法律碩士學(xué)位論文-農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法制完善

1、研 究 生 學(xué) 位 論 文論文題目（中文） 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法制完善 論文題目（外文）THE LEGAL IMPROVEMENT OFRIGHT ON RURAL RESIDENT LAND 研 究 生 姓 名 ( 現(xiàn)為北京市蘭臺律師事務(wù)所律師學(xué) 科、專 業(yè) 法 律 碩 士 研 究 方 向 民 法 學(xué) 位 級 別 碩 士 論文提交日期 2009 年 4 月 論文答辯日期 2009 年 5 月 中文摘要 農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項獨立的用益物權(quán)，自土地改革運動以來，“保障農(nóng)村人口居住權(quán)，實現(xiàn)居者有其屋”一直是我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度立法設(shè)計的唯一價值目標(biāo)，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)缺乏流轉(zhuǎn)性，導(dǎo)

2、致其用益物權(quán)性質(zhì)不能得以彰顯。然而，當(dāng)我國步入市場經(jīng)濟后，農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度應(yīng)當(dāng)不僅兼顧保障目標(biāo)與此同時也要兼顧效率價值目標(biāo)，我們不能突出強調(diào)社會穩(wěn)定功能和分配公正功能，而犧牲了經(jīng)濟效率功能，沒有經(jīng)濟效率，治標(biāo)不治本，最終貧窮的還是老百姓。由于爭議太大，我國新出臺的物權(quán)法對此問題采取了回避的態(tài)度，探索未來農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法制完善具有重要的意義。論文從我國農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在的問題出發(fā)，提出問題然后分析問題，至提出修改與完善的建議。論文共三個部分，前言、第一章和第二章為第一部分，第三章為第二部分，第四章和結(jié)語為第三部分。前言介紹了論文的寫作背景及現(xiàn)實意義。第一章主要介紹了我國農(nóng)村宅基地使

3、用權(quán)制度的現(xiàn)狀。由于我國國情的特殊性，了解現(xiàn)行制度產(chǎn)生的來龍去脈有助于我們深刻認識問題產(chǎn)生的根源，從而來分析解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題。第二章在通過對現(xiàn)行制度存在問題的分析過程中也就為問題的解決提供了前提。第二部分主要分析了農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的核心問題流轉(zhuǎn)的必要性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)是關(guān)于物權(quán)法修改的爭論不休的熱點問題，現(xiàn)行法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的態(tài)度即在新修訂的物權(quán)法中對此問題采取了回避的態(tài)度，顯然也是順應(yīng)將來情勢的發(fā)展變化，為宅基地轉(zhuǎn)讓的開禁預(yù)留了改革空間。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是市場化的需要，不流轉(zhuǎn)無法實現(xiàn)土地的自身價值。圍繞農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)爭論的幾個核心問題，從爭論中權(quán)衡流

4、轉(zhuǎn)的利弊得失，可以得出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性。第三部分在上文得出農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性后，對實體法如何修改及法律如何實施進行了探討。在宅基地使用權(quán)的取得上應(yīng)該健全登記制度，完善宅基地的取得條件和程序，在法律修改中也應(yīng)該明確宅基地流轉(zhuǎn)和消滅的各種情形，在法制建設(shè)方面可考慮建立土地執(zhí)法的垂直管理體制，嚴格執(zhí)法保護土地資源。由于法律的改革完善涉及到許多有爭議的問題，可采用先試點再全國推廣的方法。 結(jié)語是對論文的概括總結(jié)。關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 物權(quán) ABSTRACTThe right on rural resident is a special right to immovables

5、 in our country,from the land reform movement，“Safeguard right of occupancy,realize every farmer has its room”is always the only value target throughout the legislation of the right on rural resident land. So the right lack of circulation,and the nature of a usufructuary right can be expressed. When

6、 our nation have entered market economy, the legal system should proper attention to both safeguard target and efficiency target.We cannot emphasis social stability function and distribution function so much,but sacrifice economic efficiency function.If there is no efficiency,the poverty of farmer c

7、annot be solved. Because there is great controversy,this problem is evaded in our new Property Law. So there is great significance in studying the consummation of the system of right on rural resident land in the future.The article is divided into 3 parts.The fist part includes the preface,chapter 1

8、 and chapter 2.Chapter 3 is the second part, and the third part is made up of chapter 4 and the conclusion.The preface introduce the background and significance of the thesis.The first chapter mainly introduce the present situation of our system of right on rural resident land. Because of the partic

9、ularity of our conditions,learning how does it come up will help us know the the root causes of the problem.Then we can analysis and resolve the matter in reality. Through analyzing the present trouble in chapter 2,maybe we can find the precondition to solve it. The second part mainly discuss the co

10、re problem necessity of circulation. Whether the right to the use of curtilage can be transfered is a hot issue in amending the Law Relating to Rights over Things.The mobility of usufruct right on rural residence land have been avaded in the new law,maybe it will adapt to the future situation.And it

11、 can reserve reformatory space for the circulation of the right to the use of curtilage. Circulation of usufruct right on rural residence land is necessary to Marketability.Lands value cannot be realized without circulation.After analyzing the several problems about the circulation of the right on r

12、ural resident land,we can weigh the advantages and disadvantages and realize the necessity of circulation. When the necessity of circulation have been recognized, amending and carrying out the new law have been researched in part 3. Registration system should be established ,and the conditions and p

13、rocedures should be consummated.All the cases of curtilages circulation and extinction should be stipulated,and we can conceive the idea of seting up a vertical management system to pretect land.Because there are many different ideas about circulation, we can make experiments in some places at first

14、 and then promote it nationally.Conclusion is the summary the article.Key Words: usufruct right on rural residence land; circulation; real righ 目 錄中文摘要IABSTRACTIII目 錄V前 言5第一章 農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述3第一節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)定義3第二節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征和內(nèi)容4第三節(jié) 我國農(nóng)村宅基地權(quán)利的產(chǎn)生與演變7第二章 農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)狀及存在的問題9第一節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)狀9第二節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的

15、問題11第三章 關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的爭論15第一節(jié) 關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)爭論的焦點問題分析15第二節(jié) 我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度17第三節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性18第四章 農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律的完善25第一節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)立法修改與完善的總體思路25第二節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)之取得、流轉(zhuǎn)、消滅26第三節(jié) 國外立法及我國臺灣立法借鑒35第四節(jié) 宅基地有償使用與建立農(nóng)村社?；鸬奶剿?6結(jié)束語39參考文獻40致 謝43 前 言 土地是人類賴以生存的最基本物質(zhì)資料，無論從經(jīng)濟發(fā)展還是社會穩(wěn)定方面都發(fā)揮著不可替代的作用，古往今來其重要性自不待言。我國自改革開放

16、以來，取得了令世人贊嘆的成績，但始終有一個問題困擾著我們，那即是關(guān)于農(nóng)村宅基地問題的爭論。兩種根本對立的觀點主要分歧在于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否進入市場流轉(zhuǎn)？持“禁止流轉(zhuǎn)”一方認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是福利性按需分配，具有社會保障性質(zhì)，現(xiàn)行規(guī)定符合國家維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的大局；而另一方主張“開禁流轉(zhuǎn)”的則認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度脫胎于計劃經(jīng)濟，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)今的市場經(jīng)濟大環(huán)境，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度能夠提高對土地的利用效率，有利于打破城鄉(xiāng)二元格局，增加農(nóng)民收益。我是來自農(nóng)村的一名學(xué)生，根據(jù)我的親身經(jīng)歷，就在近些年，農(nóng)村出現(xiàn)了不斷的周邊發(fā)展，而村內(nèi)房屋閑置的空心村現(xiàn)象，同時伴隨有農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下

17、流轉(zhuǎn)和違法占用耕地建房愈演愈烈之勢。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度由于最初是作為一種政策性制度，況且隨著農(nóng)村諸多問題的出現(xiàn)，其合理性必然受到人們的挑戰(zhàn)。本文因循分析問題與解決問題的思路，并在寫作過程中綜合運用了歷史分析、實證分析、經(jīng)濟學(xué)分析和法律社會學(xué)分析等研究方法，立足于當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地制度面臨的困境與爭論，聯(lián)系當(dāng)前農(nóng)村土地浪費日益嚴重的現(xiàn)狀，聯(lián)系城鄉(xiāng)二元貧富結(jié)構(gòu)與農(nóng)村宅基地制度的因果關(guān)系，在分析我國土地制度的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的修改與完善進行了探討。從而對我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的合理性提出了質(zhì)疑。對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的質(zhì)疑主要基于兩點理由：首先該制度創(chuàng)立于計劃經(jīng)濟時

18、代背景，而在當(dāng)今更講求效率的市場經(jīng)濟環(huán)境下，其存在的合理性本身就是值得懷疑的；其次，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成，中國社會的城鄉(xiāng)差距的擴大，如果說其不是起到了推波助瀾的作用，至少也很大程度上積極維持了這種結(jié)構(gòu)。農(nóng)村宅基地制度事關(guān)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)耕地的保護，事關(guān)中國九億多農(nóng)民的切身“住”的利益，事關(guān)國家的長治久安， 研究我國農(nóng)村的宅基地制度，可以更深入的探討農(nóng)村宅基地制度的合理性，為現(xiàn)在或?qū)砹己棉r(nóng)村宅基地制度的確立做好準(zhǔn)備，進而為我國社會穩(wěn)定及經(jīng)濟長久良性發(fā)展做出貢獻，這也是寫作本文的初衷。為了敘述方便，本文所稱農(nóng)村宅基地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)為同一用語。第一章 農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述 農(nóng)村宅基地用使用權(quán)是我

19、國特有的一項土地制度。我國自古以來對農(nóng)村房屋建設(shè)的管理較少，并且沒有形成系統(tǒng)的權(quán)利體系，新中國成立后，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)有了獨立存在與發(fā)展的可能。在大陸法系的傳統(tǒng)上，并沒有單獨的宅基地使用權(quán)制度，更不要說是農(nóng)村宅基地使用權(quán)了，而往往以地上權(quán)統(tǒng)一規(guī)定城市與農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利，并將其作為他物權(quán)的重要內(nèi)容。在我國當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村宅基地問題是歷史性、特殊性的問題，又是直接關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益和社會穩(wěn)定的問題。對其進行研究，對城鎮(zhèn)建設(shè)、城市化進程、打破我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀都具有重要的意義。第一節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)定義 鑒于我國人口數(shù)量眾多，土地資源相對緊缺的特殊國情，構(gòu)建一套科

20、學(xué)合理的宅基地使用權(quán)制度有利于以有限的資源創(chuàng)造最大的效益，并實現(xiàn)社會的和諧與可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項獨立的用益物權(quán)，與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等處于并列地位，它是中國法律特有的內(nèi)容，對我國法律體系的完善起著重要的作用。沈宗靈教授曾說：“法律概念在法律體系中具有其獨特的功能，它對法律的制定、執(zhí)行和適用均具有重要的意義，它與權(quán)利和義務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，要構(gòu)建現(xiàn)代國家的法律體系，其中最重要的一步就是設(shè)定一整套符合邏輯的、和諧而矛盾的法律概念體系?！币虼吮仨氃谖餀?quán)法中明確定義農(nóng)村宅基地使用權(quán)。宅基地主要是用來建住宅的，那么什么是住宅呢？從民法理論上來說，住宅首先應(yīng)當(dāng)是不動產(chǎn)?！八^不動

21、產(chǎn)，指依自然性質(zhì)或者法律規(guī)定不可移動的物，包括土地及其定著物。”梁慧星著，民法總論，法律出版社2001年5月第2版，第101頁。人們的工作與生活,離不開特定的活動中心，即需要一定的住所。對住宅的考察，除根據(jù)不動產(chǎn)的要求外，還要尊重當(dāng)?shù)厝嗣竦恼J識習(xí)慣。我國輻員遼闊，人民生活多姿多彩，住宅的形式也是多種多樣。我們對于“住宅”，不應(yīng)作過于狹隘的解釋。那種搭建和拆遷都十分方便的蒙古包，自然不應(yīng)算作這里所說的住宅。但那種用泥土和柳條抹成，相對固定的蒙古包，則符合我們所說的住宅的含義。李海峰、李海華著，內(nèi)蒙古之旅，廣東旅游出版社2001年1月第1版，第3134頁。 宅基地使用權(quán)是我國特有的一種在保持集體土

22、地所有制基礎(chǔ)之上，為農(nóng)民建造方便而創(chuàng)建的一種用益物權(quán)。它是指農(nóng)村村民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利，它與集體經(jīng)濟組織成員的資格聯(lián)系在一起、在一定程度上具有福利性質(zhì)和社會保障的功能。宅基地包括已建房屋的土地、建過房屋但已無地上覆蓋物而不能居住的土地以及準(zhǔn)備建設(shè)房屋的規(guī)劃地三種類型。附屬用地一般是指“自然附屬用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產(chǎn)場地?！笔L城，關(guān)于農(nóng)村宅基地的若干思考，法律圖書館網(wǎng), http:/www.law- ，2009年3月2日訪問。因此，對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)范不僅包括對建有房屋的宅基地的規(guī)范，而且也包括對附屬用地的規(guī)范。對宅基地的

23、規(guī)范，不僅包括建成房屋的宅基地，而且還包括房屋拆遷后的宅基地和準(zhǔn)備建設(shè)房屋的宅基地的規(guī)范等。 廣義的宅基地使用權(quán)包括城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)，本論文主要討論的是農(nóng)村宅基地使用權(quán)。“宅基地，主要是指農(nóng)村居民的住宅用地及其附屬用地而言，也有少量城市宅基地，是少數(shù)城市居民之私有房屋所占城市的國有土地?！标惤≈袊恋厥褂脵?quán)制度，機械工業(yè)出版社2003年3月第1版，第171頁。 農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民或者集體經(jīng)濟組織成員對集體所有的土地占有和使用，并在該土地上建造住房及附屬設(shè)施的權(quán)利，宅基地使用權(quán)是宅基地使用人對宅基地以占有、使用為主要支配方式的物權(quán)。 綜上所述,應(yīng)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)作

24、如下定義：農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地進行占有、使用和有限制處分的權(quán)利。第二節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征和內(nèi)容宅基地使用權(quán)是作為一項獨立的民事權(quán)利，是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的具體類型，為相關(guān)的法律所確認， 江平著，民法，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第404頁。還被物權(quán)法確認為一種新的用益物權(quán)。我國現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)究竟是一種什么樣的權(quán)利，我們很難用現(xiàn)有的民理法理論進行解釋，我們只能從其特征、內(nèi)容上進行分析，進而對其性質(zhì)作出探討。 一、特征在我國社會保障體系尚無法覆蓋廣大農(nóng)村的現(xiàn)實下，宅基地使用權(quán)是一種帶有福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民

25、的安身之本，解決了農(nóng)民的基本居住問題。 農(nóng)村宅基地使用權(quán)與其他物權(quán)形態(tài)相比，具有以下顯著特性：第一，嚴格的身份屬性。在我國，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)聯(lián)系在一起的。權(quán)利主體主要是農(nóng)民即農(nóng)村集體的成員，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是基于使用權(quán)人的特殊身份而取得的。只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員或者由其他法定身份的人才有資格向其所在的集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，集體組織以外的人不能享有這種權(quán)利，體現(xiàn)了一定的福利性質(zhì)。第二、權(quán)利的從屬性。我國法律并不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行交易，只是規(guī)定其依附于房屋所有權(quán)，當(dāng)房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，農(nóng)村宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。法律禁止對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行買賣、抵

26、押、出租、贈與等流轉(zhuǎn)行為。 第三,宅基地使用權(quán)具有無償使用性。從理論上講，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體是土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是土地所有權(quán)的主體。農(nóng)民取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無償?shù)?，是國家給農(nóng)民的一種福利。只要符合法定的申請條件就可以取得，不需要支付使用費。很多人認為，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民無償取得作為生活基本保障的宅基地使用權(quán)，是天經(jīng)地義的事情。陳小君等著，農(nóng)村土地法律制度研究田野調(diào)查解讀，中國政法大學(xué)出版社2004年1月第1版，第247頁。筆者認為此種想法并不可取，因為無償取得的宅基地使用權(quán)是用來建造房屋的，由于宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性，房屋的財產(chǎn)性反而受到了很大制約。第四, 內(nèi)容上的特殊

27、性。（詳見二）使用權(quán)人有權(quán)依法在宅基地上建造住房及其附屬設(shè)施并對其擁有所有權(quán)，在轉(zhuǎn)讓住房及其他附屬設(shè)施所有權(quán)時，有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。同時，使用權(quán)人有正當(dāng)使用宅基地、不得非法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)等義務(wù)。 二、內(nèi)容 我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)主要內(nèi)容為：（一）占有權(quán)農(nóng)村村民通過履行申請手續(xù)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后獲得宅基地的使用權(quán)，對其依法取得的宅基地，有權(quán)進行占有并排除他人的干涉和侵占。（二）使用權(quán)宅基地使用權(quán)人對宅基地的使用，主要是建造住宅及其附屬設(shè)施。住宅除了供居住的房屋外，往往還有院墻、院子，以及樹木和有關(guān)設(shè)施。當(dāng)然對宅基地的使用還包括對住宅上下一定范圍內(nèi)的空間的利用。我國現(xiàn)有法律規(guī)定擁有宅基

28、地使用權(quán)的公民，其占有權(quán)和使用權(quán)沒有期限，由公民長期占有和使用。這是個值得商榷的問題，我國是否應(yīng)該推行農(nóng)村宅基地有期限使用制度將在下文論及。（三）收益權(quán)實際上，宅基地使用權(quán)的占有、使用和收益三項權(quán)能關(guān)系密切，進行明確地劃分是比較困難的。收益權(quán)能主要指權(quán)利人對宅基地進行適當(dāng)?shù)慕?jīng)營性利用而獲取的利益，如在自有的房屋內(nèi)開店鋪，在院中種植經(jīng)濟作物等。在房前屋后種植花草、樹木，發(fā)展庭院經(jīng)濟，并對其收益享有所有權(quán)。 （四）相鄰權(quán) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)附屬于房屋所有權(quán)，是在不動產(chǎn)上享有的權(quán)利,因此當(dāng)然適用我國民法通則關(guān)于不動產(chǎn)相鄰關(guān)系的規(guī)定。當(dāng)自己的相鄰權(quán)受到侵害時, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有權(quán)行使相鄰權(quán)，要求相鄰

29、關(guān)系的另一方停止侵害、排除妨礙并賠償損失。（五）有限制的處分權(quán)因為宅基地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，所以農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對宅基地享有的僅僅是使用權(quán)，不享有所有權(quán)。傳統(tǒng)觀念認為，宅基地使用權(quán)具有社會保障性質(zhì)，限制其對宅基地的處分有利于保護農(nóng)民的切身利益。所以現(xiàn)行法律規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡请S著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，仍有很多農(nóng)民通過出租、出賣房屋或是互換房屋等方式來實現(xiàn)其對宅基地使用權(quán)的處分。前注8，第240241頁。但法律規(guī)定“出賣房屋后不能再重新申請宅基地”，是對村民處分其宅基地使用權(quán)的重大限制。從理論上講，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項用益物權(quán)，使用權(quán)人當(dāng)然有權(quán)對

30、其進行處分，并且在實踐中，宅基地使用權(quán)進行私下轉(zhuǎn)讓也非常普遍。第三節(jié) 我國農(nóng)村宅基地權(quán)利的產(chǎn)生與演變新中國成立之后，黨和人民政府對舊中國的土地制度進行了徹底的改革。1950年隨著中華人民共和國土地改革法的正式頒布，土地改革運動全國范圍內(nèi)廣泛開展，至1953年初,全國絕大部分地區(qū)土地改革基本完成。而且自建國以來，宅基地的使用權(quán)隨著政治、經(jīng)濟、文化等社會條件的不斷完善也發(fā)生了變革，伴隨著我國農(nóng)村土地制度的變革，我國宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)立也主要經(jīng)歷了以下幾個階段：第一階段，土地改革初期。1949-1950年進行土地改革，沒收地主土地和征收富農(nóng)出租土地及房屋，分配給無地、少地、無房的農(nóng)民使用。根據(jù)土地

31、改革法的相關(guān)規(guī)定，我國建立了農(nóng)民私人所有的土地制度，農(nóng)民根據(jù)土地改革法的相關(guān)規(guī)定取得了中華人民共和國房產(chǎn)證書。當(dāng)時的法律并不禁止土地的流轉(zhuǎn)即土地的買賣、租賃和出典等。但是由于當(dāng)時的政治經(jīng)濟等社會條件的制約，即特殊時代背景，這一權(quán)利并不能得到行使。第二階段，社會主義改造時期。在這一時期，農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權(quán)，對其自由處分沒有禁止性規(guī)定，集體土地的主體依然是農(nóng)民私有。但是在經(jīng)營管理上發(fā)生了變化，由個體的農(nóng)民經(jīng)營變成了集體統(tǒng)一經(jīng)營。 第三階段，高級農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)。1956年6月30日全國人大一屆三次會議通過的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程第16條規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入

32、社。社員新修房屋需用的地基不必入社。社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決。”前注4，第172頁。高級合作社推動了農(nóng)村土地集體所有制的確立。原先歸農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度，即宅基地所有權(quán)也收歸集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使有權(quán)，并且不能出租、買賣等，其間我國的相關(guān)政策對其流轉(zhuǎn)有了限制性規(guī)定。從此確立了農(nóng)村土地集體所有制。這是政治、經(jīng)濟的變化引起的宅基地的使用權(quán)和流轉(zhuǎn)的變化。隨著合作社化程度的不斷提高，農(nóng)村中大部分空地已經(jīng)歸集體所有了。這種既有公有又有私有的狀態(tài)一定程度上

33、尊重了農(nóng)民對社會主義改造的認知程度。但是，國家并沒有長期實行此種制度，而是很快進行了“人民公社化運動”。第四個階段，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的確立。國家從1962年開始對農(nóng)村的土地權(quán)利制度進行了改革。1962年中共八屆十中全會通過的農(nóng)村人民公社工作條例修正草案(俗稱“六十條”)規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊的土地包括社員的自留地自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租或買賣。但同時規(guī)定,房屋歸農(nóng)民私有，可自由買賣和出租。1963年中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知規(guī)定，宅基地上的房屋永遠歸社員所有，社員宅基地,包括有建筑物和沒有建筑物的，歸集體所有，一律不準(zhǔn)出賣和

34、出租。農(nóng)民宅基地由私有變成農(nóng)民集體所有，房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主。農(nóng)民住宅由房、地的所有者主體合一變?yōu)樗姓咧黧w分離,形成現(xiàn)今的“一宅兩制”。1979年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度以后土地管理法、中發(fā)(1997)1l號文對農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的情形做出了明確的限制性規(guī)定，土地管理法以及相關(guān)政策都對土的流轉(zhuǎn)作出了相關(guān)的限制性規(guī)定，并且規(guī)定了農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請宅基的，不予批準(zhǔn)。集體土地使用權(quán)不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，允許宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進行出租、出賣的處分。這些規(guī)定確立了宅基地的無償性、宅基地的使用權(quán)的無期限性以及在功能上的福利性等特點，同時也為“房隨地

35、走”和“地隨房走”之爭埋下了禍根。20世紀80年代，隨著社會經(jīng)濟條件的好轉(zhuǎn)，農(nóng)村興起建房熱，引發(fā)用地緊張和無序，一些地方亂占濫用耕地嚴重。為規(guī)范建房秩序，1982年12月憲法規(guī)定，宅基地屬于集體所有。至此,宅基地農(nóng)民集體所有制以憲法的形式得以確立。1998年中華人民共和國土地管理法第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！?995年中華人民共和國擔(dān)保法。該法第37條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：(二)耕地、

36、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第三十四條第(五)項、第三十六條第三款規(guī)定的除外”。并且為進一步嚴格土地管理，加強對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，1999年國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證?！?004年10月國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定再次規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！?004年11月國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證

37、?！睆亩沟脝渭兊恼亓鬓D(zhuǎn)被絕對禁止，地上有房產(chǎn)的宅基地的流轉(zhuǎn)則被限定在一個十分有限的范圍內(nèi)。回顧農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)演變過程，是與不同時期的社會發(fā)展變化、經(jīng)濟運行制度緊密相連的，經(jīng)歷了從私有到農(nóng)村集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制性流轉(zhuǎn)等階段。值得一提的是，2007年3月16日通過的物權(quán)法第一次以法律的形式明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，從而結(jié)束了學(xué)術(shù)界多年來關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)之爭。同時該法第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。可見2007年10月1日施行的物權(quán)法對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)在立法中做出了較為謹慎卻又留有余地的規(guī)定，這是一個值得思索的問題。第

38、二章 農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)狀及存在的問題第一節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用法律制度，誕生于新中國成立之后的土地改革運動。 1950年土地改革法第一條規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。”1954年憲法第八條規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”是中國特有的制度,出現(xiàn)的比較晚，也沒有其他國家的模式可以借鑒。我國的農(nóng)村土地所有權(quán)制度的變遷經(jīng)歷了農(nóng)民私人所有和農(nóng)民集體所有兩個階段。相應(yīng)地農(nóng)村宅基地的使用制度相應(yīng)經(jīng)歷了從農(nóng)民私人以所有權(quán)人身份自主使用到農(nóng)民以他物權(quán)人身份他主使用的歷史性變化。現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)

39、的一些內(nèi)容，但是沒有形成完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，這一制度存在很多缺陷，從其整體立法概況來看：首先、其構(gòu)建了關(guān)于宅基地的政策法規(guī)體系。1978年以來，初步形成了法律、行政法規(guī)(準(zhǔn)行政法規(guī))、部門規(guī)章(準(zhǔn)部門規(guī)章)、地方性法規(guī)(準(zhǔn)地方性法規(guī))、地方政府規(guī)章(準(zhǔn)地方政府規(guī)章)、司法解釋、自治條例與單行條例等法規(guī)體系，這些法律法規(guī)促進了宅基地使用權(quán)制度初步框架的形成。其次、出臺了一批宅基地管理的國家政策法規(guī)文件。據(jù)統(tǒng)計，1978年2006年，先后出臺了直接或間接的國家政策法規(guī)文件35部。其中，法律6部，法規(guī)16部，規(guī)章13部。另有司法解釋16部。改革開放后比較有代表性的法規(guī)有：國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建

40、房侵占耕地的緊急通知(1981)、村鎮(zhèn)建房用地管理條例(1982)、城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法(1983)、村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定(1985)、土地管理法(1986)、土地管理法實施條例(1991)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例(1993)、房地產(chǎn)管理法(1994)、土地權(quán)屬爭議處理暫行辦法(1995)、確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定(1995)、國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見(2004)等。政策法規(guī)文件法律效力雖然沒有基本法律高，但對于一個新的處于變化中的制度的實行起到了良好的作用。再次、制定了一些地方性專門法規(guī)規(guī)章文件。據(jù)統(tǒng)計，1978年2006年,先后出臺了直接或間接的地方政策法規(guī)文

41、件47部。其中，法規(guī)3部，各類規(guī)章30部，其他14部。比較有代表性的有：陜西省國家建設(shè)征用土地和農(nóng)村建設(shè)用地管理試行辦法(1981)、安徽省村鎮(zhèn)建房用地管理實施辦法(1982)、河北省農(nóng)村宅基地管理辦法(1992)、河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法(1992)、慈溪市農(nóng)村宅基地管理辦法(2002)、寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法(2002)、蘇州市宅基地管理暫行辦法(2003)、九江縣農(nóng)村宅基地管理辦法(2004)、北京市宅基地房屋拆遷補償規(guī)則(2004)、龍泉市灘坑水電站移民宅基地使用安排規(guī)定(2004)等。由于我國地域遼闊，允許各地制定適合地方的法規(guī)更能體現(xiàn)法律實施的靈活性。最后、形成了一些行之有效

42、的宅基地管理制度。如一戶一宅制度、宅基地三到場制度、宅基地用地審批制度、宅基地用地定額標(biāo)準(zhǔn)制度、宅基地登記發(fā)證制度等。并且初步形成了依法申請和使用宅基地的管理秩序。法律的實施離不開配套措施，比如宅基地執(zhí)法體制，這些措施在特定的時期都有利于整個制度的良好實施。 第二節(jié) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的問題 由于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度設(shè)計的理念更多的是基于計劃經(jīng)濟的政策導(dǎo)向，再加上近些年我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，其對時代的不適應(yīng)性已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來，其存在的問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面： 一、有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法資源匱乏，效力層次低， 實用性差 現(xiàn)階段我國對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理存在法律空白，法律規(guī)范數(shù)量

43、少，而且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低。形成對比的是，關(guān)于國有土地使用權(quán)，我國憲法、土地管理法、中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法，以及國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)如中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例等，都有明確而具體的規(guī)范。立法資源的豐富使得我國國有土地使用權(quán)無論從其取得、行使及消滅等方面都能做到有法可依，從而極大地促進了我國城市房地產(chǎn)市場的發(fā)展。而我國有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)說是非常匱乏的，民法通則和土地管理法的調(diào)整力度不夠。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的框架主要是由憲法第10條和土地管理法第62條及物權(quán)法第152155條構(gòu)成。憲法第10條僅對農(nóng)村宅基地的集體所有性質(zhì)作

44、出了確認，而土地管理法也只對農(nóng)村宅基地的取得程序及使用基本原則做了籠統(tǒng)的規(guī)定。新頒布的物權(quán)法雖然有四個條款規(guī)范宅基地使用權(quán)，但相對于其他用益物權(quán)來說，還是顯得過于簡單粗陋。如1993年國務(wù)院頒布實施的村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例，用來調(diào)整農(nóng)村房屋建設(shè)，但僅規(guī)定了申請宅基地的程序及審批條件，沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及糾紛的解決做出規(guī)定；在管理制度方面，國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的請示雖然是對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的直接調(diào)整，但由于其效力層次低，對房屋流轉(zhuǎn)和登記等重要內(nèi)容同樣未作規(guī)定。同樣為了加強農(nóng)村宅基地管理，切實保護耕地，國土資源部于2004年11月2日制定了關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的

45、意見，其中提出了很多合理性建議，但無法全部落實。立法資源的匱乏導(dǎo)致我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)從取得、行使到轉(zhuǎn)讓等各個環(huán)節(jié)都沒有充分的法律依據(jù)，這種狀況不利于對農(nóng)村宅基地的規(guī)范管理，導(dǎo)致全國各地在執(zhí)行法律時政出多門、各行其是，法律所具有的統(tǒng)一性和嚴肅性無法充分體現(xiàn)，農(nóng)村村民合法的土地權(quán)益也無法充分保障。應(yīng)當(dāng)注意到，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已很普遍，如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會引起各種糾紛，進而威脅著農(nóng)村社會的的穩(wěn)定。 二、關(guān)于立法的基礎(chǔ)、理念和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致現(xiàn)有 規(guī)定的部分矛盾與沖突一方面，我國以保障屬性為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)立法禁止其流轉(zhuǎn)，并且現(xiàn)行大多數(shù)相關(guān)法律規(guī)定，都基本上按照這一立法理念來制

46、定與此相適應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)范。例如，土地管理法第六十二條規(guī)定的一戶只能有一處宅基地,其面積不得超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，出賣、出租后不得再申請； 再如1995年國家土地管理局確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定中關(guān)于房屋改建、翻建時超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地應(yīng)當(dāng)收回的規(guī)定；還有我國擔(dān)保法關(guān)于“耕地、宅基地使用權(quán)、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”規(guī)定等等。而另一方面, 一些法律規(guī)定中，又間接地認可了允許流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致不同地區(qū)不同部門在適用法律上的沖突。如既規(guī)定農(nóng)民的房屋是一個獨立和完整的物權(quán)，其在本質(zhì)上具有可轉(zhuǎn)讓性，卻又規(guī)定宅基地使用權(quán)是一個非物權(quán)性權(quán)利，并不具有可轉(zhuǎn)讓性。但是在我國“房地不可分”的情況下，在房

47、屋轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，所屬范圍的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的法律原則和規(guī)則面前，中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第三十一條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓抵押?！逼鋬煞矫娴臎_突與矛盾是不言而喻的。 三、登記制度不完善，權(quán)利登記制度混亂，監(jiān)督體系 與相應(yīng)法律責(zé)任不配套 物權(quán)法第一百五十五條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更或者注銷登記?！钡怯捎诜山罐r(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后為了規(guī)避法律并不進行變更登記，這給產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患，同時也造成了司法和管理上的困難，農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使

48、用權(quán)管理混亂是眾所周知的，很多合法房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬都不明確。 李躍軍，加入WTO與打擊跨國犯罪兼論我國檢察機關(guān)在國際刑事司法合作中的地位和作用，載廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2003年第2期。主要原因在于，一方面由于長期無法明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致了農(nóng)村房屋登記工作的嚴重滯后，至今未能理順農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)的登記機關(guān)，農(nóng)村村民沒有房產(chǎn)證，使房屋的權(quán)利狀態(tài)長期處于模糊不清之中。另一方面，雖然為了加強土地資源的保護與管理，立法制定了嚴格的宅基地的用地原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件與審批機關(guān)和審批程序，但現(xiàn)實中由于審批機關(guān)與責(zé)任人既無利益關(guān)系，根據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)民申請宅基地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核

49、，縣人民政府批準(zhǔn)。但是該土地屬于集體所有。又無相應(yīng)的制度約束，因此，在宅基地的審批過程中，村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私，越權(quán)審批的現(xiàn)象非常突出。 四、立法不到位、不完善，導(dǎo)致執(zhí)行和操作中的混亂我國關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法，無專門和系統(tǒng)的制度性規(guī)范體系。由于立法的缺位，使現(xiàn)實中權(quán)利的行使標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，寬嚴不一致，譬如：是否有嚴格的分戶原則問題，已經(jīng)享受無償配置面積的家庭成員在分戶后的宅基地標(biāo)準(zhǔn)計算中是否應(yīng)當(dāng)扣除問題，超過宅基地標(biāo)準(zhǔn)的從事農(nóng)副業(yè)經(jīng)營或者“農(nóng)家樂”用地的取得是否實行有償原則問題等等，都尚無明確的處理規(guī)范。例如除已經(jīng)被廢止的村鎮(zhèn)建房管理條例對此問題涉及較多，而無論是民法通則、土地管理法還是20

50、07年提交人代會討論的物權(quán)法草案，都只是原則性的規(guī)定。因此，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度不僅內(nèi)容上殘缺不全，不同時期出臺的規(guī)定不統(tǒng)一，這與法律所具有的性質(zhì)是不一致的，而且各種規(guī)范之間也缺乏一個系統(tǒng)的理論支撐與邏輯聯(lián)系，這些都需要在今后立法時予以完善。 五、“一戶多宅”現(xiàn)象比較嚴重由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理的混亂，給部分人違法建房或規(guī)避法律提供了可乘之機，導(dǎo)致了超標(biāo)準(zhǔn)建房,建了新房也拒不交出閑置下來的舊宅基地情況普遍存在，同時村鎮(zhèn)干部中也存在利用權(quán)力、關(guān)系多占宅基地的問題。并且由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)實行的是無償、永久使用的制度，誘使一部分經(jīng)濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地使用權(quán)。各種原因的作用導(dǎo)致

51、農(nóng)村出現(xiàn)了“空心村”，造成了土地資源的嚴重浪費，給本來就已緊張的農(nóng)村土地資源又增加了壓力。 事出終歸有因，上述諸種問題的存在,究其根本，我國理論和實務(wù)界對農(nóng)村宅基地法律問題理論研究的欠缺值得反思，當(dāng)前制度的合理性值得反思。如果不清楚我們現(xiàn)實社會究竟需要一個什么樣的宅基地使用權(quán)法律制度，就不可能為建立宅基地使用權(quán)法律制度設(shè)定一個科學(xué)和明確的目標(biāo)；沒有一個明確的目標(biāo)和系統(tǒng)的理論支撐，也就不可能建立起一種結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)霓r(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度體系。因此，建立符合我國實際需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，必須首先解決與此相關(guān)的理論性問題。第三章 關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的爭論 任何一項法律制度只有經(jīng)得起

52、時代的考驗，經(jīng)得起人們對它反復(fù)提出疑問，在保持穩(wěn)定的同時予以不斷完善以適應(yīng)社會發(fā)展，才是好的法律制度。特別對我國的農(nóng)村宅基的使用權(quán)制度這種具有鮮明時代性的制度，學(xué)者們對它不斷地提出疑問、不斷的進行辯論，這不知不覺中就在推動著法律的進步。第一節(jié) 關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)爭論的焦點問題分析 任何一項法律制度都是歷史的,具有時代的特征。如果要構(gòu)建符合我國當(dāng)前國情、能夠化解現(xiàn)實中沖突與矛盾的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度體系，就必須科學(xué)地分析與探討幾個相關(guān)的關(guān)鍵性問題： 一、宅基地使用權(quán)的保障屬性與物權(quán)屬性是否相沖突 在物權(quán)法修改過程中，有的學(xué)者堅持認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能通過讓與、交換、贈與等方式轉(zhuǎn)讓，其

53、理由主要是基于宅基地的居住保障屬性。 中國物權(quán)法研究課題組，中國物權(quán)法草案建議稿：條文、說明、理由與參考立法例，社會科學(xué)文獻出版社， 2000年版，第482-485頁。他們的理由是農(nóng)民生存現(xiàn)狀決定了宅基地使用權(quán)對農(nóng)戶生存保障的重要作用，從保護農(nóng)民的角度說，喪失宅基地使用權(quán)將導(dǎo)致農(nóng)民陷入流離失所的危機，所以禁止宅基地交易具有正當(dāng)性。 此部分內(nèi)容參考孟勤國，物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯，載法學(xué)評論，2005年第4期。其實對保障屬性與物權(quán)屬性孰輕孰重這個問題的回答，可能牽涉到國家社會穩(wěn)定的基本國策，乍一看我們是否要為了流轉(zhuǎn)而丟掉穩(wěn)定呢？其實這本是兩個不同的命題，二者并不矛盾，我們可以兼而得之。我們得

54、搞清楚保障是為了什么，保障的是農(nóng)民的生存居住權(quán)，我們拿什么來保障？我們很難想象農(nóng)民得到的物權(quán)不可以流轉(zhuǎn)，他們得到的到底是什么樣的保障。再者受限制的不僅僅是宅基地使用權(quán)，宅基地使用來建造房屋的，受到牽連的反而是農(nóng)民對房屋財產(chǎn)權(quán)利行使。城里人購得的房子可以再次銷售轉(zhuǎn)換為資本，而農(nóng)民的房子卻只能住，不能轉(zhuǎn)換為資本，沒有資本光靠國家扶持農(nóng)民能致富嗎?保障也是一種社會財富再分配的方式，只有農(nóng)民富裕了，國家才會有經(jīng)濟實力更好的保障廣大農(nóng)民的利益。 二、農(nóng)民無償取得的權(quán)利能否通過流轉(zhuǎn)獲利很多人認為宅基地使用權(quán)制度限制流轉(zhuǎn)的理由很充分，因為宅基地具有社會保障屬性，并且是農(nóng)民無償取得的，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)限制其流轉(zhuǎn)。

55、這樣的邏輯推理其實很牽強，因為土地本來就是農(nóng)民的，歷史上的各個時期國家經(jīng)常通過立法的方式確定農(nóng)民的土地所有權(quán)，國家也可以通過法律收歸國有再分配給農(nóng)民。按照中國最樸素的傳統(tǒng)觀念，農(nóng)民腳下的土地本來就肩負著哺育他們的責(zé)任，就是他們賴以生存的基礎(chǔ)，不是法律施舍給農(nóng)民的，是他們本來就有的權(quán)利。之所以農(nóng)村宅基地使用權(quán)是中國特有的，原因之一就是在西方國家，土地很多都歸個人私有，不存在無償取得之說，因為本來就是他們自己的。我國把農(nóng)民土地收歸集體所有也是于建國初期，而現(xiàn)在卻說農(nóng)民宅基地使用權(quán)是無償取得的似乎不太合理。因此，對農(nóng)民宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)就沒有了充分的理由，況且受損害的是廣大農(nóng)民的經(jīng)濟利益。在中國城

56、市與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)下，在目前中國相對其他利益群體中，農(nóng)民是一個弱勢群體，國家應(yīng)該給與農(nóng)民的是更多的優(yōu)惠，而不是限制。當(dāng)然，我們可以逐步改革宅基地?zé)o償使用制度，根據(jù)各地農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展水平，在農(nóng)民的可承受范圍內(nèi)，推行宅基地有償使用制度。這既是對市場經(jīng)濟規(guī)律的遵循，同時這些資金可以再次投資于農(nóng)村，比如建立農(nóng)村社?；鹨栽旄＾r(nóng)民。宅基地使用權(quán)本身是權(quán)利人所享有的權(quán)利、擁有的財產(chǎn)，對其處分權(quán)能的限制只能導(dǎo)致其交換價值無法通過市場的流通來實現(xiàn)。宅基地使用權(quán)本身并非社會保障，有些學(xué)者以所謂其為社會保障為由來反對宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，是說不通的。 三、宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)的流轉(zhuǎn)是否會使很多農(nóng)民失去 生活保障很多人認為農(nóng)民的經(jīng)濟實力較弱，一旦農(nóng)民賣房后就會失去最后的生活保障，由此帶來社會穩(wěn)定問題。我們知道國家政策是穩(wěn)定壓倒一切，這大概也是在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上不敢有所創(chuàng)新的緣由之一。但是這種擔(dān)心與實際情況并不相符。首先、這是基于一種錯誤的假設(shè)得出的結(jié)論。因為他們錯誤的認為農(nóng)民就該生活在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，如果沒有了房屋就無后路可退?？墒菍嶋H情況是很多農(nóng)村人口通過通過考學(xué)、就業(yè)等途徑來到了城市工作，很多到城市工作的人已經(jīng)處于富裕階層。我們不能用過時的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的觀點來看待城鄉(xiāng)人口的流動，況且沒有城鄉(xiāng)人口的流動，很難想象僅靠口號來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，