社會保障法與行政法關(guān)系

1、社會保障法與行政法關(guān)系摘要：社會保障法和行政法雖屬于不同的法律部門，但關(guān)系十分密切。作為社會法部類和公法部類相應的組成局部，它們在法律關(guān)系的構(gòu)成上表現(xiàn)出的復雜程度不同，社會保障法律關(guān)系較為復雜。社會保障法體系中包含著行政法的內(nèi)容，這在部門法之間的關(guān)系中是頗具特色的。社會保障行政法作為社會保障法的組成局部，其目的是為了保證社會保障根本法律標準的實施。關(guān)鍵詞：社會保障法；行政法；法律關(guān)系；法律關(guān)系主體社會保障法作為一個獨立的、根本的、重要的法律部門已被理論界所認可。但是，由于社會保障法成立較晚，不僅從其他部門法中汲取了不少立法理論、立法技術(shù)上的成果，而且在調(diào)整的社會關(guān)系領(lǐng)域上與其他法律有交叉之處。

2、因此，為加深理解社會保障法的地位和作用，有必要把社會保障法置于整個法律體系中與其他法律進行比擬。本文僅對社會保障法與行政法的關(guān)系做初步探討。一、社會保障法和行政法分屬于社會法部類和公法部類自從古羅馬法學家烏爾比安Domitiusuipianus約170228年提出公法與私法的分類以來，大陸法系國家的學者對法律體系的劃分一直沿用公法與私法的“兩分法。他們認為近代的國家和市民社會是相別離的，存在著對立統(tǒng)一的關(guān)系，與此相對應，出現(xiàn)了公法部類與私法部類的劃分。【1】古羅馬人認為公法是有關(guān)國家事務的法律，現(xiàn)代人認為公法是有關(guān)整個社會或國家利益的法律，它規(guī)定的是國家組織、政府機構(gòu)及其代理機構(gòu)的設置、管理、

3、權(quán)限和責任等事項。一般認為，憲法、行政法、刑法和訴訟法等屬于公法部類。烏爾比安認為，私法是與個人利益有關(guān)的法律?，F(xiàn)代西方學者認為，私法關(guān)系的主體雙方都是私人或私人團體；私法以保護私人利益為目的，民法和商法屬于私法?，F(xiàn)代西方學者認為，資本主義進入壟斷階段之后，國家為緩和社會矛盾，防止社會危機，通過社會政策性立法對私法產(chǎn)生干預，此種現(xiàn)象被稱為“私法公法化，由此產(chǎn)生了介于公法私法之間的第三部類即社會法。社會法是國家為干預社會經(jīng)濟和社會生活而制定的各種社會法律標準的總稱。社會保障法與經(jīng)濟法、勞動法、環(huán)境保護法等都歸屬于社會法。社會保障法是社會法中的核心。社會法中的各個部門法是基于國家的社會政策性立法所

4、涉及領(lǐng)域不同而劃分開來，例如，對社會經(jīng)濟領(lǐng)域和社會教育領(lǐng)域的立法分別形成經(jīng)濟法、教育法。社會保障法那么是對社會生活領(lǐng)域的立法，社會生活不但關(guān)系到公民的生存、社會的安定，而且對社會經(jīng)濟開展產(chǎn)生深刻的影響。由此可見，社會保障法在社會法中是居于核心地位的。二、社會保障法和行政法均以行政機關(guān)為法律關(guān)系的主體行政法是調(diào)整國家行政機關(guān)在履行其職能過程中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律標準總稱。一般情況下，國家行政機關(guān)是各類行政法律關(guān)系必要的當事人，【2】行政機關(guān)的參加是法律關(guān)系具有行政性質(zhì)的必要前提和根本標志。因此，行政機關(guān)又被稱為行政主體，行政法律關(guān)系的另一方稱為行政相對人，它可以是國家機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單

5、位和公民，外國人、無國籍人和外國企業(yè)也可以成為行政法律關(guān)系的相對人。行政機關(guān)即行政主體，作為行政法律關(guān)系的主體一方是確定的、惟一的，行政相對人那么是廣泛的、不確定的，某一個組織或個人不管何時何地都是潛在行政相對人，它能否變?yōu)楝F(xiàn)實的行政相對人，那么依賴于行政法律關(guān)系的成立。社會保障法律關(guān)系中，既有主體一方為行政機關(guān)的法律關(guān)系，又有雙方主體都不是行政機關(guān)的法律關(guān)系。我們可以從社會保險、社會福利、社會救助這些主要的社會保障工程的分析中看到這一特點。社會保險法調(diào)整的社會關(guān)系包括：1行政機關(guān)與社會經(jīng)辦機構(gòu)之間的關(guān)系；2行政機關(guān)與被保險人公民或其親屬或者投保人用人單位之間的關(guān)系；3社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與被保險

6、人的關(guān)系；4用人單位投保人與職工被保險人的關(guān)系。很顯然，1、2兩種法律關(guān)系中，因為行政機關(guān)我國的勞動和社會保障部門是依法履行管理社會保險事務的主體，因此形成的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。3中的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是事業(yè)單位，是政事分開原那么貫徹的產(chǎn)物，它是由國家指定的、依法負責保險受理、保險費計收、保險金給付和保險基金管理的機構(gòu)。從性質(zhì)上說，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與被保險人之間的權(quán)利義務關(guān)系不完全是一種行政法律關(guān)系，而是兼具民事和行政的法律關(guān)系某些特性的一種獨立的法律關(guān)系。4中的用人單位雇主往往以投保人身份出現(xiàn)，它與被保險人職工的法律關(guān)系是基于現(xiàn)存勞動關(guān)系和勞動合同而發(fā)生的具有勞動法律關(guān)系的特征。【3】此外

7、，在社會醫(yī)療保險中，還會有保險經(jīng)辦機構(gòu)與醫(yī)院、藥店的法律關(guān)系，被保險人與醫(yī)院、藥店的法律關(guān)系。這些法律關(guān)系那么具有民事法律關(guān)系的性質(zhì)，比行政法律關(guān)系要復雜得多。社會福利與社會救助中，其法律關(guān)系雖然更多地表現(xiàn)為國家行政機關(guān)我國的民政部門與保障對象之間的行政法律關(guān)系，但隨著市場經(jīng)濟的開展、社會化管理與效勞的推行，在這些社會保障工程中還會有行政機關(guān)與福利機構(gòu)之間的法律關(guān)系、福利機構(gòu)與保障對象之間的法律關(guān)系、社會慈善團體與福利對象之間的法律關(guān)系、社區(qū)組織與福利機構(gòu)或者保障對象之間的法律關(guān)系等。這些法律關(guān)系可以是行政法律關(guān)系，也可以是民事法律關(guān)系。以上情況是社會保障法律關(guān)系復雜的多角關(guān)系的表達，既有垂直

8、關(guān)系又有橫向關(guān)系的這種特點反映了社會法和行政法的區(qū)別。綜上所述，雖然行政法和社會保障法均以行政機關(guān)為法律關(guān)系的主體，但也存在著差異，即行政法律關(guān)系的主體一方必須是行政機關(guān)，而社會保障法律關(guān)系的主體一方可以是也可以不是行政機關(guān)。三、社會保障行政法構(gòu)成社會保障法體系的主要組成局部按照法律在實施過程中的作用，社會保障法由社會保障行政法、社會保障給付法和社會保障爭議法三局部組成?！?】社會保障法中直接具有行政法的內(nèi)容，這是社會保障法與行政法的關(guān)系區(qū)別于社會保障法與其他部門法的關(guān)系之最具特色的表現(xiàn)。社會保障給付法是社會保障法的主體局部，國家通過給付法的實施，最終實現(xiàn)社會保障的目標，使公民享受到社會保障的

9、權(quán)利。給付關(guān)系是社會保障法律關(guān)系中最根本的關(guān)系。保險給付，使遭遇風險的公民得到了補償；救濟給付，使陷入貧困中的公民得以維持社會最低生活；優(yōu)撫給付，使社會有功人員和承當社會特殊責任的人員得到應有的待遇和保障；福利給付，使公民的根本生活有質(zhì)的提高。社會保障爭議法的立法目的在于保障公民在社會保障方面的合法權(quán)益。具體表現(xiàn)為：保護公民的社會保障權(quán)，限制社會保障權(quán)的不正當行使；保證國家、用人單位、個人履行社會保障義務，杜絕社會保障領(lǐng)域的違法行為；保證社會保障方面的爭議能夠得到公正的調(diào)解、仲裁和審判。社會保障行政法產(chǎn)生于社會保障事業(yè)的需要。社會保障，總是由國家通過立法強制施行的。由于其施行范圍廣，施行內(nèi)容繁

10、多，施行與否事關(guān)重大，為了從行政上保證社會保障立法得到實施，國家必須建立相應的社會保障管理機構(gòu)。社會保障管理機構(gòu)是社會保障事業(yè)的組織者、實施者和管理者，由此產(chǎn)生了社會保障行政法。社會保障行政法是調(diào)整國家行政機關(guān)在行使社會保障管理職能過程中，與行政管理相對人關(guān)系的法律標準的總稱。社會保障管理體制和管理機構(gòu)的層次、結(jié)構(gòu)、管轄范圍和權(quán)限，行政工作人員的招聘、培養(yǎng)、考核機制等，通過立法予以確定即形成社會保障行政組織法。有關(guān)繳費、給付申請、查詢等行政手續(xù)方面的立法，有關(guān)社會保障行政處分、行政處分的立法，有關(guān)社會保障行政爭議和訴訟方面的立法，都必須遵循“行政程序法的法律標準。有關(guān)社會保障基金的籌集、計賬規(guī)

11、那么、統(tǒng)計方法、會計制度、財務管理、發(fā)放方法等方面的法律標準構(gòu)成社會保障基金管理法。為保證國家有關(guān)社會保障的法律能夠嚴格地執(zhí)行和實施，監(jiān)察管理機構(gòu)在實施社會保障過程中有無違反法律和政策的行為，需要進行社會保障的行政監(jiān)督；對基金籌集、管理、發(fā)放過程實行同步監(jiān)督，形成基金監(jiān)督，對此進行立法形成社會保障行政監(jiān)督法?？傊鐣Ｕ闲姓M織法、基金管理法、行政監(jiān)督法構(gòu)成了社會保障行政法體系。四、社會保障根本法律關(guān)系的實現(xiàn)以社會保障行政法的實施為前提給付關(guān)系是社會保障法律關(guān)系中最根本的關(guān)系。如前所述，社會保障法律關(guān)系非常復雜，但是無論是社會保障管理機構(gòu)與用人單位、醫(yī)療效勞機構(gòu)之間的關(guān)系，還是社會保障管理機

12、構(gòu)在經(jīng)辦具體業(yè)務時與社區(qū)、工會、金融系統(tǒng)等發(fā)生廣泛的委托關(guān)系，其發(fā)生的目的都在于形成一種給付關(guān)系，即社會保障管理機構(gòu)能夠履行給付義務，公民可以享有給付的權(quán)利。社會保障管理機構(gòu)作為社會保障行政法的主體是國家向保障對象提供應付的直接履行者。給付關(guān)系是國家通過社會保障立法，約定給予符合法定要件的公民以各種社會保障給付，而社會保障管理機構(gòu)那么代表國家履行約定的內(nèi)容。因此，給付關(guān)系實質(zhì)是一種合同關(guān)系，不存在依賴行政權(quán)利而產(chǎn)生的管理與被管理的關(guān)系，這就是說，給付關(guān)系直接發(fā)生于社會保障行政機關(guān)管理機構(gòu)與保障對象公民之間，而實際上表達的是國家根據(jù)憲法對公民承當?shù)牧x務?！?】就給付本身而言，給付者即社會保障管理

13、機構(gòu)，由國家賦予其義務或權(quán)利，接受者即受保障的公民，由憲法賦予其權(quán)利，因此，給付者與接受者之間是平等主體之間基于法律規(guī)定產(chǎn)生的權(quán)利義務關(guān)系。但是給付多少，接受多少又不能依當事人的意愿而確定。由此可見，給付階段的關(guān)系既不是當事人地位平等依自愿原那么產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，又不同于表達國家行政權(quán)利的行政法律關(guān)系，這正是給付關(guān)系作為社會保障法律關(guān)系的最根本關(guān)系的原因，也正是社會保障法不屬公法也不屬私法而是社會法的原因。社會保障活動中的上述給付行為相對于保障對象而言，是整個過程的結(jié)果。這一結(jié)果的實現(xiàn)必須以基金的籌集為前提，尤其是市場經(jīng)濟條件下基金籌集與管理，作為社會保障法律行為幾乎存在于社會保障活動的整個過程。在基金籌集與管理過程中，社會保障管理機構(gòu)行政機關(guān)的參與必不可少，由此形成的社會保障行政法律關(guān)系，其行政權(quán)利的色彩十分濃厚。例如，社會保障管理機構(gòu)強制用人單位繳納社會保險費，必要時可以作出行政處分、行政處分的決定等。由此可見，社會保障行政法對社會保障的根本關(guān)系即給付關(guān)系的實現(xiàn)起著前提性的作用，既可以保證社會保障基金足額籌措到位，又能依靠行政權(quán)利管理好社會保障基金。社會保障行政法除了對社會保障的上述核心作用外，還有一些根本作用。如前所述，通過行政法確定社會保