戶口登記為標(biāo)準(zhǔn)確定土地征收補償受益資格,只要當(dāng)事人的戶口在本集體經(jīng)濟(jì)組織,就可以參與該集體經(jīng)濟(jì)組織土地征收補償款的分配。第二種觀點是村民說, 以村民資格為標(biāo)準(zhǔn)確定土地征收補償受益資格,這種觀點認(rèn)為 ,只要依法取得了該集體經(jīng)濟(jì)組織的村民資格,不管是否擁有戶籍 ,都可以參與該村土地征收補償款的分配。第三種觀點是生活來源說,以生活來源為標(biāo)準(zhǔn)確定土地征收補償受益資格,只要是以該集體經(jīng)濟(jì)組織土地耕作收益為個人的主要生活來源 ,就可以參與該集體經(jīng)濟(jì)組織土地征收補償款的分配。第四種觀點是地權(quán)說,以擁有本集體組織土地權(quán)為標(biāo)準(zhǔn),確定土地征收補償受益資格

17、。 2筆者認(rèn)為戶口說認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不具科學(xué)性。隨著戶籍制度改革的深入 ,人口流動頻繁,戶籍不再是一個穩(wěn)定的參考依據(jù)。 村民說和生活來源說的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性,不便于實際操作。地權(quán)說的觀點更具合理性,但需進(jìn)一步細(xì)化、完善。黨的十七屆三中全會的決定明確了現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)相對于其他認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更穩(wěn)定、 更準(zhǔn)確 ,也有法律依據(jù)。 筆者認(rèn)為,集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定應(yīng)以是否擁有土地承包經(jīng)營權(quán)為準(zhǔn),集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)按其土地承包經(jīng)營權(quán)面積享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。這種做法將戶口與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格剝離了,只要擁有土地承包經(jīng)營權(quán) ,并承擔(dān)義務(wù)、 享受權(quán)利的成員 ,都應(yīng)視為集體經(jīng)濟(jì)組

18、織成員。在土地征收時,這些人員應(yīng)享受集體資產(chǎn)的補償分配。這樣既保障了權(quán)利人的權(quán)益,又促進(jìn)了戶籍制度的改革。在當(dāng)前戶籍制度改革的背景下 ,不失為一種較好的方法。（3） 規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)隨著農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)越來越普遍。征地補償安置對象與土地承包經(jīng)營權(quán)掛鉤后,在集體土地被征收過程中必然會出現(xiàn)因土地流轉(zhuǎn)所引起的相關(guān)征地補償問題。由于土地流轉(zhuǎn)的操作程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范,特別是對利益的分配尚無明確的規(guī)定,由此引發(fā)了不少新的征地矛盾 ,如土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶之間因征地補償費用分配不公而引發(fā)的糾紛。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障,就會嚴(yán)重地影響土地征收活動和

19、國家建設(shè)活動的順利進(jìn)行,也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾,更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團(tuán)結(jié)。 3筆者認(rèn)為 ,應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)政策和措施,并從程序、主體、內(nèi)容、合同文本等方面予以規(guī)范,細(xì)化利益分配原則 ,保障土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶在土地被征收時的合法權(quán)益,杜絕損害農(nóng)民合法權(quán)益的不規(guī)范操作。同時 ,還應(yīng)建立、健全土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同的立卷、 歸檔制度 ,以備查用 ,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。參考文獻(xiàn) 1柳志偉.農(nóng)地征收的補償制度研究D.湖南大學(xué)博士學(xué) 位論文 ,2007.2 崔杰 .土地承包及征地補償案件的法律適用 M. 北京 : 人民法院出版社,2005.3 王興運 ,楊紫火亙 .中國土地征收補償法律制度研究A.經(jīng)濟(jì)法研究C.北京:北京大學(xué)出版社，2005:190 人生最大的幸福