防災減災的危機因素反射、對策及法制完善

1、防災減災的危機因素反射、對策及法制完善危機理論最早是為企業(yè)防范和減輕營運風險提出的，近些年來危機理論應用于更加廣泛的領域，管理危機的得力與否也成為考察政府行政管理能力和水平的一個重要方面。自然災害有危機的屬性，運用危機管理的理論框架分析和完善現有的防災減災法律制度，能夠為防災減災的立法與完善提供一個更加社會化的視角，因而可以將對自然災害的管理納入社會管理的范疇，使得管理災害變?yōu)榭赡堋? 自然災害的危機屬性1. 1 自然災害有人為因素從成因角度看，傳統的危機理論認為，自然災害是與危機相對的事件，引發(fā)自然災害的原因中沒有人為的因素，而危機的產生必然有人為因素作用。隨著時間的推移和人對自然改造的不斷

2、深入，人們逐漸認識到自然災害也可以是自然因素和人為因素共同作用的結果。人在改造自然的過程中的不當行為增加了自然災害發(fā)生的可能性，同時，人的行為也在改變著城市的災害風險和防災減災能力。近些年來，人為因素的 作用度更多被演進為一種抵御風險的主觀能動性，而不再是自然災害與危機的區(qū)分辨識特征。于是，災害的社會屬性凸顯，將危機理論運用于應對自然災害的社會管理當中成為一種可能的治理方向。1. 2 自然災害是一種狀態(tài);從危機的概念來看，國內很多學者都采納了羅森塔爾( Uriel osenthal) 、皮森博格( Bert Pijnen-burg) 和斯格( M. W. Seeger) 等人的觀點，將危機視為

3、具有破壞性、緊迫性的事件。與這種事件說;相對應的是薛瀾等人的狀態(tài)說;觀點，狀態(tài)說;將危機視為一種高度不確定的挑戰(zhàn)來臨時，需要迅捷的決策的復雜狀態(tài)。與事件說;遭遇的質疑和其本身的單一性定位相比，狀態(tài)說;顯得更為科學。狀態(tài)說;把握了危機在時間上的持續(xù)性，將一段時間的混亂、緊迫情況作為特征提煉到概念中來，同時，狀態(tài)說;也體現了一種治理上和應對上的持續(xù)性要求，順應從被動遭受危機向管理危機轉變的人的理性治理的要求。災害發(fā)生后，人們的生命和財產遭受損失，并引發(fā)一系列混亂、緊迫，需要迅速應對的決策和行動，這樣持續(xù)一段時間的緊迫狀態(tài)正是狀態(tài)說;定義下的危機。1. 3 自然災害需人的應對一旦自然災害已然發(fā)生，就

4、進入到危機處置階段。這個時候，就必須依靠人的理性和力量來解決。人的應對是危機處理中起決定作用的環(huán)節(jié)，也是自然災害應對中最為重要的部分。人的應對包含多方面的組織和協調，多行為的調動和分工，需要一定規(guī)范的指引。法律是規(guī)范人的行為的最有效規(guī)范，將自然災害中人的應對納入法律的調整中也就是將自然災害的應對納入到了法律的治理中。2 防災減災的危機因素反射及對策危機理論認為造成危機的四種因素是: 日益提高的系統復雜性( 復雜性) ; 始終存在的認知能力的局限( 局限性) ; 日益增強的極限競爭環(huán)境( 極限性) ; 日益緊密的多維利益相關者( 相關性) 。這四種危機因素同樣可以反射到自然災害的應對中，表現為防

5、災減災過程中始終存在著的困難和矛盾。2. 1 防災減災的復雜性越來越復雜的社會環(huán)境構成加大了自然災害波及的寬度和廣度，城市化和科技化的改造之下，自然災害的防范和處置涉及的科技、人員、利益，甚至思想意識的復雜交錯都對防災減災提出了更高的要求。防災減災的復雜性主要體現在: 城市人口增長，建筑日趨復雜，自然災害發(fā)生的風險加大，造成的利益損失巨大，引發(fā)第一重危機;救援面臨復雜情況，處理不當可能導致社會慌亂，容易引發(fā)二度危機。可以說，防災減災是一項于危機中避免和減輕下一次危機的復雜工作。從目標角度來說，傳統理論將組織的追求目標比較單一地確定在效率上，但是在防災減災中，需要既注重效率，又要注意救援中對人的

6、價值和尊嚴的保護，要于復雜中平衡多方面的要求，兼顧技術層面與人文層面的危機防范。從技術角度，要注重次生災害、衍生災害的防范; 從人本角度，應注重人文關懷在減災和救援中的貫通運用，避免發(fā)生二度危機。2. 2 防災減災的局限性人類對自然界的認識是一個不斷深入的過程，接近或正在接近自然的本來面目。但是，必須承認，我們對于自然的認識是有局限的，在存在認識局限的前提下，防災減災就始終存在著不完美、不盡如人意的一面。同時，越是對自然災害的認識存在局限，防災減災就越顯得重要。到目前為止，地震預報還是世界性的難題，但不能準確預報不表示沒有其他途徑減災。近年來，一些國家采用建設地震預警系統來應對地震災害風險，并

7、已取得一定的成效。我國目前已經批準地震預警工程建設，預計在 2018 年可以建成覆蓋發(fā)生地震風險較大的重點防御區(qū)的預警系統。在運用新技術減災的同時也應加緊對地震預警的社會影響和法律問題研究，完善預警的社會效果。國家應將現已掌握的自然規(guī)律指導和應用于自然災害的防范和減輕當中，并以法制保障人的按規(guī)律應對，達到人類認知能力內最好效果，做到可行、有效、不缺位、不滯后，以回應并滿足公眾的安全需求。2. 3 防災減災的極限性信息技術的發(fā)達和全球化的發(fā)展，使得國與國之間的信息傳遞更為便利和迅速。國外研究機構對于自然災害的預報和預警的發(fā)布，媒體對于自然災害的相關報道，一方面滿足了公眾對于災情的知曉需求，另一方

8、面，也會給群眾的信息選擇和比較鑒別造成一定程度的困擾。因信息的不對稱引發(fā)的謠言、猜忌都會加重防災減災的復雜性，影響減災的效率和效果，這就是全球化的科技、媒體競爭的極限性反射到防災減災中的現實情況。在這樣的情況下，危機中的信息公開顯得尤為重要，及時、準確的信息發(fā)布能打破謠言，增強政府的可信度，是防災減災管理部門的必然選項。建立多方參與的自然災害科普宣傳和科學研究，加強同國內外信息發(fā)布平臺和媒體溝通和交流，利用好每一次災害危機做一次科學普及教育、加強國民防災減災意識和能力，才是真正的危中找機;。2. 4 防災減災的相關性防災減災的利益相關者主要有兩部分，一部分是防災減災的主體，一部分是防災減災的工

9、作對象。這兩部分相關主體的任何一方溝通協調不良都會造成二度危機的發(fā)生。主體部分，法律主要解決兩個問題，即協調和配合。應法定防災減災主導部門或機構，允許災時適當啟動緊急行政權; 明確各有責部門的配合職責，明確其職責劃分，嚴格責任追究。對于防災減災對象，一方面要充分尊重他們的固有權利，同時要對他們施以必要的行為限制以有利于防災減災工作的開展。這里還涉及到權力機關之間的分權和協調問題，公民權利的保護和克減問題，志愿者和 NGO 組織的參與和配合等多個相關方的權責問題。自然災害的應對涉及的相關方多、利益復雜、協調困難，唯有建立明晰的法律制度才能協調這些復雜的利益關系。3 防災減災法制的完善防災減災面臨

10、諸多復雜狀況，需要一個預先充分準備的、綜合考慮的完整應對過程。法律制度是約束人的行為和社會關系的有效規(guī)范，能夠從根本上保障和規(guī)范社會的防災減災行動，實現減災效果。從危機理論的視角來看，我國防災減災法制的完善可以從以下幾個方面考慮。3. 1 兼顧平時與災時危機理論認為預防減災首先是指端正態(tài)度，即應對主體之于危機的態(tài)度應是正視、平視、長存危機之心，始終認識到我們生存于一個危機四伏的環(huán)境中。面對自然災害，也應將其發(fā)生視為常態(tài)可能，防災減災不可一日怠慢，因此，應制定完備的法律法規(guī)，尤其是制定綜合性防災減災基本法，使防災減災有法可依。防災減災領域，我國現有的主要法律是突發(fā)事件應對法和防震減災法、氣象法等

11、專門災種法律規(guī)范。突發(fā)事件應對法是我國應對非典;經驗總結，是我國對危機立法的初步嘗試; 從內容上看，這部法傾向于將災害視為突發(fā)的事件;，對危機處置中面臨的持續(xù)緊急狀態(tài);顯得力不從心?，F行的防震減災法是在總結汶川地震經驗的基礎上，對原法進行了較大的修訂而成的。該法內容涉及較多、條文詳細，但作為一部專門災害立法，顯得過于詳細和主次不清晰，對下位法的制定和與本位法的銜接留有的空間都比較小，仍需在不斷的修改中完善。我國目前還沒有一部專門規(guī)定災害發(fā)生時的緊急狀態(tài)的立法，這也是汶川地震之后引起法學界追問的地方。自然災害是一種非常態(tài);的情況，需要非常態(tài);的法律準備。這樣的法律應該規(guī)定防災減災行動中的人員調配

12、，作為和不作為的領域和責任; 名稱不拘泥于緊急狀態(tài)法;、防災減災法;，內容應涵蓋行政權力在這一狀態(tài)下的緊急行使程度和程序; 公民權利在這一狀態(tài)的克減程度和程序; 預防和減災的流程和各相關方的責任等。立法路徑可以選擇條件成熟時制定專門緊急狀態(tài)法，也可以選擇先制定專門的災害應對基本法，或對現有的規(guī)范突發(fā)事件的法律進行修改。目的是將非常態(tài);的自然災害納入法的調整之中，從而使其成為有章可循、有法可依的情況來實現社會管理。3. 2 統籌減災全過程防災減災法應是一個統籌全過程的法律規(guī)范。管理危機的過程，一般分為四個階段，即預防減災、事前準備、快速應對、恢復平常。法律規(guī)范中應對這些過程都有相應的規(guī)定和描述，

13、以免疏漏可能減災的某個環(huán)節(jié)。還應注意的是，防災減災法制不止是對減災過程的全覆蓋，還應體現其統籌協調性。以預案為例，過去我們一直重視預案的編寫和建設而忽視對預案的檢驗和修訂，導致有預案沒效果的現象，這就是只覆蓋不統籌的結果。法律要求制定預案的目的在于預案能在需要的時候真正發(fā)揮作用，對預案定期進行演練并及時修改是促使預案更好的方法。經歷幾次自然災害的經驗總結發(fā)現，光有預案是不夠的，預案需要演練，應急救援需要演練，逃生避險需要演練，尤其是學校、重點工程和人員聚集場所的應急演練更是必不可少。日本的國民防災意識養(yǎng)成很大程度上取決于日本學校教育中的逃生避險演練。應該在法里對諸如此類的問題做到有規(guī)定、有過程

14、管理、有檢查修正的完整規(guī)定，方能使得每一項制度真正發(fā)揮作用。除此之外，防災減災法律制度還應考慮的是應急物資的準備問題。建立與應急需要相適應的物資儲備，用現代技術建設救援資源數據庫，數據庫應涵蓋防災減災力量、設備、救援物資以及救援專業(yè)人員的儲備和分布情況。為防災減災做好物資和人員的保障是防災減災立法中應該規(guī)定的內容之一。3. 3 協同政府與社會隨著政府職能的轉變和社會各界參與防災減災的積極性的提高，防災減災已經成為能夠調動全社會力量共同參與的行動。如何組織好、發(fā)揮好府際合作、官民配合，整合志愿者力量和公益組織，引導企業(yè)公益心的有效、有益發(fā)揮是今后政府在自然災害危機管理中要重點研究的問題。防災減災

15、的首要主體是政府及其各有關部門，其次是社會各界的參與和配合。防災減災要創(chuàng)新機制，加強危機管理中政府能力的建設，發(fā)揮好政府的作用，同時也應制定科學的組織協調方法，引導和指導全社會參與減災，實現一種走向共治的災害治理。近年來，越來越多的志愿者組織和NGO 組織，甚至個人參與到防災減災，主要是災后的救援中去。如何協調好多方主體，既尊重他們的積極性又有利于減災和救援的效果是必須認真思考的。個人一直以來被視為發(fā)生災害時的救援對象，忽視了其自救互救對減災的巨大作用。在完善工作機制，規(guī)范政府及其各部門的組織協調的基礎上，對于個人，立法上可以考慮將提高居民的自救互救能力作為有關部門的一項基本任務和評價的重要指

16、標，有步驟地將社區(qū)居民的自救與互救發(fā)展成為災害發(fā)生后的主要救災方式。專門的防災減災法還應明確協同政府與社會的常設機構，并賦予其在應急準備階段更大的權責，描述其職責為協調政府各部門、整合社會救援力量、動員全社會參與救災、與國內外志愿者組織和 NGO 組織及媒體建立良好溝通等，實現真正的跨界治理。3. 4 并重災害防與救立法能夠引導文化的形成方向，同時立法也必須考慮文化基礎。在防災減災領域的立法和文化還必須重視防災減災的目的，將減輕人的生命和財產的損失放在最重要的地位考慮。從對災害人定勝天;的戰(zhàn)勝自然態(tài)度向長存危機之心，危中找機;的理性應對的態(tài)度轉變的過程中，中國的防災減災文化也應從重視預報向重視

17、防災和重視救援的導向和方向上轉變。在過去的一些災害的應對中，政府和媒體傾向于宣傳花大力氣救援，公眾也將災害救援表現作為評價政府履職的一個重要觀測點。這樣的情況導致了在防災減災中存在著輕防治、重救援;的現象，這對于防災減災總體效果的實現是十分不利的。防災減災立法應著力規(guī)范平時的減災準備，對防治階段的行為給出明確規(guī)范，同時也應在法律中規(guī)定對防御災害不利行為的法律責任追究，真正的實現全過程減災。政府應以防災減災法制的完善為契機，以中國人應對自然災害的經驗為基礎，更加重視并導向一種防、救并重的防災減災文化的形成。4 結語自然災害具有危機屬性，可以通過規(guī)范人的行為，減少其對發(fā)生災害風險的積累度，增強其對防災減災的貢獻度，實現減輕災害的目的。防災減災面臨著非常復雜的情況和諸多利益相關方，一些新的情況、新的問題的出現需要新的對策和新的辦法來解決。一些原有的制度也需要在實踐中不斷檢驗和完善。雖然我們對自然災害，對于防災減災還存在很多未知，但是我們的減災能力確實在不斷增強。經歷了南方冰雪災害、汶川地震等自然災害的洗禮，我國防災減災領域積累了一些新的經驗，如應急避難所的建立、志愿者參與救災、應急救援隊的配備等。國家應總結經驗，反思我國現存的防災減災法制，從多角度、多層面考慮防災減災法律的制定和修改，使我國的