行政法的范疇和制度論文

1、行政法的范疇和制度論文【摘要】近年來(lái)我國(guó)有關(guān)社會(huì)問(wèn)題的行政法治在不斷進(jìn)步，幾乎在社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)安全等所有方面都有不同的法律、法規(guī)和政府規(guī)章頒布施行，學(xué)界也開(kāi)始關(guān)注對(duì)社會(huì)行政法問(wèn)題的研究，但是，在我國(guó)行政法治體系和行政法學(xué)體系中社會(huì)行政法還基本上是一個(gè)空白，包括它的界定、范圍、功能和調(diào)整對(duì)象等，沒(méi)有被視為其中的基本構(gòu)成部分，致使無(wú)論從行政法治的角度，還是從行政法學(xué)的角度觀察，社會(huì)行政法還處于起步階段，其中諸多問(wèn)題仍處于探討階段。正是基于這樣的狀況，筆者對(duì)社會(huì)行政法的一些基本問(wèn)題展開(kāi)討論，認(rèn)為社會(huì)行政法體系由增加社會(huì)福利的社會(huì)行政法、實(shí)行社會(huì)救助的社會(huì)行政法、維護(hù)社會(huì)安全的社會(huì)行政法、保

2、障社會(huì)權(quán)益的社會(huì)行政法和解決社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)行政法五個(gè)范疇構(gòu)成；要完善社會(huì)行政法，必須合理分配社會(huì)行政法的立法權(quán)、依法確立社會(huì)行政法的法治原則、適度選擇社會(huì)行政法的側(cè)重點(diǎn)、相對(duì)集中社會(huì)行政法的執(zhí)法主體。 【關(guān)鍵詞】社會(huì)行政法；社會(huì)福利；社會(huì)救助；社會(huì)安全；社會(huì)權(quán)益 【正文】 近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)格局的不斷變化和社會(huì)和諧化程度不斷提高，有關(guān)社會(huì)問(wèn)題的行政法治也在不斷進(jìn)步，幾乎在社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)安全等所有方面都有不同的法律、法規(guī)和政府規(guī)章頒布施行。1基于行政法治實(shí)踐的此種狀況，學(xué)界也展開(kāi)了對(duì)社會(huì)行政法問(wèn)題的研究。2然而，由于我國(guó)行政法治體系和行政法學(xué)體系中社會(huì)行政法還基本上沒(méi)有被視為其中的構(gòu)

3、成部分，致使無(wú)論從行政法治的角度，還是從行政法學(xué)的角度觀察，社會(huì)行政法還處于起步階段。正是基于這樣的狀況，筆者撰就本文，擬對(duì)社會(huì)行政法的一些基本問(wèn)題展開(kāi)探討，并希求引起國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注。 一、社會(huì)行政法的界定 社會(huì)行政法是指調(diào)整有關(guān)特定社會(huì)關(guān)系并解決特定社會(huì)問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)社會(huì)過(guò)程的部門(mén)行政法。社會(huì)行政法中的“社會(huì)”是一個(gè)特指的概念，其不是政治學(xué)和法學(xué)中有關(guān)社會(huì)一般概念的“社會(huì)”，其更接近于社會(huì)學(xué)中的“社會(huì)”。在社會(huì)學(xué)中，社會(huì)是指由特定范圍內(nèi)的人群在一定的地理區(qū)域中通過(guò)一定的文化紐帶連結(jié)的共同體，它是一個(gè)技術(shù)概念，是一個(gè)由技術(shù)因素制約的社會(huì)單位，而不具有政治學(xué)的意義。社會(huì)行政法

4、中的“社會(huì)”就是不在政治話語(yǔ)的范圍內(nèi)對(duì)特定自然人群及其相互關(guān)系的描述。3 在筆者所下的社會(huì)行政法的定義中有三個(gè)問(wèn)題需要引起注意：第一是社會(huì)過(guò)程。所謂社會(huì)過(guò)程就是指一定地理或文化乃至于法律范圍內(nèi)的人群實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)和價(jià)值的動(dòng)態(tài)行為方式，即是說(shuō)社會(huì)過(guò)程是一種行為方式，而這種行為方式是在發(fā)展與變化中體現(xiàn)出來(lái)的。社會(huì)行政法寓于這種動(dòng)態(tài)的行為方式之中，動(dòng)態(tài)行為方式的變化引起社會(huì)行政法內(nèi)容的變化，動(dòng)態(tài)行為方式的狀態(tài)決定社會(huì)行政法的狀態(tài)，例如，上海市2006年制定的上海市城市房屋拆遷面積標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換應(yīng)安置人口認(rèn)定辦法就證明了這種過(guò)程。該辦法的制定是多年來(lái)城市房屋拆遷在動(dòng)態(tài)化社會(huì)過(guò)程運(yùn)行中的必然結(jié)果。我們知道，

5、房屋拆遷尤其拆遷面積標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)換是一個(gè)非常敏感的社會(huì)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題引起的矛盾在上海大都市建設(shè)中一天比一天突出，這一政府規(guī)章的出臺(tái)有利于緩和因此引起的社會(huì)沖突。其社會(huì)過(guò)程的動(dòng)態(tài)性是非常明顯的。這是我們理解社會(huì)行政法必須首先注意的問(wèn)題。第二是社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題是指存在于一定人群中需要處理和解決并困擾社會(huì)過(guò)程的持續(xù)性社會(huì)事件。通常情況下，社會(huì)問(wèn)題不是突發(fā)的，而是社會(huì)在其自身發(fā)展中從內(nèi)部產(chǎn)生的，即是說(shuō)社會(huì)問(wèn)題在一定意義上講具有必然性。社會(huì)問(wèn)題雖然不是社會(huì)行政法的存在基礎(chǔ)，但社會(huì)行政法應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的能力和力度則是其成功與否的重要測(cè)評(píng)指標(biāo)。社會(huì)問(wèn)題可以有這樣的分布：一是全球性社會(huì)問(wèn)題，例如美國(guó)學(xué)者文森特帕里

6、羅等所概括的社會(huì)失范對(duì)個(gè)人安康的挑戰(zhàn)、對(duì)社會(huì)平等的挑戰(zhàn)、對(duì)社會(huì)機(jī)制的挑戰(zhàn)、對(duì)生活質(zhì)量的挑戰(zhàn)四大范疇共數(shù)十種社會(huì)問(wèn)題。4二是區(qū)域性社會(huì)問(wèn)題，就是分布在相對(duì)較大區(qū)域牽扯若干國(guó)家的社會(huì)問(wèn)題，例如非洲的貧困問(wèn)題。三是國(guó)別性社會(huì)問(wèn)題，就是分布于某個(gè)國(guó)家的社會(huì)問(wèn)題。四是地區(qū)性社會(huì)問(wèn)題，就是一個(gè)國(guó)家中某一特定地區(qū)的社會(huì)問(wèn)題。上海作為一個(gè)特定地區(qū)就有著區(qū)別于其他地區(qū)的社會(huì)問(wèn)題，如因城市的國(guó)際化而引起的一系列問(wèn)題，之所以這樣說(shuō)是因?yàn)樯虾５膰?guó)際化進(jìn)程比其它地區(qū)都要快。第三是社會(huì)關(guān)系。所謂社會(huì)關(guān)系是指人與人在利益實(shí)現(xiàn)中結(jié)成的關(guān)系形式。當(dāng)然，社會(huì)關(guān)系有不同的分析路徑，具體地講，其可以放置于哲學(xué)范疇進(jìn)行分析，可以放置于

7、政治學(xué)范疇進(jìn)行分析，還可以放置于法學(xué)范疇進(jìn)行分析。筆者此處是從社會(huì)學(xué)的范疇使用社會(huì)關(guān)系概念的，社會(huì)行政法是在社會(huì)關(guān)系中運(yùn)行的，其要么是對(duì)社會(huì)關(guān)系的設(shè)定，上海市一些自主性的社會(huì)行政法常常也設(shè)定一些新的社會(huì)關(guān)系，例如，2003年國(guó)務(wù)院制定的工傷保險(xiǎn)條例就設(shè)定一系列此方面的社會(huì)關(guān)系。第8條規(guī)定：“工傷保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)以支定收、收支平衡的原則，確定費(fèi)率。國(guó)家根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險(xiǎn)程度確定行業(yè)的差別費(fèi)率，并根據(jù)工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率等情況在每個(gè)行業(yè)內(nèi)確定若干費(fèi)率檔次。行業(yè)差別費(fèi)率及行業(yè)內(nèi)費(fèi)率檔次由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。統(tǒng)籌

8、地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)用人單位工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率等情況，適用所屬行業(yè)內(nèi)相應(yīng)的費(fèi)率檔次確定單位繳費(fèi)費(fèi)率。”要么是對(duì)已經(jīng)設(shè)定好的社會(huì)關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。 上列方面是我們界定社會(huì)行政法的基本切入點(diǎn)，若將問(wèn)題具體一點(diǎn)，筆者認(rèn)為社會(huì)行政法有下列質(zhì)的屬性： （一）社會(huì)行政法以行政的服務(wù)理念為宏觀背景 在行政權(quán)的發(fā)展和演變過(guò)程中，經(jīng)歷了不同的階段。當(dāng)一國(guó)法制尚處于起步階段時(shí)，行政權(quán)的行使以管理為價(jià)值取向，該價(jià)值取向主要表現(xiàn)在：行政對(duì)一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等秩序的設(shè)計(jì)，對(duì)有關(guān)行政管理關(guān)系的設(shè)定，對(duì)有關(guān)社會(huì)越軌現(xiàn)象的較正。在這一時(shí)期，作為一國(guó)的行政法治精神而言，所突出的是管理理念。這個(gè)理念無(wú)論在前蘇聯(lián)的行政法理論還是在

9、我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的行政法理論中都占統(tǒng)治地位。然而，隨著一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事物的不斷發(fā)展，行政的管理理念已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)的企求。尤其進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較高級(jí)的階段，行政權(quán)的管理屬性就顯得越來(lái)越滯后。我們知道，西方“福利國(guó)家”理念的出現(xiàn)就要求政府行政系統(tǒng)由對(duì)社會(huì)的控制轉(zhuǎn)化為對(duì)公眾提供更多的公共服務(wù)。服務(wù)理念的轉(zhuǎn)化也使行政法的格局發(fā)生了深刻變化。顯然，在服務(wù)行政的行政格局之下，行政法中的管理論已經(jīng)制約了政府服務(wù)功能的發(fā)揮。由此可見(jiàn)，服務(wù)政府對(duì)傳統(tǒng)行政法體系、對(duì)傳統(tǒng)行政法的構(gòu)成、對(duì)傳統(tǒng)行政法的走向等等都產(chǎn)生了非常大的沖擊，其中社會(huì)行政法概念的出現(xiàn)就是服務(wù)行政的必然結(jié)果。當(dāng)然，社會(huì)行政法究竟

10、是行政法的一個(gè)屬性還是行政法的一個(gè)更高發(fā)展階段，甚或是行政部門(mén)法中的一個(gè)分支則在理論界有不同的認(rèn)識(shí)，在這個(gè)問(wèn)題上可以仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。5但是，服務(wù)行政的理念是社會(huì)行政法產(chǎn)生的大背景則是不爭(zhēng)的事實(shí)。 （二）社會(huì)行政法是部門(mén)行政法的一個(gè)分支 行政法向來(lái)就有控權(quán)理念支配下的體系結(jié)構(gòu)和管理理念支配下的體系結(jié)構(gòu)之分。前者所構(gòu)設(shè)的行政法體系是單一板塊，就是將限制和規(guī)范政府行政權(quán)的行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法等視為行政法的構(gòu)成，而在這些基本內(nèi)容之外的法律規(guī)范都不能算作行政法。6此種單一板塊之下的行政法體系中自然沒(méi)有部門(mén)行政法的部分。后者所構(gòu)設(shè)的行政法體系是二元結(jié)構(gòu)，所謂二元結(jié)構(gòu)是指行政法的構(gòu)成元素有

11、兩個(gè)，一是規(guī)范政府行政權(quán)行使，尤其制約行政權(quán)的那一部分規(guī)范，行政組織法、行政程序法、行政救濟(jì)法都是當(dāng)然構(gòu)成。二是規(guī)范政府行政管理事務(wù)和行政相對(duì)方的那一部分規(guī)范，就是我們常常說(shuō)的有關(guān)部門(mén)行政管理的規(guī)范，如經(jīng)濟(jì)行政管理規(guī)范、文化行政管理規(guī)范、治安行政管理規(guī)范、工商行政管理規(guī)范等等。這一規(guī)范被學(xué)者定義為部門(mén)行政法，它以調(diào)整部門(mén)行政管理關(guān)系為法律特征。當(dāng)然，部門(mén)行政法究竟分成多少類(lèi)為合適則是一個(gè)沒(méi)有定論的問(wèn)題，不同的學(xué)者、不同的國(guó)家對(duì)此有不同的界定和認(rèn)識(shí)。7由于我國(guó)行政法是在管理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來(lái)（包括行政法治和行政法學(xué)），因此，部門(mén)行政法在我國(guó)行政法體系中是客觀存在的，無(wú)論從我國(guó)編纂的行政法典來(lái)看，

12、還是學(xué)者們構(gòu)建的行政法學(xué)體系來(lái)看，莫不如此。8部門(mén)行政法所規(guī)制的是部門(mén)行政管理事務(wù)，所調(diào)整的是部門(mén)行政管理關(guān)系。換言之，部門(mén)行政事務(wù)和部門(mén)行政管理關(guān)系的狀況決定了部門(mén)行政法格局。部門(mén)行政法的類(lèi)型究竟怎樣劃分是一個(gè)值得探討的問(wèn)題，社會(huì)行政法無(wú)疑是部門(mén)行政法的構(gòu)成部分，以國(guó)務(wù)院職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，社會(huì)行政法的法律主體應(yīng)當(dāng)是民政部門(mén)，那么，是不是說(shuō)規(guī)章層面的社會(huì)行政法都由民政部門(mén)制定，回答是否定的。其他職能部門(mén)也享有一部分的社會(huì)行政法的立法權(quán)，同時(shí)，在中央層面上的行政法規(guī)和法律其調(diào)整的對(duì)象都具有一定的綜合性。有些法典中可能包括了部分社會(huì)行政法的內(nèi)容，有些法典則完全可以歸入社會(huì)行政法的范疇。在地方層面

13、上，地方性法規(guī)和政府規(guī)章對(duì)于該地方來(lái)講也具有一定的綜合性，有些地方性法規(guī)中包括了部分社會(huì)行政法的內(nèi)容，有些則是專(zhuān)門(mén)就社會(huì)行政法調(diào)整的對(duì)象進(jìn)行規(guī)定的。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章究竟怎樣劃分地方社會(huì)行政法的立法權(quán)限也是值得探討的問(wèn)題，就上海市而論，正如上述，以政府規(guī)章出現(xiàn)的社會(huì)行政法可以與以地方性法規(guī)出現(xiàn)的社會(huì)行政法在數(shù)量上相媲美。這樣的格局是否有理論和實(shí)踐依據(jù)還有待研究。有關(guān)社會(huì)事務(wù)處理和社會(huì)過(guò)程實(shí)現(xiàn)中社會(huì)關(guān)系調(diào)整的行政法規(guī)范就構(gòu)成了社會(huì)行政法，由此可見(jiàn)，社會(huì)行政法是部門(mén)行政法的一個(gè)分支。應(yīng)當(dāng)指出，部門(mén)行政法中各部門(mén)的劃分并不是一個(gè)一目了然的問(wèn)題，這主要是由社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和社會(huì)關(guān)系整合的復(fù)雜性決

14、定的。進(jìn)一步講，在社會(huì)行政法這一部門(mén)法之下究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些具體的規(guī)范卻是一個(gè)需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。 （三）社會(huì)行政法是以社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)過(guò)程為軸心的行政調(diào)控之法 部門(mén)行政法通常情況下都是有關(guān)行政管理之法，即是說(shuō)部門(mén)行政法所突出的是法的管理屬性，而不是法的限權(quán)屬性，其是行政主體對(duì)其管轄的行政事務(wù)進(jìn)行有效控制的規(guī)則。社會(huì)行政法也不例外，其也突出行政權(quán)在對(duì)社會(huì)發(fā)生作用時(shí)的管理屬性。但是，與其說(shuō)社會(huì)行政法具有強(qiáng)烈的管理屬性，倒不如說(shuō)它具有對(duì)社會(huì)過(guò)程的調(diào)控屬性，就管理屬性而論，所突出的是權(quán)力的單向行使，即國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)或者國(guó)家行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)生活的控制。而社會(huì)行政法的調(diào)控內(nèi)涵則有所不同，它所體現(xiàn)的不是行政權(quán)力

15、行使的單向性，而是要最大限度地達(dá)到國(guó)家、社會(huì)、私權(quán)三個(gè)元素的和諧統(tǒng)一，將三個(gè)元素當(dāng)成三個(gè)不同的事物來(lái)看待。并通過(guò)有效的調(diào)適將三者統(tǒng)一在一個(gè)統(tǒng)一體之中。而能夠使這個(gè)統(tǒng)一體保持平衡的就是社會(huì)行政法這一新的事物。而限定社會(huì)行政法賓詞的是社會(huì)過(guò)程和社會(huì)問(wèn)題，這也構(gòu)成了社會(huì)行政法與其他部門(mén)行政法的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。具體地講，社會(huì)行政法運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心是社會(huì)過(guò)程與社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)過(guò)程我們?cè)谏厦嬉呀?jīng)作過(guò)界定，其是一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)和價(jià)值時(shí)的一種動(dòng)態(tài)行為方式。依社會(huì)學(xué)原理，社會(huì)過(guò)程的實(shí)現(xiàn)是由社會(huì)的內(nèi)在力量制約的，是一種由社會(huì)內(nèi)部事務(wù)決定的不以人的意志為轉(zhuǎn)移的狀態(tài)。但是，隨著人們對(duì)社會(huì)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深化，隨著政府對(duì)社會(huì)控制的

16、能力不斷提高，社會(huì)過(guò)程的外力作用在現(xiàn)代社會(huì)中是經(jīng)常發(fā)生的，西方發(fā)達(dá)國(guó)家由自由資本主義經(jīng)濟(jì)向福利國(guó)家的發(fā)展就充分證明了這一點(diǎn)。正是人們認(rèn)識(shí)的深入和政府控制社會(huì)能力之加深才使社會(huì)行政法這個(gè)部門(mén)行政法得以產(chǎn)生。從這個(gè)意義上講，社會(huì)行政法產(chǎn)生過(guò)程以及發(fā)展程度與國(guó)家行政權(quán)對(duì)社會(huì)的調(diào)適能力存在直接關(guān)系。除了社會(huì)過(guò)程這個(gè)制約社會(huì)行政法的軸心外，還有一個(gè)軸心就是社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生是內(nèi)在化的，這是一個(gè)基本的哲學(xué)命題，然而，社會(huì)問(wèn)題的處理和解決則不一定是內(nèi)在化的，政府的認(rèn)知能力和控制能力作為一種外在力量對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決無(wú)論如何也忽視不得的。這樣，社會(huì)問(wèn)題便成了社會(huì)行政法存在的又一軸心。這是我們對(duì)社會(huì)行政法第

17、三個(gè)方面的質(zhì)的規(guī)定性的闡釋。 （四）社會(huì)行政法是具有強(qiáng)烈主動(dòng)性的部門(mén)行政法 行政法規(guī)范在傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論中有這樣一個(gè)類(lèi)型上的劃分，即消極行政法與積極行政法。9所謂消極行政法是指被動(dòng)地維護(hù)現(xiàn)有社會(huì)關(guān)系和現(xiàn)有社會(huì)秩序的行政法。學(xué)者們將治安行政法視為典型的消極行政法，因?yàn)榇祟?lèi)法律的作用在于維護(hù)已經(jīng)形成的社會(huì)秩序，保護(hù)已經(jīng)形成的社會(huì)關(guān)系，其在法與社會(huì)的關(guān)系方面所體現(xiàn)出的是更多的消極性。與之相對(duì)的積極行政法則不同，它在于形成新的社會(huì)秩序并創(chuàng)設(shè)新的社會(huì)關(guān)系，有關(guān)科技、教育、環(huán)境等之類(lèi)的行政法規(guī)范就屬此類(lèi)。其作為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的行為規(guī)則，在法與社會(huì)的關(guān)系中所表現(xiàn)出來(lái)的是積極性。這個(gè)劃分雖是理論上的，但它對(duì)于

18、我們從深層次領(lǐng)會(huì)行政法規(guī)范是有意義的。我們以此為思路，可以將部門(mén)行政法分為被動(dòng)行政法和主動(dòng)行政法，前者指在應(yīng)付所規(guī)制的行政事態(tài)時(shí)呈現(xiàn)出相對(duì)被動(dòng)的狀態(tài)，即事態(tài)發(fā)展的結(jié)果不得已使一些行政法規(guī)范產(chǎn)生，而這些規(guī)范也只是被動(dòng)地應(yīng)付所調(diào)整的社會(huì)事態(tài)，法律上的不告不理原則實(shí)質(zhì)上是對(duì)法被動(dòng)性的體現(xiàn)。主動(dòng)行政法規(guī)范則是另一種表現(xiàn)形式，其在處理社會(huì)事態(tài)和調(diào)整社會(huì)關(guān)系中都是相對(duì)積極的，行政系統(tǒng)是能夠有所作為的。社會(huì)行政法就是以主動(dòng)性出現(xiàn)的部門(mén)行政法。社會(huì)行政法的制定和社會(huì)行政法的內(nèi)容構(gòu)造中政府行政系統(tǒng)的行政理念和行政水準(zhǔn)起著非常重要的作用。一個(gè)社會(huì)在其發(fā)展中，社會(huì)過(guò)程的狀況與政府行政系統(tǒng)以及立法系統(tǒng)的認(rèn)知有關(guān)，這些

19、手中握有權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)能夠在認(rèn)知的基礎(chǔ)上有權(quán)規(guī)范與控制社會(huì)過(guò)程，有權(quán)規(guī)范解決社會(huì)問(wèn)題，一定意義上講，其對(duì)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和規(guī)范的社會(huì)事態(tài)的作用具有超前性，以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法這一社會(huì)行政法典則為例，其就對(duì)有可能在社會(huì)過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)事件作了超前調(diào)控。10 （五）社會(huì)行政法是處于較高次位的部門(mén)行政法 行政法作為一個(gè)部門(mén)是由不同性質(zhì)的規(guī)范構(gòu)成的。質(zhì)而言之，一個(gè)部門(mén)法的內(nèi)部排列著不同層次和不同類(lèi)型的規(guī)范。如果我們把一個(gè)部門(mén)法作為一個(gè)金字塔式的結(jié)構(gòu)觀察，其從上至下排列著不同層次的規(guī)范和規(guī)范體系，每一個(gè)層次的規(guī)范都是一個(gè)支系統(tǒng)，它們共同支撐著這個(gè)部門(mén)法，這是一方面。另一方面，部門(mén)法中的規(guī)范還有規(guī)范性質(zhì)乃至于

20、規(guī)范品位上的區(qū)分，正如凱爾森對(duì)法律規(guī)范所作的分類(lèi)：“法律秩序，尤其是國(guó)家作為它的人格化的法律秩序，因而就不是一個(gè)相互對(duì)等的、如同在同一平面上并立的諸規(guī)范的體系，而是一個(gè)不同級(jí)的諸規(guī)范的等級(jí)體系。這些規(guī)范的統(tǒng)一體是由這樣的事實(shí)構(gòu)成的：一個(gè)規(guī)范（較低的那個(gè)規(guī)范）的創(chuàng)造為另一個(gè)規(guī)范（較高的那個(gè)規(guī)范）所決定，后者的創(chuàng)造又為一個(gè)更高的規(guī)范所決定，而這一回歸以一個(gè)最高的規(guī)范即基礎(chǔ)規(guī)范為終點(diǎn)，這一規(guī)范，作為整個(gè)法律秩序的效力的最高理由，就構(gòu)成了這一法律秩序的統(tǒng)一體。”11部門(mén)法在我國(guó)構(gòu)成了一個(gè)規(guī)范體系，就部門(mén)法本身而言，每一個(gè)平行的部門(mén)都有其構(gòu)成體系，每一個(gè)不同部分都有支撐部門(mén)行政法的能力，它們的地位似乎是

21、平行的。然而，在我們看來(lái)不同的部門(mén)行政法規(guī)范與憲法、與其它上位法的關(guān)系之密切程度有所不同。顯然，更接近憲法的部門(mén)行政法在法律體系中的地位尤其在部門(mén)行政法中的地位相對(duì)高些，而距憲法相對(duì)較遠(yuǎn)的部門(mén)行政法其地位必然低些。我國(guó)部門(mén)行政法可以有十多個(gè)具體的部類(lèi)，如海關(guān)行政法、軍事行政法、司法行政法、治安行政法、環(huán)境行政法、教育行政法、物價(jià)行政法等等。不同的部門(mén)行政法其所反映的法治精神和法治文化就有所不同，有些部門(mén)行政法可能最能夠體現(xiàn)法治文明的精神，有些部門(mén)行政法則與法治文明相對(duì)間接一些。我們可以說(shuō)與法治文明最為接近的部門(mén)行政法其法治地位也高一些，而與法治文明相對(duì)間接的部門(mén)行政法其法治品位相對(duì)較一般一些。

22、上列兩個(gè)方面的分析套路都刻畫(huà)了一個(gè)命題，即就是社會(huì)行政法是一個(gè)具有高品位的部門(mén)行政法，其與憲法相對(duì)密切的關(guān)系和與法治文明的直接關(guān)聯(lián)性都證明了這一點(diǎn)。在我國(guó)，作出構(gòu)建和諧社會(huì)這一重大決策以后，社會(huì)行政法在法治文明中的作用將更加突出，例如，上海市在近五年來(lái)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定中，有關(guān)社會(huì)行政法的比重不斷提升，僅2005年上海市10個(gè)地方性法規(guī)中社會(huì)行政法有5個(gè)，占到5008年，上海市人大常委會(huì)通過(guò)了2008-2012年上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，其中社會(huì)行政法的內(nèi)容占到了70以上。足見(jiàn)社會(huì)行政法在我國(guó)法治文明中的地位。 二、社會(huì)行政法的體系構(gòu)成 部門(mén)行政法是人們對(duì)有關(guān)部門(mén)行政管理行政

23、法規(guī)范的一個(gè)總的稱(chēng)謂。在行政法治實(shí)踐中，部門(mén)行政法是一個(gè)客觀存在，然而，憲法和其他法典通常情況下并不對(duì)社會(huì)行政法作出界定，也不以法確認(rèn)其法的構(gòu)成體系，即是說(shuō)，包括社會(huì)行政法在內(nèi)的部門(mén)行政法基本上還是一個(gè)學(xué)理概念。當(dāng)人們用一定的概念稱(chēng)謂某一部門(mén)行政法時(shí)其標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。這其中的根本原因在于行政法這個(gè)部門(mén)法本身是由諸多典則構(gòu)成的，而不象民事法律和刑事法律那樣只有一個(gè)典則，或者有一個(gè)能夠統(tǒng)懾其他典則的核心典則，其他典則都圍繞這個(gè)核心典則而展開(kāi)，只是這個(gè)核心典則的輔助物。在行政法中既不是只有一個(gè)典則，又沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)地能夠統(tǒng)懾其他典則的核心典則。行政法總體上的這一現(xiàn)象也輻射到部門(mén)行政法之中，使部門(mén)行政法亦

24、表現(xiàn)出典則構(gòu)成的復(fù)雜性。依筆者觀察，當(dāng)人們稱(chēng)謂某一部門(mén)行政法時(shí)大體上有下列情形：一是將一個(gè)部門(mén)行政管理的事項(xiàng)以及與這個(gè)事項(xiàng)有關(guān)的行政法規(guī)范稱(chēng)之為某某部門(mén)行政法，如比較典型的就是經(jīng)濟(jì)行政法、文化行政法的稱(chēng)謂。二是以一個(gè)部門(mén)行政法典為名稱(chēng)，稱(chēng)謂該法典的調(diào)整事態(tài)的部門(mén)行政法，例如中華人民共和國(guó)治安處罰法就成為人們稱(chēng)謂治安行政法的基礎(chǔ)，沒(méi)有這樣一個(gè)法典，部門(mén)行政法就無(wú)以存在。三是以某一行政管理領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，將調(diào)整這一事項(xiàng)的零散規(guī)則稱(chēng)謂為某某行政部門(mén)法，工商行政法就是此種類(lèi)型的典型之一。在上列三個(gè)情形中只有第二種情形的部門(mén)行政法調(diào)整的事態(tài)相對(duì)集中，典則體系相對(duì)統(tǒng)一。社會(huì)行政法顯然不屬于此一類(lèi)，其或者屬于第

25、一類(lèi)，或者屬于第三類(lèi)，而在此二類(lèi)中，一部部門(mén)行政法之中可能又構(gòu)成了不同的規(guī)范類(lèi)型，而不同的規(guī)范又規(guī)制著此一范疇中相對(duì)中觀和微觀的一些事態(tài)。正是基于社會(huì)行政法在部門(mén)行政法中此種范疇上的歸屬，我們認(rèn)為社會(huì)行政法的規(guī)范應(yīng)當(dāng)由下列部類(lèi)構(gòu)成。當(dāng)我們分析社會(huì)行政法的規(guī)范構(gòu)成時(shí)，我們是將這些不同的規(guī)范統(tǒng)一劃歸到社會(huì)行政法的體系之下的，換言之，社會(huì)行政法的規(guī)范構(gòu)成并不影響其作為一個(gè)整體在調(diào)整對(duì)象上的統(tǒng)一性。 （一）增加社會(huì)福利的社會(huì)行政法 “福利國(guó)家”是西方某些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)進(jìn)入二十世紀(jì)國(guó)家格局發(fā)生變化的一個(gè)描述。12根據(jù)這個(gè)描述，現(xiàn)代國(guó)家的職能已發(fā)生了深刻變化，即是說(shuō)，在福利國(guó)家以前的國(guó)家主要以防止內(nèi)亂和外患為

26、主要職能，國(guó)家所起的是守夜人的職責(zé)，其他職責(zé)都以這個(gè)職責(zé)為轉(zhuǎn)移。而進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)代以后，國(guó)家的主要功能是為社會(huì)、為公眾提供公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，改善社會(huì)福利，使社會(huì)各階層在相對(duì)富裕的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和相對(duì)寬松的政治環(huán)境下和諧相處。國(guó)家職能的此種變化也表現(xiàn)在國(guó)家法治的變化之中，二十世紀(jì)三十年代以后，諸多國(guó)家制定了廣泛提高社會(huì)福利的行政法規(guī)范，如英國(guó)的就業(yè)與訓(xùn)練法、美國(guó)的勞動(dòng)力投資法、日本的勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法等等。這些法律在這些國(guó)家雖然不一定歸入行政法的范疇，但它們都是以行政權(quán)的作用為轉(zhuǎn)移的。依管理論的行政法構(gòu)造來(lái)看，這些法律典則是社會(huì)行政法的構(gòu)成部分。實(shí)質(zhì)上，在一個(gè)國(guó)家的立法中有關(guān)增加社會(huì)福利的法律典則

27、應(yīng)當(dāng)是社會(huì)行政法的基本構(gòu)成部分，因?yàn)檫@類(lèi)典則歸于其他部門(mén)法之中都是不合適的。我國(guó)目前有關(guān)社會(huì)福利的社會(huì)行政法已經(jīng)形成規(guī)模，例如中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法、國(guó)有企業(yè)富余職工安置暫行規(guī)定、農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定、國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定、女職工禁忌勞動(dòng)范圍的規(guī)定等等。 （二）實(shí)行社會(huì)救助的社會(huì)行政法 社會(huì)救助是指政府行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)特定人群的物質(zhì)幫助，或者在政府行政系統(tǒng)主導(dǎo)下由其他社會(huì)團(tuán)體對(duì)特定人群的物質(zhì)幫助。在現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)救助實(shí)質(zhì)上是行政救助，因?yàn)?，在社?huì)平等主體之間發(fā)生的救助關(guān)系更象是社會(huì)慈善事業(yè)，只有政府主導(dǎo)的或者由政府直接進(jìn)行的救助行為才是行政救助，只不過(guò)這種救助是針對(duì)特定社會(huì)群

28、體的，因而人們也常常將其稱(chēng)之為社會(huì)救助。社會(huì)救助的主體是政府行政系統(tǒng)，在法治發(fā)達(dá)國(guó)家政府都設(shè)有專(zhuān)職的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，例如在我國(guó)民政部門(mén)設(shè)立的各種救助委員會(huì)和其他內(nèi)設(shè)的行政救助機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是社會(huì)救助中行政主體所扮演的角色有兩種情形：一是作為直接的救助者，其采用行政撥款或者其他行政給付手段直接對(duì)救助對(duì)象施行物質(zhì)幫助。二是作為間接的救助者。在間接救助中，行政系統(tǒng)不是物質(zhì)財(cái)富的直接提供者，而是在其主導(dǎo)下組織相關(guān)社會(huì)主體實(shí)施的救助行為。社會(huì)救助的對(duì)象是我們通常稱(chēng)之為弱勢(shì)群體的那些人群，或者是個(gè)體，或者是社會(huì)組織。在現(xiàn)代社會(huì)中的社會(huì)弱勢(shì)群體由兩個(gè)方面的原因而形成，其中之一是在激烈的事物競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)而淪

29、為弱勢(shì)群體，其中之二是因一定社會(huì)事件的發(fā)生而淪為弱勢(shì)群體，例如，因自然災(zāi)害而造成無(wú)家可歸。由此便決定了社會(huì)救助對(duì)象的兩種類(lèi)型，即低收入階層和難民階層。這樣的救助行為在現(xiàn)代文明國(guó)家都有法律上的依據(jù)，調(diào)整此種關(guān)系的部門(mén)行政法就是社會(huì)行政法的又一構(gòu)成。例如，我國(guó)1994年1月23日由國(guó)務(wù)院發(fā)布的農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例等等。在地方立法方面，如上海市社會(huì)救助辦法、上海市貧苦市民疾病醫(yī)療困難補(bǔ)助辦法等等。 （三）維護(hù)社會(huì)安全的社會(huì)行政法 社會(huì)安全是社會(huì)存在和聯(lián)系的基本條件，它是指在一個(gè)社會(huì)中由社會(huì)公眾感悟和認(rèn)同的安全感。對(duì)于社會(huì)安全這個(gè)概念而言，經(jīng)歷了不同的認(rèn)知和感悟階段。在社會(huì)處于相對(duì)較低級(jí)的階段，社會(huì)

30、安全僅僅指社會(huì)公眾在日常生活中不遭受人身和財(cái)產(chǎn)侵犯的安全狀態(tài)。此一層面的社會(huì)安全實(shí)質(zhì)上僅僅限于社會(huì)治安秩序方面。而在社會(huì)發(fā)展到較高階段，社會(huì)安全則有了更加深入的內(nèi)涵，這種變化如此深刻，以致于社會(huì)治安秩序中所包含的安全內(nèi)容已經(jīng)不在社會(huì)安全的概念之中。人們更多的從精神、自由、高質(zhì)量的物質(zhì)生活等方面界定社會(huì)安全。例如文化方面要保證本土文化的純正性，使其不受外來(lái)文化的侵?jǐn)_就被認(rèn)為是社會(huì)安全的組成部分。在食品方面，追求食品的原生態(tài)性而克服它的人工雕作性就成了社會(huì)安全的內(nèi)容。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，人們過(guò)優(yōu)質(zhì)健康的、高水準(zhǔn)的生活便是社會(huì)安全的組成部分，等等。在我國(guó)政府文件中，社會(huì)安全的系統(tǒng)描述應(yīng)當(dāng)說(shuō)出現(xiàn)在中華人民

31、共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要中，13調(diào)整社會(huì)安全的部門(mén)行政法就是此一范疇的內(nèi)容，2003年非典疫情的出現(xiàn)使我國(guó)認(rèn)識(shí)到社會(huì)安全的重要性，并重新審視了社會(huì)安全的內(nèi)涵,2003年制定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例就是我國(guó)一個(gè)比較典型和完整的社會(huì)安全行政法。2007年隨著中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的出臺(tái)，使我國(guó)的社會(huì)安全行政法上了一個(gè)新的臺(tái)階。當(dāng)然，我國(guó)傳統(tǒng)部門(mén)行政法中就不乏此類(lèi)規(guī)范，例如，中華人民共和國(guó)塵肺病防治條例、企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定、礦山安全監(jiān)督管理辦法等等。這些規(guī)定顯然是比較零散的，但它們?yōu)榻陙?lái)社會(huì)安全行政法的制定奠定了基礎(chǔ)。 （四）保障社會(huì)權(quán)益的社會(huì)行政法 社會(huì)權(quán)

32、益是一個(gè)泛指的概念，指具有社會(huì)屬性的，或歸于特定社會(huì)群體，或歸于社會(huì)中的個(gè)體，或歸于社會(huì)公眾的那些權(quán)利以及與這些權(quán)利相關(guān)的利益。通常情況下，社會(huì)權(quán)益由下列部分構(gòu)成，一部分是每一個(gè)社會(huì)公眾都享有的，如獲得政府行政系統(tǒng)行政指導(dǎo)的權(quán)益、從政府行政系統(tǒng)受益的權(quán)益、接受社會(huì)教育的權(quán)益等，這一部分權(quán)益常常與公共利益的概念不大容易區(qū)分，一定程度上它是公共利益的同義語(yǔ)。14另一部分是社會(huì)個(gè)體享有的權(quán)益，如社會(huì)個(gè)體對(duì)政府提出合理化建議的權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利在民事法律中規(guī)定得較具體，其是否真正屬于社會(huì)利益還需認(rèn)真研究。還有一部分是特定社會(huì)人群的權(quán)益，我們知道，在任何一個(gè)社會(huì)中都有一些特殊的社會(huì)人群，例如一個(gè)社會(huì)中的少數(shù)

33、人群、一個(gè)社會(huì)中的婦女、一個(gè)社會(huì)中的老年人、一個(gè)社會(huì)中的兒童、一個(gè)社會(huì)中的智障者、一個(gè)社會(huì)中的殘疾人，等等。這些人與社會(huì)弱勢(shì)群體還不是同一意義的概念，廣義的弱勢(shì)群體當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括上述人群，但弱勢(shì)群體的概念基本上達(dá)成了共識(shí)，上述社會(huì)群體作為特殊人群更為妥當(dāng)，其權(quán)益必然是社會(huì)權(quán)益。上列三個(gè)范疇的權(quán)益都需要法律進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)，由此構(gòu)成的行政法規(guī)范就是社會(huì)權(quán)益保護(hù)的社會(huì)行政法。例如女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法、老年人權(quán)益保障法、殘疾人保障法，等等。 （四）解決社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)行政法15 社會(huì)問(wèn)題是指在社會(huì)過(guò)程和社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的困擾人們的事態(tài)或事件，這些事態(tài)或事件不能夠通過(guò)一次性的政府

34、行為或社會(huì)行動(dòng)就可以得到解決，而是反復(fù)地、大規(guī)模地存在于社會(huì)過(guò)程之中。從這個(gè)定義可以看出，社會(huì)問(wèn)題有兩種類(lèi)型，一是長(zhǎng)期存在地、已經(jīng)以一定手段解決但還在出現(xiàn)必須再予以解決的那些問(wèn)題，這些問(wèn)題可以被視為社會(huì)過(guò)程中的固有問(wèn)題。時(shí)代的不同人們解決這些問(wèn)題的方式方法也有所不同，正因?yàn)槿绱?，這些問(wèn)題還須在社會(huì)過(guò)程中不斷地應(yīng)對(duì)、不斷地解決。例如生老病死問(wèn)題、自然災(zāi)害問(wèn)題等等。我國(guó)解決此類(lèi)社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)行政法數(shù)量并不少，例如中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法、破壞性地震應(yīng)急條例、殯葬管理?xiàng)l例等等。二是在社會(huì)進(jìn)程中出現(xiàn)的新的不能夠一次性解決的那些社會(huì)問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題與社會(huì)發(fā)展有密切關(guān)系，其發(fā)生的概率與社會(huì)發(fā)展的速率是成正比

35、例的，即社會(huì)發(fā)展得越快此類(lèi)社會(huì)問(wèn)題就越多，反之，社會(huì)發(fā)展得越緩慢這類(lèi)社會(huì)問(wèn)題就越少。我們知道，進(jìn)入二十世紀(jì)以后，隨著電子信息時(shí)代的來(lái)臨社會(huì)發(fā)展的速率急速增長(zhǎng)，16與之相適應(yīng)的便是社會(huì)問(wèn)題的日益增多，如西方國(guó)家的同性戀問(wèn)題、青少年犯罪問(wèn)題、毒品和其他興奮劑問(wèn)題等等。我國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)的農(nóng)民工問(wèn)題、獨(dú)生子女問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題等等。這些問(wèn)題中的一些可能在其他相關(guān)法律中已經(jīng)得到了解決，但調(diào)整這些新的問(wèn)題的法律都可以歸入到社會(huì)生活之中，成為解決社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)行政法，例如我國(guó)近年來(lái)制定的傳染病防治法、血液制品管理?xiàng)l例、精神藥品管理辦法、鐵路環(huán)境保護(hù)規(guī)定、城市流浪人員救助管理辦法等等。 上列五個(gè)范疇是社會(huì)行政法

36、的主要構(gòu)成，隨著人們認(rèn)識(shí)的深化和政府立法水平的提高，社會(huì)行政法的體系構(gòu)成在我國(guó)還會(huì)有新的內(nèi)涵。 三、我國(guó)社會(huì)行政法相對(duì)滯后之評(píng)價(jià) 我國(guó)行政法治的發(fā)展與完善是有目共睹的，自1989年中華人民共和國(guó)行政訴訟法頒布施行以后，相繼制定了中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法、中華人民共和國(guó)行政處罰法、中華人民共和國(guó)行政許可法等。國(guó)務(wù)院還制定了全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要，將有關(guān)依法行政的問(wèn)題作了統(tǒng)一，并界定了相關(guān)的概念。與行政法總體格局的進(jìn)步相比，部門(mén)行政法的發(fā)展則相對(duì)緩慢，這已經(jīng)成了制約我國(guó)行政法治發(fā)展的一個(gè)因素。我們知道，無(wú)論控權(quán)理念的行政法，還是管理理念的行政法，其實(shí)質(zhì)都在于使政府行政權(quán)有效行使，而行政權(quán)的有效行

37、使必須表現(xiàn)在每一種權(quán)力在其部門(mén)調(diào)控中的狀況，即其在部門(mén)調(diào)控中合乎規(guī)律、合乎公眾利益就是完善的，反之，在其部門(mén)調(diào)控中乏力，甚至違背自然規(guī)律和社會(huì)利益的就是不完善的。然而，我國(guó)行政法治并沒(méi)有在部門(mén)行政法中下最大功夫，甚至可以說(shuō)部門(mén)行政法處于相對(duì)放任自流的狀況之中，我國(guó)部門(mén)行政法絕大部分典則由行政系統(tǒng)制定就是例證。同時(shí)，社會(huì)行政法在部門(mén)行政法中又顯得要滯后一些，這可以從下列方面予以佐證，一則，在我國(guó)法治實(shí)務(wù)部門(mén)編纂的部門(mén)行政法文件中，其他部門(mén)行政法的內(nèi)容相對(duì)比較完備，而社會(huì)行政法幾乎沒(méi)有被列進(jìn)去。17二則，在行政法教科書(shū)中其他部門(mén)行政法的概念都提到了，而社會(huì)行政法的概念還未曾出現(xiàn)。18三則，我國(guó)其他

38、部門(mén)行政法，或者一些主要的部門(mén)行政法已經(jīng)有教科書(shū)介紹本部門(mén)行政法的內(nèi)容，而社會(huì)行政法還未有一部著作。19筆者可以對(duì)我國(guó)社會(huì)行政法的相對(duì)滯后性作出如下概括： （一）基本概念的非正式性 社會(huì)行政法作為部門(mén)行政法之一，作為一個(gè)相對(duì)微觀的法律部門(mén)，其應(yīng)當(dāng)符合部門(mén)法的一般要件，至少應(yīng)當(dāng)有一個(gè)關(guān)于這個(gè)部門(mén)法的概念，而在這個(gè)部門(mén)法的概念之下，應(yīng)當(dāng)有若干基本的概念。這些概念對(duì)于一個(gè)部門(mén)行政法而言是缺少不得的，筆者注意到，我國(guó)其他部門(mén)行政法都已經(jīng)有了這樣的概念系統(tǒng)，如交通行政法就有一個(gè)相對(duì)正式的定義，在這個(gè)定義之下又有若干相對(duì)較小但也是正式的定義，中華人民共和國(guó)道路交通安全法、中華人民共和國(guó)公路法都對(duì)這些定義作

39、了規(guī)定。稅務(wù)行政法亦是如此，例如國(guó)稅、地稅、稅收征收管理等概念都是法律用語(yǔ)。一個(gè)部門(mén)法有這樣的正式法律概念予以支撐必然使其法律地位明確，必然使該部門(mén)行政法具有規(guī)模，而有關(guān)當(dāng)事人在其中所為的行為也必然是正式的法律行為。社會(huì)行政法作為一個(gè)大概念在我國(guó)包括憲法在內(nèi)的成文法中并沒(méi)有得到確立，而在這個(gè)總概念之下的下位概念即便存在也不能被上位概念所包容。正式的法律概念是指能夠在憲法和其他成文法典則中找到的概念，法律典則界定了這個(gè)概念的內(nèi)涵和外延，甚至描述了這個(gè)概念與其統(tǒng)懾之下的其他相關(guān)概念的關(guān)系，例如，美國(guó)聯(lián)邦行政程序法就界定了政府規(guī)章、行政機(jī)關(guān)、行政命令等概念，這個(gè)相對(duì)較高的法律使政府規(guī)章成了正式的法律

40、用語(yǔ)，而這樣的界定為美國(guó)后來(lái)在制定政府規(guī)章中的聽(tīng)證行為、不當(dāng)政府規(guī)章的司法審查行為提供了法律依據(jù)。我國(guó)部門(mén)行政法相對(duì)滯后的首要原因在于社會(huì)行政法概念到目前為止還是一個(gè)非正式的概念，這樣的非正式性雖然為學(xué)者們研究這一問(wèn)題留下了巨大空間，但總體上講制約了社會(huì)行政法的發(fā)展。筆者認(rèn)為，對(duì)社會(huì)行政法相關(guān)概念進(jìn)行界定可以有下列模式：一是制定一個(gè)社會(huì)行政法的總的規(guī)則，在其中規(guī)定社會(huì)行政法的基本問(wèn)題，界定相關(guān)概念；二是在每個(gè)社會(huì)行政法的行文中分門(mén)別類(lèi)確立概念，如對(duì)社會(huì)福利行政法、對(duì)保障社會(huì)權(quán)益的行政法、對(duì)解決社會(huì)問(wèn)題的行政法等作出概念界定。 （二）體系結(jié)構(gòu)的非嚴(yán)整性 社會(huì)行政法作為部門(mén)行政法之一，作為一個(gè)法律

41、部門(mén)無(wú)論我們承認(rèn)與否都應(yīng)當(dāng)是一個(gè)客觀存在。深而論之，我國(guó)行政實(shí)在法中社會(huì)行政法的立法和執(zhí)法是存在的。我們說(shuō)它是存在的是基于我國(guó)部門(mén)行政法的法實(shí)在而論之的，是基于我們對(duì)社會(huì)行政法從法律原理的調(diào)整對(duì)象和調(diào)控方式而論之的。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)體系中有若干部門(mén)都與社會(huì)行政法有關(guān)，例如國(guó)務(wù)院就設(shè)有勞動(dòng)和社會(huì)保障部，這個(gè)部作為一個(gè)執(zhí)法主體其所執(zhí)行的法律至少是社會(huì)行政法的一個(gè)組成部分。還有民政部，其所進(jìn)行的是民政行政管理，執(zhí)行的法律是有關(guān)民政行政管理的法律規(guī)范，而其中諸多的民政法規(guī)亦是社會(huì)行政法的構(gòu)成部分。例如，民政部門(mén)執(zhí)行的有城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法、軍人撫恤優(yōu)待條例等等。我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)也執(zhí)行

42、一定范圍的社會(huì)行政法。宗教、科技、文化、教育等行政機(jī)構(gòu)體系亦是一定范圍的社會(huì)行政執(zhí)法主體。上列執(zhí)法主體以及所執(zhí)行的社會(huì)行政法都使我們不能不得出這樣的結(jié)論：即我國(guó)社會(huì)行政法的體系結(jié)構(gòu)是不夠嚴(yán)整的。一方面，沒(méi)有統(tǒng)一的法律典則將社會(huì)行政法統(tǒng)一起來(lái)，更沒(méi)有在憲法中確立社會(huì)行政法應(yīng)有的體系結(jié)構(gòu)。另一方面，一個(gè)調(diào)整特定社會(huì)事務(wù)的社會(huì)行政法也常常在規(guī)制行政事項(xiàng)時(shí)不夠周延，以地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例為例，其中有關(guān)法律責(zé)任的條款十分簡(jiǎn)單，共有4個(gè)條文，既沒(méi)有列出此范疇行政責(zé)任的類(lèi)型，也沒(méi)有規(guī)定具體的處罰方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任則規(guī)定得更加模糊，第18條規(guī)定：“從事地震工作的專(zhuān)業(yè)人員違反本條例規(guī)定，擅自向社會(huì)散布地震預(yù)測(cè)意

43、見(jiàn)、地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)及其評(píng)審結(jié)果的，依法給予行政處分?！钡?9條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，向國(guó)（境）外提出地震預(yù)測(cè)意見(jiàn)的，由國(guó)務(wù)院地震工作主管部門(mén)給予警告，并可以由其所在單位根據(jù)造成的不同后果依法給予紀(jì)律處分。”這一規(guī)定反映了此社會(huì)行政法典則中幾乎沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的制裁條款，這樣的體系結(jié)構(gòu)顯然是相對(duì)滯后的。 （三）法律典則的缺位性 依本文開(kāi)頭對(duì)社會(huì)行政法的界定可以看出，社會(huì)行政法所規(guī)制的事項(xiàng)是一國(guó)社會(huì)控制的基本事項(xiàng)，是一國(guó)在實(shí)現(xiàn)治國(guó)方略中所遇到的基本問(wèn)題，也是一國(guó)行政權(quán)在對(duì)社會(huì)發(fā)生作用中要應(yīng)對(duì)的，是無(wú)法回避的。這樣的基本問(wèn)題應(yīng)當(dāng)有基本的法律典則對(duì)此作出規(guī)定，我國(guó)一些關(guān)鍵領(lǐng)域的部門(mén)行政管理都有一個(gè)核心典則

44、，或若干個(gè)核心典則，而這些典則的立法權(quán)常在全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)，例如，文化行政法中的中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法、稅務(wù)行政法中的中華人民共和國(guó)稅收征收管理法、土地行政法中的中華人民共和國(guó)土地管理法、交通行政法中的中華人民共和國(guó)道路交通安全法、治安行政法中的中華人民共和國(guó)治安處罰法等等。社會(huì)行政法象此種相對(duì)統(tǒng)一的、由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的統(tǒng)一性典則并未曾出現(xiàn)過(guò)，當(dāng)然，分散于一些具體的部門(mén)的典則還是有的，然而，這些典則還不足以成為社會(huì)行政法的核心，以2007年制定的中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為例，其是社會(huì)行政法中一個(gè)相對(duì)較小范疇的東西，正如我們上面的分類(lèi)，其只能算四大類(lèi)中的一

45、類(lèi)，而此一類(lèi)中還應(yīng)當(dāng)有諸多的重要典則。一個(gè)社會(huì)行政法具體范疇中的典則體系究竟應(yīng)當(dāng)怎樣構(gòu)成并沒(méi)有定論，但根據(jù)中華人民共和國(guó)立法法對(duì)法律中位階的規(guī)定，政府規(guī)章只有在執(zhí)行行政法規(guī)、法律時(shí)才能對(duì)一些事項(xiàng)作出規(guī)定，即是說(shuō)若沒(méi)有法律層面的或者行政法規(guī)層面的某一范疇的社會(huì)行政法，政府規(guī)章層面的社會(huì)行政法就沒(méi)有規(guī)制的方向、沒(méi)有規(guī)制的力度、沒(méi)有規(guī)制過(guò)程中相關(guān)社會(huì)關(guān)系的設(shè)定權(quán)。不幸的是，依筆者的觀察，我國(guó)某一范疇中的社會(huì)行政法其典則主要是政府規(guī)章，民政部門(mén)執(zhí)法的社會(huì)行政法規(guī)章數(shù)量就在80以上，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)執(zhí)行的社會(huì)行政法規(guī)章則在90以上。法律典則的缺位對(duì)于社會(huì)行政法在我國(guó)的完善和發(fā)展而言是致命的，因?yàn)樗扔?/p>

46、可能使某一范疇的社會(huì)事務(wù)被疏于調(diào)整，又有可能使行政機(jī)關(guān)隨意行使社會(huì)行政法的立法權(quán)，這兩種情形在我國(guó)行政法治實(shí)踐中恰恰都是存在的。就地方立法而言此種情形也是普遍存在的，地方性法規(guī)和政府規(guī)章之間的關(guān)系究竟如何處理并不十分明確，有些社會(huì)行政法應(yīng)當(dāng)以地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)，我們卻制定了相應(yīng)的政府規(guī)章，例如北京、天津、重慶都制定了見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例，這是比較科學(xué)的，但我國(guó)有些省市這方面的立法還是以規(guī)章形式出現(xiàn)的。反之，有些社會(huì)行政法規(guī)制的事態(tài)尚不成熟，制定規(guī)章是較好的選擇，卻制定了地方性法規(guī)，如關(guān)于法律援助、就業(yè)促進(jìn)等。 （四）規(guī)范創(chuàng)設(shè)的非針對(duì)性 進(jìn)入二十一世紀(jì)后，我國(guó)在立法技術(shù)上有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，

47、主要表現(xiàn)在法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)與時(shí)代的需求越來(lái)越吻合，以2003年制定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例為例，該條例就是在非典流行中，疫情控制非常緊迫的情勢(shì)下制定出來(lái)的，其中的內(nèi)容有非常明顯的時(shí)代屬性，針對(duì)性是比較強(qiáng)的。例如，第19條規(guī)定：“國(guó)家建立突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)制定突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告規(guī)范，建立重大、緊急疫情信息報(bào)告系統(tǒng)。有下列情形之一的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告1小時(shí)內(nèi)，向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)報(bào)告：（一）發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的；（二）發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的；（三）發(fā)生傳染病菌種、毒種丟失的；（四）發(fā)生或者可能發(fā)生重大食物和職業(yè)中毒事件的

48、。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)對(duì)可能造成重大社會(huì)影響的突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)立即向國(guó)務(wù)院報(bào)告。”法與時(shí)代的關(guān)系既是一個(gè)法律哲學(xué)問(wèn)題，又是一個(gè)法治實(shí)踐問(wèn)題，“現(xiàn)在，讓我們簡(jiǎn)略地考究一下立法的目的和本質(zhì)，它所包含的事實(shí)，它所運(yùn)用的手段，以及關(guān)于什么樣的能力才可以成為審判組織的基礎(chǔ)的問(wèn)題。立法的目的是維護(hù)道德秩序和以特有的形式增進(jìn)這種秩序。立法要把各種特殊的社會(huì)事實(shí)，即非正常的、進(jìn)步的或落后的事實(shí)，換言之，要把道德的或非道德的，最能受到贊揚(yáng)或指責(zé)的行為統(tǒng)統(tǒng)包括進(jìn)去。因此，立法分為彼此互有區(qū)別的兩個(gè)部分：消極的和積極的立法，或處罰性和獎(jiǎng)勵(lì)性的立法。這種區(qū)分使它具有為恐懼和希望所制約的雙重性質(zhì)：一方面，它作為惡德的障

49、礙物出現(xiàn)，另一方面，又作為善德的鼓勵(lì)和培養(yǎng)手段出現(xiàn)?！?0由此可見(jiàn)，法的制定從總體上講是一個(gè)普遍性的行為，但法對(duì)其調(diào)整的社會(huì)事態(tài)的應(yīng)對(duì)卻是具體的，是一個(gè)特殊的、個(gè)別的事物。而這種特殊性和個(gè)別性要求每一個(gè)法律規(guī)則的制定都要有針對(duì)性。我國(guó)社會(huì)行政立法從整體上講，其針對(duì)性還是非常不夠的。如民生領(lǐng)域的勞動(dòng)保護(hù)、民主管理、就業(yè)促進(jìn)、健康等方面的立法都是比較欠缺的。還如，我國(guó)公眾近年來(lái)十分關(guān)心國(guó)民財(cái)富的公平分配問(wèn)題，某種程度上講這已成為我國(guó)一個(gè)非常嚴(yán)肅的社會(huì)問(wèn)題，然而，我們并沒(méi)有制定出針對(duì)這一問(wèn)題的社會(huì)行政法，而在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，這樣的立法是存在的，而且其根據(jù)社會(huì)過(guò)程的實(shí)際狀況而制定。21 四、我國(guó)社會(huì)行政

50、法的完善對(duì)策 社會(huì)行政法的迅猛發(fā)展是當(dāng)今法治發(fā)達(dá)國(guó)家法律發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。當(dāng)然，在社會(huì)行政法某些范疇問(wèn)題上還存在一些爭(zhēng)議，例如，美國(guó)和英國(guó)對(duì)于國(guó)家制定濟(jì)貧法解決社會(huì)貧困階層問(wèn)題的社會(huì)行政法就存在兩種截然不同的論點(diǎn)，一種論點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)過(guò)程本應(yīng)是一個(gè)由自然因素決定和制約的過(guò)程，政府不應(yīng)在其中通過(guò)外力作一些事情，如有人就批評(píng)英國(guó)的濟(jì)貧法是一部臭名昭著的法律，其認(rèn)為對(duì)貧者的救助應(yīng)當(dāng)完全歸于社會(huì)，若社會(huì)成員愿意施救即是他們的良知，而不是他們的義務(wù)；若不愿意救助窮者亦不能訴求法律，因?yàn)樗麄儾粦?yīng)享有這樣的權(quán)利，或者至少這些權(quán)利不是法律上的權(quán)利。22在筆者看來(lái)這個(gè)論點(diǎn)的哲學(xué)基礎(chǔ)是值得重視的。另一種論點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)

51、是一個(gè)有機(jī)體，富人與窮人共同處于這一統(tǒng)一體中，而政府則是這一統(tǒng)一體的舵手，因此，其有義務(wù)讓富人拿出一部分財(cái)富救助窮人，而政府在這個(gè)救助與被救助的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用和積極作用。言下之意，社會(huì)救助既是政府的一項(xiàng)社會(huì)義務(wù)，也是其一項(xiàng)法律義務(wù)，被救助者有權(quán)利訴諸法律。上列爭(zhēng)論表面看是一個(gè)問(wèn)題中的不同論點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，但其對(duì)社會(huì)行政法的發(fā)展具有決定性的指導(dǎo)意義。我們?nèi)魧⑸鲜稣擖c(diǎn)演繹到社會(huì)行政法完善中來(lái)就是政府要么消極地對(duì)待社會(huì)行政法的發(fā)展和完善，要么采取積極態(tài)度制定一些社會(huì)行政法。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在立法格局上采取的政府推動(dòng)的模式，即由政府部門(mén)根據(jù)社會(huì)的情勢(shì)決定某些部門(mén)法的制定與否。在我國(guó)2003年提出構(gòu)建社會(huì)主

52、義和諧社會(huì)的方略以后，政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注便是責(zé)無(wú)旁貸的，這既符合我國(guó)的傳統(tǒng)，又非常有利于和諧社會(huì)構(gòu)建中的高效率。那么，我們究竟如何使社會(huì)行政法予以完善呢？筆者試從下列方面予以設(shè)想： （一）合理分配社會(huì)行政法的立法權(quán) 在現(xiàn)代社會(huì)中，行政權(quán)力的界限已經(jīng)不象以前那樣清晰了，換言之，權(quán)力分立的理論與實(shí)踐已經(jīng)存在嚴(yán)重危機(jī)，這個(gè)危機(jī)在二十世紀(jì)初美國(guó)學(xué)者古德諾就給予了留意，并從理論上進(jìn)行了論證和預(yù)測(cè)。23事實(shí)上，即便是在三權(quán)分立國(guó)家，行政權(quán)不是總統(tǒng)和行政部門(mén)絕對(duì)享有的，立法權(quán)也不是國(guó)會(huì)獨(dú)占的。這種權(quán)力行使的模糊性在我國(guó)也有所體現(xiàn)，而在我國(guó)這種模糊性的直接結(jié)果就是立法權(quán)以外的權(quán)力對(duì)國(guó)家立法權(quán)的無(wú)端占有。當(dāng)然

53、，此種趨勢(shì)是由一定的經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)因素決定的，甚至是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。進(jìn)一步講，立法權(quán)的模糊性可能有利于立法對(duì)社會(huì)調(diào)控的適應(yīng)性，例如，國(guó)務(wù)院享有制定行政法規(guī)的權(quán)力便可以使諸多行政事務(wù)有章可循而不待立法機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)。然而，無(wú)論如何，立法權(quán)必須歸于立法機(jī)關(guān)的控制之下，基于這個(gè)基本理念，2000年我國(guó)制定了中華人民共和國(guó)立法法，以法對(duì)我國(guó)立法權(quán)作了具有時(shí)代精神的規(guī)定。一方面，允許最高立法機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)范，或地方行政法規(guī)范，另一方面，重要的立法權(quán)必須集中在最高立法機(jī)關(guān)手中，這就是我們所說(shuō)的法律保留原則。立法法上列兩個(gè)進(jìn)路基本上使我國(guó)行政立法權(quán)明確化了。但是，在行政法治實(shí)踐中情況則

54、要復(fù)雜得多，一些本該由最高立法機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)范有時(shí)被一些低層機(jī)關(guān)制定，以下位法的形態(tài)出現(xiàn)。社會(huì)行政法比例中行政機(jī)關(guān)制定總量偏大就是例證。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要合理分配社會(huì)行政法的立法權(quán)，例如，五個(gè)范疇的社會(huì)行政法都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)基本法，規(guī)定此一范疇社會(huì)行政管理的基本事項(xiàng)?？梢杂蓢?guó)務(wù)院制定每一個(gè)具體范疇的行政法規(guī)作為上位法的實(shí)施細(xì)則，其他具體事項(xiàng)則可以由政府部門(mén)制定規(guī)章，或者由地方制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。地方制定有關(guān)適合本地特色的具體社會(huì)行政法是有優(yōu)勢(shì)的，例如，湖南省在1987年就制定了農(nóng)村五保戶供養(yǎng)辦法,1994年就制定了城市流浪乞討人員收容遣送條例等。社會(huì)行政法立法權(quán)的合理劃分是我國(guó)社

55、會(huì)行政法完善的基礎(chǔ)條件。地方在社會(huì)行政法制定上的立法權(quán)問(wèn)題是值得研究的，這中間有一個(gè)價(jià)值取向問(wèn)題，即是說(shuō)，可以有兩個(gè)不同的價(jià)值選擇：第一個(gè)是盡量提高社會(huì)行政法的立法權(quán)，如社會(huì)行政法大多由中央立法行使，這個(gè)價(jià)值取向的理論根據(jù)是社會(huì)行政法本身是法律位階相對(duì)較高的行政法，諸多社會(huì)行政法與憲法規(guī)范有直接的關(guān)聯(lián)性；第二個(gè)是適當(dāng)下移社會(huì)行政法的立法權(quán)，有限拓寬地方在社會(huì)行政法中的立法權(quán)，這個(gè)價(jià)值選擇的理論依據(jù)是社會(huì)問(wèn)題本身就帶有地方性和區(qū)域性，由地方解決可能更加妥當(dāng)一些，上列兩個(gè)價(jià)值選擇究竟哪個(gè)更理性、哪個(gè)更可行，恐怕是需要研究的，甚至國(guó)家應(yīng)當(dāng)作出一個(gè)立法上的價(jià)值導(dǎo)向。 （二）依法確立社會(huì)行政法的法治原則

56、 科特威爾指出：“制定新法的機(jī)構(gòu)必須具有權(quán)威性，也就是有一定威信性的。在西方典型的民主制度中，立法比其它調(diào)整的形式更有權(quán)威性。立法機(jī)構(gòu)的民主授權(quán)為實(shí)現(xiàn)改革的某種行為提供一種合法性。除立法機(jī)關(guān)外，次一級(jí)的權(quán)威性表現(xiàn)為行政命令、管理機(jī)構(gòu)的決定和法院判決。應(yīng)該指出：對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，一般并不是缺乏必要的權(quán)威性，而是作為政策制定機(jī)構(gòu)的合法性。”24該論表明法律的制定過(guò)程本身就是國(guó)家權(quán)威在調(diào)控社會(huì)事態(tài)中的體現(xiàn)。社會(huì)行政法制定尤其社會(huì)行政法的內(nèi)容更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)威和管理權(quán)威。在筆者看來(lái)，這些權(quán)威必須以確立法律原則的形式展現(xiàn)于立法過(guò)程和法的內(nèi)容之中。目前我國(guó)社會(huì)行政法制定的隨意性相對(duì)較大，一些地方常常

57、用政府規(guī)范性文件的形式解決社會(huì)問(wèn)題，并且使解決的方式、方法成為反復(fù)適用的規(guī)則，25此類(lèi)社會(huì)行政法規(guī)范實(shí)質(zhì)上既破壞了法制的統(tǒng)一，又沒(méi)有能夠從根本上解決社會(huì)問(wèn)題。在我國(guó)社會(huì)行政法還處于起步階段的情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快依法確立社會(huì)行政法的法治原則，這些原則應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面考慮，一是從社會(huì)行政法制定過(guò)程來(lái)考慮。即通過(guò)法治原則對(duì)社會(huì)行政法的制定程序作出規(guī)定。二是從社會(huì)行政法實(shí)體上應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值目標(biāo)上考慮。即對(duì)任何一個(gè)機(jī)關(guān)制定社會(huì)行政法時(shí)實(shí)體上作出原則性規(guī)定。中華人民共和國(guó)憲法在“公民基本權(quán)利和義務(wù)”一章中的基本條款可以直接成為法治原則。同時(shí)中央有關(guān)社會(huì)控制和社會(huì)過(guò)程的文件精神亦可以作為社會(huì)行政法的原則。地方

58、立法能否確立社會(huì)行政法的原則是值得探討的，從立法法所確立的法制統(tǒng)一原則出發(fā)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)社會(huì)行政法總的立法原則應(yīng)當(dāng)由中央層面的立法確立，而目前地方立法還是確立了一系列有關(guān)社會(huì)行政法的立法原則，當(dāng)然，這些原則的適應(yīng)范圍僅僅適用于該法規(guī)所調(diào)整的領(lǐng)域。 （三）適度選擇社會(huì)行政法的側(cè)重點(diǎn) “嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，法律的首要和主要的目的是公共幸福的安排。但是，安排有利于公共幸福的事務(wù)，乃是整個(gè)社會(huì)或代表整個(gè)社會(huì)的某一個(gè)個(gè)人的任務(wù)。因此，法律的公布乃是整個(gè)社會(huì)或負(fù)有保護(hù)公共幸福之責(zé)的政治人的事情。這里象其他任何的情況一樣，公布目的的人也就是公布用以達(dá)到目的的手段的人?！?6從普遍意義上講，法律的主要目的或首要目的是對(duì)公共幸福的安排。但是，法律在安排公共幸福時(shí)并不是無(wú)所選擇的。社會(huì)行政法的制定更應(yīng)當(dāng)如此，因?yàn)樯鐣?huì)行政法是積極行政法的范疇，一個(gè)社會(huì)中的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題常常是方方面面的。其中每一個(gè)問(wèn)題對(duì)社會(huì)過(guò)程的制約程度亦是有所不同的，那么，社會(huì)行政法制定中如何分清輕重緩急就是一個(gè)不能回避的問(wèn)題。以我國(guó)社會(huì)行政法的發(fā)展為例，二十世紀(jì)五十年