政府采購模式試析

1、政府采購模式試析一、政府采購與戰(zhàn)略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年公布的?聯(lián)邦采購法?為標志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據(jù)財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的方法時開始的?！?】242003年實施的?中華人民共和國政府采購法?將政府采購定義為:“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金購置依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和效勞的行為。【2】由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營

2、利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經(jīng)濟狀況和社會狀況產(chǎn)生深遠的影響。加之在經(jīng)濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2021年開放政府采購市場。參加世貿組織以后,作為一國在市場經(jīng)濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經(jīng)濟產(chǎn)生影響,而且會影響到一個地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟走向。因此非常有必要從一個動態(tài)的、全局的、長遠的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著?戰(zhàn)略與結構?,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點【3】12

3、。此后,許多學者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內部條件設定組織的戰(zhàn)略目標,為保證目標的正確落實和實現(xiàn)進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態(tài)管理過程?！?】75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動的一個重要組成局部,強調組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在?公共管理戰(zhàn)略?一書中認為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下根本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;

4、認識到戰(zhàn)略管65理和方案并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時間長的政府行為。二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國?政府采購法?第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原那么,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購工程確定?！?】由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩

5、者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購方案,待采購方案被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購工程結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供給商、承包商支付【1】24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應,減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算方案,獲得批準后由使用單位按政府采購的原那么

6、自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的缺乏之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一局部采購由一個部門統(tǒng)一負責,一局部采購由各個需求單位自行負責的采購模式?，F(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于防止重復建設造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購那么是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模

7、式在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環(huán)境和組織開展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰(zhàn)略方案不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰(zhàn)略管理有

8、一個根本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益,更好地效勞社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比擬理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進

9、行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購到達一定規(guī)模后,必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經(jīng)濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購66肖偉公共

10、部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經(jīng)濟運行到達“四兩撥千斤的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟進行戰(zhàn)略調控,增強國家在經(jīng)濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快地開展。另外,也應該從各個行業(yè)長期的開展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經(jīng)濟中新興的、具有遠大開展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟的開展起著至關重要的行業(yè),在設置采購門檻時應該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購工程由采購部門專業(yè)化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經(jīng)濟有效;低價值、低風險的常規(guī)采購,通?？梢杂刹少弳挝蛔孕胁僮?這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,

11、又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上表達著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不適宜的。所以,恰當?shù)牟少忛T檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現(xiàn)各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現(xiàn)公共財政的最大效益都有積極意義。三、集中采購與分散采購相結合模式的優(yōu)點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通?？梢垣@得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購那么靈活性更高

12、,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現(xiàn)如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節(jié)約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政本錢,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當?shù)恼少徶贫仁菄壹訌姾暧^調控的政策工具,能夠調

13、節(jié)社會供求總量,實現(xiàn)社會總供給的平衡,并且能夠調整產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)品結構,促進經(jīng)濟的協(xié)調、均衡開展,保護民族工業(yè),支持國有經(jīng)濟的開展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經(jīng)濟的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟領域,調節(jié)局部商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經(jīng)濟生活領域,進而實現(xiàn)政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經(jīng)濟的開展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經(jīng)濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經(jīng)參加了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經(jīng)濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協(xié)調統(tǒng)一,在以買方為主的對外經(jīng)濟中擁有較大的自主權,同時還能夠激