武當之道 中國第一個旅游經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展模式研究

1、-作者xxxx-日期xxxx武當之道 中國第一個旅游經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展模式研究【精品文檔】武當之道 中國第一個旅游經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展模式研究道可道，非常道。武當之道，在于為先，在于創(chuàng)新。為先則得首要之義，是謂特區(qū)；創(chuàng)新則有持續(xù)之力，是謂樣板。引言：研究從傳道授業(yè)解惑開始2009年9月1日-3日，我院作為中國旅游報社牽頭組成的課題組（簡稱課題組）的核心成員之一，奔赴心儀已久的武當山進行考察。武當山位于中國湖北省西北部十堰市境內，背倚蒼茫千里的神農架原始森林，面臨碧波萬頃的丹江水庫（中國南水北調中線工程取水源頭），屬自然景觀和人文景觀完美結合的山岳型風景名勝區(qū)，被譽為“亙古無雙勝景，天下第一仙山”，擁有“世界

2、文化遺產、國家重點風景名勝區(qū)、中國著名道教圣地、武當武術發(fā)祥地、全國十大避暑勝地”等華麗頭銜。然而，這樣一處“仙山圣水相依、人文生態(tài)一體”的風水寶地，中國旅游管理體制創(chuàng)新的先行者，我們課題組一行六人卻都是初次到訪，不能不讓人產生如許困惑：第一，武當山在1994年便與曲阜孔廟孔林孔府、拉薩布達拉宮、承德避暑山莊同時被聯(lián)合國科教衛(wèi)組織列入世界文化遺產名錄，但其旅游發(fā)展卻沒有如上述三者那樣迅速駛入快車道，甚至還頗為低調，原因何在；第二，與其他景區(qū)不同，在行政建制和管理體制上，武當山已突破常規(guī)，初步探索實踐出了國內獨一無二的“旅游經(jīng)濟特區(qū)模式”。從字面上看，它似乎已將旅游發(fā)展的落腳點從風景區(qū)經(jīng)濟提升到

3、區(qū)域經(jīng)濟層面，并用特區(qū)作為注解。但對這種現(xiàn)象的研究仍處于“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)中，一方面，旅游界和學術界都尚未給予高度關注，另一方面，體制創(chuàng)新者自身也無法明確地回答出武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)“特”的本質體現(xiàn)。帶著上述疑惑，課題組先后實地考察了景區(qū)游客中心、武當金頂、南巖宮等知名古建筑群、逍遙谷、太極湖、武當山博物館等精品旅游景點，觀看了武當山功夫藝術團的精彩演出；并在各種可能的場合下，如行車的途中、參觀景點的路上、宴席上、正式的座談會上，與陪同我們考察的武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)管委會負責人進行深入交流，聽取他們關于武當山管理體制、景區(qū)拆遷、景區(qū)管理、招商引資、太和哲學在管理中的應用等經(jīng)驗

4、介紹；還與相關各方人士，如景區(qū)導游、普通的執(zhí)法人員等進行了隨機的現(xiàn)場訪談。我們的疑惑在他們一次次“傳道授業(yè)”的過程中，如云霧接受到陽光的洗禮漸漸消散，并深刻感到武當山的大興必在眼前。課題組衷心感謝他們的撥冗接待。可以說，這是一次的武當之行是一次物超所值的考察經(jīng)歷。時間雖短，但所見所聞無不令人耳目一新、受益匪淺。除美麗壯觀的自然人文景觀不斷沖擊著我們的視野和心靈之外，景區(qū)（包括我們下榻的賓館）井然的秩序、清潔的環(huán)境、貼心的服務，工作人員務實高效的態(tài)度更給我們帶來深深的震撼。它不僅使我們進一步理解了這次考察的價值，更為有意義的，它還使我們開始思考一系列對武當山未來發(fā)展至關重要的、對中國文化遺產管理

5、和景區(qū)開發(fā)具有普遍意義的問題。當然，這次考察的最大收獲還是對武當山管理體制的認識。武當山現(xiàn)行的管理體制，就其系統(tǒng)性、可操作性、創(chuàng)新性、有效性而言，在我國景區(qū)中有其獨到特點，甚至將其視為榜首亦不為過。因此，對這樣一種全新模式的梳理，既可以填補學術空白，為更好的理解“政府在旅游資源保護、開發(fā)和社會調控中的作用”提供一個有力的分析工具，又能引導實踐，為今后景區(qū)管理體制的改革提供可資借鑒的方向，從政府高端發(fā)力的高度進行一場助推我國旅游產業(yè)與社會經(jīng)濟迅速騰飛的理念創(chuàng)新。由于該模式最大的貢獻是用武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)這樣一個強力組織統(tǒng)領整個區(qū)域的所有事務，破解了傳統(tǒng)景區(qū)發(fā)展管理模式的制約性瓶頸因素，吻合了社會

6、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，故本報告將其稱為“武當之道”，以區(qū)別于黃山模式、焦作現(xiàn)象、泰寧路徑等固有提法，并從武當山道教圣地的文化脈絡出發(fā)，繼承和發(fā)揚中國道家思想的哲學精華。武當之道不僅是今天的總結，也將是明天提升的序曲，這需要更大范圍、更廣領域、更深層次的大膽改革，銳意創(chuàng)新！一、分析框架：制度創(chuàng)新理論的視角任何理論都有其適用范圍。作為新制度經(jīng)濟學重要組成部分的制度創(chuàng)新理論也不例外。如果要運用制度創(chuàng)新理論來研究我國旅游管理體制的變化，必須回答的一個問題是：制度創(chuàng)新理論是不是一個恰當?shù)睦碚撘暯?？回答是肯定的。新制度?jīng)濟學是用主流經(jīng)濟學的方法來分析制度的一門經(jīng)濟學。迄今為止，新制度經(jīng)濟學的發(fā)展初具規(guī)模，已形成交

7、易費用經(jīng)濟學、產權經(jīng)濟學、委托代理理論、公共選擇理論、新經(jīng)濟史學等幾個支流。制度經(jīng)濟學家在研究方法上帶有具體化的特點，他們著重研究微觀經(jīng)濟制度，并更多地從現(xiàn)象上和形式上進行分析。所以其理論核心總是圍繞著制度的內涵和構成、制度變遷和創(chuàng)新、產權制度和國家理論這些具體的制度范疇。在制度的內涵與構成分析上，使用“制度安排”將制度內涵具體化，認為制度安排是約束特定經(jīng)濟行為和關系的一整套行為規(guī)則。在制度變遷的研究中，具體涉及制度變遷的成本與收益分析。在產權制度的研究中，以具體的產權制度為典型、分析了產權制度的起源和功能以及產權制度的演進。在產權制度的激勵問題研究中，從具體的經(jīng)濟目標出發(fā)，去研究如何制定具體

8、的制度和規(guī)則以保證行為主體進行創(chuàng)新活動。制度變遷理論是新制度經(jīng)濟學的一個重要內容。制度變遷理論的代表人物是諾斯，他強調，技術的革新固然為經(jīng)濟增長注入了活力，但人們如果沒有制度創(chuàng)新和制度變遷的沖動，并通過一系列制度（包括產權制度、法律制度等）構建把技術創(chuàng)新的成果鞏固下來，那么人類社會長期經(jīng)濟增長和社會發(fā)展是不可設想的。換句話說，在決定一個國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方面，制度具有決定性的作用。V. W. 擔坦在誘致性制度變遷理論一文中認為：制度變遷包含三層涵義：一種是特定組織的行為的變化；這一組織與其環(huán)境之間相互關系的變化；在這一組織的環(huán)境中支配行為與相互關系的規(guī)劃的變化。制度變遷的原因之一就是相對節(jié)

9、約交易費用，即降低制度成本，提高制度效益。所以，制度變遷可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。產權理論、國家理論和意識形態(tài)理論構成制度變遷理論的三塊基石。制度變遷理論涉及制度變遷的原因或制度的起源問題、制度變遷的動力、制度變遷的過程、制度變遷的形式、制度移植、路徑依賴等等。制度創(chuàng)新是制度變遷的前提，制度創(chuàng)新是創(chuàng)造性的破壞，即實現(xiàn)舊制度的瓦解，并建立起新制度的安排，制度創(chuàng)新的任務就是設計并鎖定制度變遷的目標模式。諾斯（1990）認為，制度是一種社會的游戲規(guī)則，規(guī)范地說，它們是為決定人們之間的關系而認為設定的一些制度規(guī)范。L·戴維斯和D·諾斯認為，制度創(chuàng)

10、新需要有一個相當長的時間過程。因為制度創(chuàng)新存在著一定的時滯問題。造成這種時滯的原因是：制度上的創(chuàng)新是一個復雜而艱難的過程，因而需要一定的時間來產生；新舊制度的替換需要有一個磨合和適應的過程；一種新制度的出現(xiàn)要受現(xiàn)存法律規(guī)定的活動范圍的制約。如果現(xiàn)存法律不容許某種新制度的出現(xiàn)，就只有等修改法律制度之后才能實行制度變革。影響制度創(chuàng)新的因素有：產權機制、動力機制、治理機制和協(xié)調機制。L·戴維斯和D·諾斯進一步把制度創(chuàng)新的全過程劃分為五個階段：（1）形成“第一行動集團”階段。所謂“第一行動集團”是指那些能預見到潛在市場經(jīng)濟利益，并認識到只要進行制度創(chuàng)新就能獲得這種潛在利益的人。他們

11、是制度創(chuàng)新的決策者、首創(chuàng)者和推動人，他們中至少有一個成員是J?熊彼特所說的那種敢于冒風險的，有銳敏觀察力和組織能力的從事全新的“企業(yè)家”。（2）“第一行動集團”提出制度創(chuàng)新方案的階段。先提出制度創(chuàng)新方案，再進入下一階段的創(chuàng)新活動。（3）“第一行動集團”對已提出的各種創(chuàng)新方案進行比較和選擇的階段。方案的比較和選擇，必須符合能獲得最大利益之經(jīng)濟原則。（4）形成“第二行動集團”階段。所謂“第二行動集團”是指在制度創(chuàng)新過程中幫助“第一行動集團”獲得經(jīng)濟利益的組織和個人。這個集團可以是政府機構，也可以是民間組織和個人。（5）“第一行動集團”和“第二行動集團”協(xié)作努力，實施制度創(chuàng)新并將制度創(chuàng)新變成現(xiàn)實的階

12、段。L·戴維斯和D·諾斯指出，擔負制度創(chuàng)新活動職責的“第一行動集團”可以分為三種不同層次，因而在現(xiàn)實世界上有三種不同層次的制度創(chuàng)新，即由個人、團體、政府分別來擔任“第一行動集團”的制度創(chuàng)新。但不管是哪一層次上制度創(chuàng)新，其預期的制度創(chuàng)新收益都必須大于預期成本，否則，制度創(chuàng)新就缺乏經(jīng)濟利益動機，因而不可能實現(xiàn)制度創(chuàng)新。至于在哪一層次上實現(xiàn)制度創(chuàng)新，則視哪一層次上可以得到的預期純收益最大化來決定。在有個人、團體和政府三種不同層次的制度創(chuàng)新推動者可供選擇的條件下，一般而言，政府的制度創(chuàng)新是有較大優(yōu)越性的。因為某種制度創(chuàng)新，需要付出巨大的費用，或者獲取潛在經(jīng)濟利益時遇到私人產權的阻礙

13、，或者私人市場還不曾得到充分發(fā)展的情況下，往往個人或團體都難以承擔“第一行動集團”的職責，這時由政府來進行制度創(chuàng)新則較為有利。再者通過政府制度創(chuàng)新獲得的潛在經(jīng)濟利益，將歸全體社會成員共同所有，不歸個別成員或集團成員所有。當然，在政府推行制度創(chuàng)新的情況下，社會個別成員的自由意志有可能受到抑制，自由思想受到限制。因為在實行制度創(chuàng)新之前，并不需要取得全體社會成員的一致同意，不同意的成員又沒有任意退出政府制度創(chuàng)新安排的權利，如果要退出，就可能付出巨大的個人代價經(jīng)濟的、政治的個人成本。L·戴維斯和D·諾斯認為，制度創(chuàng)新的過程乃是制度的失衡與制度的均衡的交替變化過程，即制度的動態(tài)變化與

14、發(fā)展過程。在制度均衡狀態(tài)下，對現(xiàn)存制度的改革，不會給從事改革者帶來更大的利益，因此，這時不會出現(xiàn)制度創(chuàng)新的動機和力量。但是，如果外界條件發(fā)生變化，或市場規(guī)模擴大，或生產技術發(fā)展，或一定利益集團對自己的收入預期有了改變等等，而出現(xiàn)了獲取新的潛在利益的機會時，可能再次出現(xiàn)新的制度創(chuàng)新，然后又達到制度均衡。在制度學派經(jīng)濟學家看來，制度不斷完善的過程，就是這樣一種周而復始的從制度的非均衡到制度均衡的動態(tài)變化與發(fā)展過程。而制度創(chuàng)新是就從一個博弈均衡走向另一個博弈均衡的變化，制度變遷或制度演化是制度漂移和制度創(chuàng)新的總和。二、條塊分割：中國社會經(jīng)濟發(fā)展的兩大障礙（一）部門利益和地方保護主義1、部門利益化和利

15、益部門化部門利益化，即政府部門在行政管理中不僅是一個行政主體，而且還以獨立的經(jīng)濟利益主體的身份出現(xiàn)。另外，作為部門利益化的結果，形成利益部門化的格局，也是部門利益的又一表現(xiàn)形式，而且利益部門化和部門利益化是相互聯(lián)系、相互影響的系統(tǒng)。政府部門利益化的實質，是政府的公共權力被具有私利的主體所分解，而這個主體恰恰是政府的一部分。本來，社會生活中之所以要有政府，是為了形成公共秩序和提供公共產品，但在我國現(xiàn)實的社會生活中，一些利益化嚴重的政府部門則開始成為導致社會經(jīng)濟秩序紊亂的因素。當前行政機構運行的一個明顯特征就是部門利益化。部門作為利益主體出現(xiàn)，爭取更大的權力，創(chuàng)造更多的供本部門享有的利益。部門自身

16、利益必須與具體的行政執(zhí)法行為相分離，這是政府對社會實施有效管理的一條基本原理。部門利益化主要是由于長期以來，我國行政的突出特點是，決策與執(zhí)行不分、機構設置偏多、職權交叉重疊。在具體行政過程中，凡是能鞏固、謀取部門利益的，則積極“作為”，凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的，則消極“作為”甚至“不作為”。這使得一些能維護、增進國家利益的重大決策，如反壟斷法、燃油稅、內外企業(yè)兩稅并軌、數(shù)字電視標準等遲遲難以出臺，而一些對國家利益有消極影響的重大決策，如教育產業(yè)化、醫(yī)療市場化、行業(yè)壟斷、外企“超國民待遇”以及很大一部分出口退稅等遲遲難以取消或調整，行政執(zhí)法重事前審批、輕事后監(jiān)督管理的現(xiàn)象普遍存在

17、，這也是礦難及金融案件頻發(fā)的重要原因。部門利益化的歷史形成既有公務員自身的主觀原因，也有現(xiàn)實機制的客觀基礎。應該在強化對公務員教育的同時,完善我國的政治體制、法律體系、財政制度,加強對行政權力行使的監(jiān)督力度,努力遏制部門利益化的不良傾向,實現(xiàn)“和諧行政”。2、地方保護主義所謂地方保護主義，就是地方政府利用其手中的行政權力，對本地企業(yè)和外地企業(yè)在經(jīng)濟上實行差別待遇，對地方的企業(yè)進行保護，或者是對其違法行為諸如制假、售假行為，或者違反環(huán)保規(guī)定如污等提供保護傘。還如，對企業(yè)間的重組、合并進行行政干預，或者只許自己的企業(yè)去兼并別人的企業(yè)，而不讓別人企業(yè)進來兼并自己的企業(yè)。地方保護主義的表現(xiàn)形式有多種：

18、（A）一些地方政府發(fā)布地方性法規(guī)、文件，強令或變相強令本地企業(yè)只能銷售、購買、使用本地產品，或只能接受本地企業(yè)提供的服務，禁止或限制外地產品入境和銷售，（B）有的地方政府要求外地產品辦理不同于其本地產品的審批手續(xù)，（C）有的地方政府對進入本地的產品采取歧視性政策，設關置卡，額外收費或實行不同的稅費標準，（D）有的在技術、質量要求上采取與本地產品不同的標準，重復檢驗、認證；（E）只給本地企業(yè)某些優(yōu)惠和補貼，使外地企業(yè)與本地企業(yè)的競爭不處于同一起跑線上。地方保護主義的成因主要如下幾個：第一，經(jīng)濟體制改革使地方政府具有了獨立的利益；第二，具有獨立利益的地方政府具有追求財政收入最大化的動機；第三，現(xiàn)有

19、的政治體制下，中央政府和地方政府之間存在信息不對稱；第四，我國行政性經(jīng)濟使各地在產業(yè)結構上具有高度相似性。3、部門利益和地方保護主義的危害：組織結構失效的內在本質部門利益化和利益部門化是在體制內部利益分割的一種競爭結局表述，說明了部門利益的本質不利于經(jīng)濟效率的提升，不利于資源的優(yōu)化配置，不利于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。同樣地，地方保護主義也是經(jīng)濟發(fā)展道路上的重要障礙，為個人利益不顧他人利益，為地方利益不顧國家利益，為局部利益不顧整體利益都是地方保護主義的具體表現(xiàn)?？傊?，部門利益和地方保護主義是中國現(xiàn)代行政體制的兩個阻礙性因子，容易在制度設計的組織運行過程中，產生系列矛盾和利益沖突，形成經(jīng)濟社會發(fā)展的

20、一個個“坎”，最終逐漸降低組織運行的效率和生命力，最壞的結果是徹底使得組織的運行癱瘓，失去繼續(xù)存在的必要，也就是組織失效。（二）條塊分割在旅游管理體制中的表現(xiàn)1、多頭管理制肘條塊分割在旅游管理體重的一個重要表現(xiàn)是多頭管理，也就是一個事情的管理權力界限不鳴曲，多個政府職能部門都能“插上一腳”，而且還有理有據(jù)，出于部門利益的考慮和權衡，不同的部門都形成了管理旅游景區(qū)的沖動，希望能在其中“分一杯羹”，這種權力的交叉和重疊現(xiàn)象，必然導致辦事效率低下，手續(xù)繁雜、部門過多，相互制肘，管理不力。2、利益爭奪激烈與“多頭管理”相映成趣的另一個管理場景就是嚴重的利益紛爭，這是權力沖突和疊加的惡果，不同的管理部門

21、從不同角度和法理依據(jù)，分頭占有國有文物資源、風景自然資源、國家土地資源等具有稀缺性和壟斷性的資源，結果資源利益爭奪激烈，形成小集團，損害體制的公益性和社會的公民性，嚴重危害了景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。3、體制協(xié)調失效旅游管理體制也是分層級的，有縱向分級和橫向分級的區(qū)別，不同管理層級有不同的管理動機和權力配置，發(fā)揮的功能也不盡相同，管理作為的動機也不相同，特別是區(qū)域旅游管理過程中，旅游體制的協(xié)調扮演了重要角色，顯得十分重要，但是在條塊分割的體制背景下，在地方保護主義和利益部門化的作用下，體制協(xié)調必將走向非合作的反面。二、條塊分割：中國社會經(jīng)濟發(fā)展的兩大障礙（三）中國現(xiàn)行旅游管理體制的典型模式國內景區(qū)管理

22、模式比較表典型模式行政建制經(jīng)營體制旅游管理方針內部能力建設  黃山模式隸屬黃山市黃山區(qū)，黃山管委會主要領導由黃山市主要領導兼任黃山旅游集團和黃山旅游發(fā)展有限公司與黃山管委會是一套人馬，兩塊牌子嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用的方針，堅持“山上游，山下住”的管理方針采取了一系列工程、技術、管理、行政等措施，強化自身建設能力  九華山模式九華山管理委員會屬于池州市政府派出機構，中共九華山風景區(qū)工作委員會屬于池州市委的派出機關。沒有人大和政協(xié)，管委會和黨委是一套班子，兩塊牌子集團公司是管委會下面直屬機構，由原來的國資委演化而來，股份公司是集團公司下面的一

23、個二級公司，主要是集團公司控股遵循“科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”的發(fā)展方針，山上常住人口逐漸減少，讓景區(qū)的文化旅游功能更突出采取了分區(qū)建設、功能整合、競爭聯(lián)動的發(fā)展建設模式  泰山模式泰山旅游管理委員會管理景區(qū)山上旅游相關業(yè)務，但是，同時泰山旅游管理委員會又隸屬于泰安市泰山區(qū)旅游局，形成雙頭管理泰山旅游管理會具體負責旅游管理、運營、服務等方面的工作實現(xiàn)了對泰山森林、植被及旅游景點的24小時全方位監(jiān)控,在景區(qū)資源監(jiān)測、森林防火、游人安全管理方面進展很大，科學合理地保護管理好泰山在極力保護核心景區(qū)的文化、自然遺產資源的同時，加強招商因子和配套項目建設的力度 

24、;武陵源模式武陵源管理體制比較復雜，一方面涉及的利益主體比較多，另一方面，行政主導的方向不盡相同，但是均以旅游管理委員會為主，不設行政職能武陵源的管理運營處于張家界、索溪峪、天子山三個景區(qū)“三足鼎立”的格局，張家界國家森林公園處于龍頭地位有利于武陵源的規(guī)劃建設和管理是武陵源的管理方針在規(guī)劃、設計、建設等方面強調各方利益的均衡，加強內部協(xié)調工作力度     1、模式比較中國旅游業(yè)發(fā)展的三十年也是景區(qū)管理體制改革和創(chuàng)新的三十年，在這個不斷演變和發(fā)展的過程中，許多著名的景區(qū)和景點為武當之道的研究提供了有價值的參考范本，為此，課題組在上期刊登的“國內景區(qū)管理模式

25、比較表”中，從行政建制、經(jīng)營體制、旅游管理方針、內部能力建設等幾個方面，對國內成功的案例進行理論梳理，簡要總結出一些成功的做法和經(jīng)驗，以黃山模式、九華山模式、泰山模式、武陵源模式為例，進行橫向比較研究，得出管理體制方面的結論。2、分析結論通過以上分析比較，課題組認為“武當之道”踐行的“武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)模式”，在很多地方和國內其他開發(fā)管理方式有很多類似的之處，不失為一種成功而有效的模式，是破解部門利益和地方保護主義的法寶。三、由景區(qū)到旅游經(jīng)濟特區(qū)：武當山管理體制的嬗變武當山從上世紀80年代初開始，就致力于管理體制的探索，到現(xiàn)在已經(jīng)歷經(jīng)七次大的變革，每次變革不管在形式上還是內容上都具有高度的前瞻

26、性和引領性，值得我們細細品味和總結。（一）幾度分合：局鎮(zhèn)合一管理體制的曲折走向武當山風景區(qū)開發(fā)建設始于1980年。1980年7月成立“武當山風景區(qū)籌備處”，省委、省政府還專門成立了“武當山風景區(qū)建設領導小組”；1982年4月成立“武當山風景管理處”，1984年12月“武當山風景管理處”和“武當山鎮(zhèn)”合并為“武當山管理局（鎮(zhèn)）”，實行局鎮(zhèn)合一管理體制。1986年12月，武當山管理局更名為“武當山風景管理局”，為縣級機構，隸屬原鄖陽地委、行署領導；1987年4月，局、鎮(zhèn)分設，武當山風景區(qū)管理局仍為正縣級機構，由“丹江口市代管”；1993年12月，武當山風景區(qū)管理局與武當山鎮(zhèn)又一次合并，成立“武當山

27、風景區(qū)管理局（鎮(zhèn)）”，實行一套班子，兩塊牌子體制，由丹江口市代管?？v觀這上述體制改革歷程，有以下現(xiàn)象可供評鑒：第一，武當山管理體制的變遷是多種力量長期發(fā)展和博弈的一個過程，當武當山因旅游而成為一項重要財源時，行政建制便成為有關政府爭奪武當山管轄權的通道，這種爭奪既是變革的焦點，又是變革的阻力。第二，創(chuàng)新性的構建了局鎮(zhèn)合一的管理體制，較早地關注到了景區(qū)發(fā)展與當?shù)厣鐓^(qū)的互動關系，但這種關注仍然停留在行政管轄層面，表現(xiàn)為局鎮(zhèn)合一體制的形成、分解與再次重構。第三，行政建制的約束使武當山在謀求自身發(fā)展的過程中始終處于被動服從的尷尬局面，而這正是武當山“守著金山討飯吃”以及2003年遇真宮失火的內在原因。

28、（二）有名無實：旅游經(jīng)濟特區(qū)新體制引發(fā)的成長陣痛武當山保護與旅游經(jīng)營均需要恰當?shù)男姓ㄖ苼碇С帧?997年7月，武當山風景區(qū)管理局（鎮(zhèn)）與省級武當山旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)合并成為湖北武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)，實行三塊牌子，一套班子，即：湖北省武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)、湖北省武當山風景管理局、湖北省武當山旅游局，仍為正縣級機構，由丹江口市代管。這樣，就出現(xiàn)了一個世界級風景名勝區(qū)卻按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府職能模式和工作方式管理的局面?！肮芫皡^(qū)的管不了景點，管建設的管不了規(guī)劃，管山的管不了林，管廟的管不了人”，這曾是武當山管理面對的尷尬和困境。這次體制改革，表面上擴大了武當山的管理權限，但由于沒有理順與丹江口市之間錯綜復雜的關系

29、，使得景區(qū)發(fā)展仍然困難重重，旅游經(jīng)濟特區(qū)不但有名無實，條條塊塊的部門制約以及由此產生的行政摩擦時有發(fā)生，“特區(qū)不特、封閉不封，上下左右走不通”，造成丹江口市與武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)之間的芥蒂和隔閡?？梢赃@樣說，從80年代初到2003年的20多年中，因體制、交通、管理等因素的制約，武當山旅游經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，其旅游發(fā)展狀況與武當山所具有的品牌價值相差甚遠，景區(qū)最好年份旅游人數(shù)僅20余萬人，財政收入僅2000余萬元，“守著金山討飯吃”是當時武當山旅游業(yè)發(fā)展情況的真實寫照。（三）鳳凰涅槃：特區(qū)體制在烈火中新生2003年1月，武當山遇真宮荷葉殿在一場大火中化成了一片廢墟，引起了國內外的廣泛關注，武當山的發(fā)

30、展問題開始擺上省委、省政府的重要議事日程，體制改革首當其沖。當年6月17日，省委、省政府在武當山召開建設發(fā)展現(xiàn)場辦公會，決定在武當山設立真正意義的旅游經(jīng)濟特區(qū)，實施“主權不變、治權獨立、事權下放”管理體制。會議決定賦予武當山獨立行使縣一級政府職能，實行封閉管理，全面負責武當山風景區(qū)的保護、管理、開發(fā)、利用、規(guī)劃和建設。同時，十堰市委對武當山的領導班子予以改組和調換，將原來管理武當山的兩個縣級單位、一個科級單位進行整合，撤銷武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)黨委，設立武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)工委，為十堰市委的派出機構；設立武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)管委會，為十堰市政府的派出機構（正縣級），與武當山風景管理局實行一個機構，兩塊

31、牌子。這一決策，使武當山實現(xiàn)了從山區(qū)小鎮(zhèn)到旅游經(jīng)濟特區(qū)的歷史性跨越。為了研究的方便，本文將武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)簡稱為武當山特區(qū)。武當山管理體制變遷示意圖時任十堰市文體局局長的李發(fā)平走馬上任管委會主任和工委書記。面對新的管理體制，李發(fā)平并沒有“新官上任三把火”，而是在沒有裁減一人的情況下，順利實現(xiàn)了管理體制的“軟著陸”，同時也拉開了武當山新一輪發(fā)展的序幕?？梢院敛豢鋸埖恼f，一場大火燒出了一個新體制，武當山在這場大火中如鳳凰涅槃一樣浴火重生。武當山旅游經(jīng)濟發(fā)展以此次會議為標志，武當山開始進入快速發(fā)展時期。2008年旅游接待人數(shù)122萬人次，旅游總收入5.6億元，綜合財政收入1.51億元，較2002年

32、分別增長321%、1120%、522%，2009年1-7月完成綜合財政收入1.05億元，同比增長25%；接待旅游人數(shù)91萬人次，旅游總收入3.7億元，同比分別增長21%、71%（圖2）。武當山古建群全部被列為“全國重點文物保護單位”，武當武術、武當山宮觀道樂、武當山廟會被列入“國家非物質文化遺產名錄”。武當山風景區(qū)被建設部授予“全國風景名勝區(qū)綜合治理先進單位”，被中央文明辦、建設部、國家旅游局授予“全國文明風景旅游區(qū)創(chuàng)建工作先進單位”、“國家級風景名勝區(qū)綜合整治工作優(yōu)秀單位”，被人事部、國家旅游局授予“全國旅游系統(tǒng)先進集體”，被國際旅游聯(lián)合會評為“歐洲人最喜愛的中國十大景區(qū)”，被建設部評為“最

33、受群眾喜愛的中國十大風景名勝區(qū)”，被中國自駕車協(xié)會評為“首屆中國自駕車旅游品牌十佳目的地”，被中國城市競爭力研究會評為“中國十大避暑名山”，在“中國最美旅游勝地排行榜”評選活動中評為中國最美的十大宗教名山之首。盡管如此，特區(qū)政府并沒有沾沾自喜，仍在孜孜不倦、高瞻遠矚、精益求精地推進更多大手筆、關系國計民生的建設項目，致力于武當山資源的保護和可持續(xù)發(fā)展、交通可進入性的提高和旅游產品的升級換代。四、特區(qū)之特：現(xiàn)有管理體制的建構與解讀武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)的本質是一個“特”字，沒有特殊的背景就無法誕生武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)，沒有特殊的體制創(chuàng)造不了武當山經(jīng)濟特區(qū)的成績，沒有特殊的運行機制也發(fā)揮不了旅游經(jīng)濟特區(qū)

34、的優(yōu)勢，也就沒有進行總結和推廣的價值，所以武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)的本質是“特”。概括來說，可從“政治特區(qū)、旅游特區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、人才特區(qū)、服務特區(qū)、文化特區(qū)、理念特區(qū)”等幾個層面進行概括和提煉。（一）政治特區(qū)政治特區(qū)指的是武當山在行政管理體制設計上有其獨特之處，某些舉措在國內尚屬第一。1、主權不變、治權獨立、事權下放對景區(qū)管理者而言，景區(qū)的行政建制意味著他的行政地位，意味著他可獲得的行政授權與制度保障。而2003年的體制改革，確定了武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)實行“主權不變、治權獨立、事權下放”的管理體制。即：主權不變：保持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變，這種做法減少了體制改革的阻力和成本，便于特區(qū)與十堰市、丹江口之間的事

35、務協(xié)調；治權獨立：賦予武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)獨立行使縣一級政府的管理職能和權限，實行封閉管理，全面負責武當山風景區(qū)的保護、管理、開發(fā)、利用、規(guī)劃和建設；事權下放：除檢察院、法院、人大、政協(xié)等權力部門外，稅收、公安、工商、規(guī)劃、建設、土地、宗教事務處理等縣級行政權力，概由武當山特區(qū)政府獨立行使。上述體制真正理順了武當山與十堰市、丹江口、當?shù)厣鐓^(qū)之間的關系，有效消除了部門之間的利益沖突，按旅游發(fā)展規(guī)律辦事，由此拉開了武當山經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的新一幕。2、景政合一武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)管委會與武當山風景管理局一個機構，兩塊牌子，實現(xiàn)了“景政合一”?！熬罢弦弧钡哪Ｊ叫枰?，建立高效精干的管理機構。要加快武當山發(fā)

36、展，只有輕裝前進，基于這樣的前提，特區(qū)決定恢復湖北省武當山風景名勝區(qū)建設領導小組，由一位副省長任組長；要按照“小政府，大社會”的管理模式，實行武當山政企分開、政事分開，實現(xiàn)管理經(jīng)營分離，切實加大依法保護力度。核心景區(qū)管理要高效、精干，研究解決部門分割執(zhí)法的問題，實行綜合執(zhí)法。同時要在管理機構內部引入競爭機制，積極推進人事制度改革，大力壓縮機構和精簡人員，實行定編定崗，競爭上崗。3、黨政合一根據(jù)布迪厄的“場域”理論，中國政治體系內在結構特點是：政黨居于中心位置，由內向外依次是行政系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、司法系統(tǒng)，構成一個同心圓。黨的組織對各種權力機構的滲透和有效控制，使中國政治系統(tǒng)中各個部分具有高度的同

37、構性和重疊性。為了減少行政扯皮和部門制約，武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)開創(chuàng)性地實行了“黨政合一”，破解了同心圓模式下“多頭管理、相互推諉、效率低下”的怪圈。第一，對職能部門進行合并精簡，除檢察院、法院等司法權力部門外，特區(qū)下設紀律檢查委員會、組織人事部、宣傳部、文物宗教局、旅游發(fā)展局、景區(qū)管理局、國土資源局、規(guī)劃建設局、發(fā)展改革與經(jīng)濟局、公安局、財政府、人口與計劃生育局、農村工作局、社會事務局、武裝部、工會、團委、婦聯(lián)、武當山道教協(xié)會、國稅局、地稅局、工商局、街道辦事處、地方志辦公室、中國武當功夫團等25個職能部門。第二，不設人大和政協(xié)。第三，只設一個一把手，工委書記、管委會主任由一人擔任，主持和統(tǒng)籌全

38、面工作；其他班子成員按職責分工分設，分管領導相互不交叉，大事黨委會討論，小事直接通過，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題、現(xiàn)場拍板和落實；權力充分下放，調動了中層領導干部的主觀能動性和積極性。第四，特別需要指出的是，與其他景區(qū)設立的、只被賦予政府部分職能的管委會或管理局不同，武當山特區(qū)含有國稅局、地稅局等一級政府職能，使其有財力自主進行景區(qū)開發(fā)和建設。4、景城合一世界遺產地風景區(qū)的行政建制需要從“確定風景名勝區(qū)的土地空間、確定風景名勝區(qū)的行政級別、確定用于支持風景名勝區(qū)保護與旅游經(jīng)營的外圍土地空間、確定風景名勝區(qū)與外圍社區(qū)的行政關系”等四個方面著手考慮。除以上我們提到的武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)為正縣級行政級別、封閉管理以

39、外，該體制還明確了武當山風景名勝區(qū)的土地范圍以及與外圍社區(qū)的行政關系。在20世紀八九十年代，武當山就已經(jīng)實施了局鎮(zhèn)合一的管理體制，武當山風景區(qū)管理局與武當山鎮(zhèn)合二為一。隨后武當山旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)又被納入到武當山體制中，到2003年，武當山特區(qū)區(qū)域總面積312平方公里，其中城區(qū)規(guī)劃區(qū)面積6.8平方公里，建成區(qū)面積2.8平方公里，轄1個街道辦事處，29個行政村，2個居委會，總人口達到5萬人，已是一個旅游城市的微縮體。牛年伊始，武當山特區(qū)搶抓國家擴大內需、南水北調水源區(qū)建設啟動和省委、省政府打造鄂西生態(tài)文化旅游圈戰(zhàn)略機遇，以創(chuàng)“世界知名，中國一流”風景區(qū)為目標，提出了“建設新區(qū)、改造老區(qū)、完善景區(qū)、開

40、發(fā)湖區(qū)”的戰(zhàn)略重點發(fā)展藍圖。從這個意義上看，武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)已完全突破傳統(tǒng)景區(qū)的單一管轄范圍，以統(tǒng)籌社會經(jīng)濟發(fā)展為切入點，實現(xiàn)了景城之間的有效融合。  （二）旅游特區(qū)1、旅游經(jīng)濟特區(qū)是旅游區(qū)域旅游經(jīng)濟特區(qū)首先是旅游區(qū)，武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)發(fā)軔于武當山風景區(qū)，武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)的核心范圍也屬于旅游區(qū)，所以，旅游區(qū)是武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)的第一層涵義。就武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)而言，主要包含五大板塊，一是，山上旅游核心區(qū)；二是，太極湖養(yǎng)生度假旅游區(qū)；三是，武當鎮(zhèn)老城區(qū)；四是，武當山新城區(qū)；五是，特區(qū)范圍內的村落地區(qū)。21、旅游資源保護的“特”武當山現(xiàn)有國家重點文物保護單位62處，保存各類

41、文物6599件。古建筑群點多、面廣、線長、規(guī)模大，保護維修任務重。武當山頭上有著世界文化遺產、國際級風景名勝區(qū)等多項桂冠，但是每一個名號的背后都是歷史性的責任和保護的義務，所以武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)進行旅游開發(fā)需要始終將“保護第一”作為首要原則。另外，武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)也是生態(tài)環(huán)境十分優(yōu)美的地區(qū)，自然景觀也具有非常高的保護價值，基于環(huán)境倫理理論和建設“兩型社會”的需要，武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)需要在資源保護上進行創(chuàng)新，這個做法提升到一個高度就是將武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)打造成為稀缺資源的“保險箱”。22、旅游資源保護的“特”2003年6月17日，湖北省委、省政府召開武當山現(xiàn)場辦公會上，省委書記俞正聲提出了“保

42、護為主、合理利用、科學規(guī)劃、嚴格管理”的“十六字方針”，進一步明確了武當山保護和利用的方向。1）愛護眼睛一樣愛護文物一是，加強制度建設，進一步落實了各單位文物安全的領導責任制和責任追究制度，完善了巡查、檢查、登記、交接、匯報等制度。同時，根據(jù)文物保護單位“四有”（有保護范圍、標志說明、記錄檔案、專人管理）的要求，對武當山62處文物保護單位劃定了保護范圍和建設控制地帶，設置了界碑、界樁、保護標志和說明簡介。對廟觀存放的文物分類進行了拍照、編號、登記、繪圖、歸檔等規(guī)范管理，并將全山可移動和不可移動文物進行電子檔案管理。二是，加大了古建筑的修復力度，近年來，累計投資近7000萬元用于古建筑的保護和修繕。三是，加強文物消防安全工作?，F(xiàn)場辦公會后，武當山迅速組成由公安、消防、文物、宗教等部門組成的聯(lián)合機構，對武當山文物景點再次開展拉網(wǎng)式檢查，并針對存在的安全隱患，又投入整改資金100萬，修建了9個消防池，增添了一批滅火機、消防槍、消防缸等消防