大學(xué)內(nèi)部治理的關(guān)鍵自變量及其改革路徑

1、    大學(xué)內(nèi)部治理的關(guān)鍵自變量及其改革路徑    三、基于關(guān)鍵自變量的大學(xué)內(nèi)部治理改革路徑大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)、管理制度與運(yùn)行機(jī)制在大學(xué)內(nèi)部治理的過程中分別發(fā)揮組織載體、制度保障與運(yùn)行脈絡(luò)的功能和作用，三者相互協(xié)作、相輔相成，共同為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)提供支持。下文從三個關(guān)鍵自變量的維度探討大學(xué)內(nèi)部治理的改革路徑。1.組織結(jié)構(gòu)維度的大學(xué)內(nèi)部治理改革路徑系統(tǒng)論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)決定功能，改變系統(tǒng)功能必然要求系統(tǒng)結(jié)構(gòu)作出相應(yīng)的調(diào)整。大學(xué)組織結(jié)構(gòu)變革涉及到許多方面的因素，但從當(dāng)前我國大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度看，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下三個方面：組織定位、權(quán)力分配與治理模式。羅伯特

2、3;伯恩鮑姆（roben·bimbaum）概括了四種大學(xué)組織模式：學(xué)會組織模式、官僚組織模式、政黨組織模式、無政府組織模式。21不同組織模式中的組織結(jié)構(gòu)不同，不同組織享有的權(quán)力也不同，在不同組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)利的基礎(chǔ)上形成的治理模式亦存在很大差異。大學(xué)組織結(jié)構(gòu)為大學(xué)內(nèi)部治理奠定組織基礎(chǔ)，同時為各種權(quán)力的重新分配提供組織支持，從而形成中國特色的大學(xué)治理模式。大學(xué)具有職能多樣性、主體多類性、權(quán)力多元性、權(quán)威分散性、結(jié)構(gòu)復(fù)雜性等組織特性，22因此，大學(xué)組織結(jié)構(gòu)變革必須以各類組織的合理定位為前提，包括政治組織、行政組織與學(xué)術(shù)組織的定位、正式組織與非正式組織的定位、決策組織與執(zhí)行組織的定位等。大學(xué)

3、一方面是一個有序的行政組織系統(tǒng)，有著較為復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu)和各種隸屬關(guān)系；另一方面又是包含了各種學(xué)科專業(yè)和不同形式的自由學(xué)術(shù)組織。23反過來說，大學(xué)不僅是一個學(xué)術(shù)性組織，同時也是一個行政性組織的復(fù)合體，龐大的規(guī)模與繁多的事務(wù)需要有很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力。因此，學(xué)術(shù)組織與行政組織在大學(xué)內(nèi)部治理過程中的地位與作用都很重要，片面強(qiáng)調(diào)其中一種組織都是不可取的，而且政治組織對學(xué)術(shù)組織與行政組織的領(lǐng)導(dǎo)作用也是不可或缺的，只是這幾類組織都需要合理定位，明確各自的作用范圍與權(quán)力邊界，才能達(dá)到相輔相成、相互制約的效果。根據(jù)大學(xué)的學(xué)術(shù)性本質(zhì)特點(diǎn)，學(xué)術(shù)組織占據(jù)主導(dǎo)地位符合高等教育發(fā)展和大學(xué)運(yùn)行的規(guī)律，對于任何一所大學(xué)來說，與學(xué)術(shù)

4、組織有關(guān)的任何制度安排都直接影響到大學(xué)的“學(xué)術(shù)生產(chǎn)率”。24政治組織是我國大學(xué)特有的組織機(jī)構(gòu)，為大學(xué)的發(fā)展指明政治方向，同時為學(xué)術(shù)組織與行政組織的發(fā)展提供合法性依據(jù)。行政組織應(yīng)回歸到本來的輔助與服務(wù)地位，既要為政治組織的決策提供強(qiáng)有力的執(zhí)行保障，也要為學(xué)術(shù)組織的發(fā)展提供切實(shí)有效的服務(wù)工作。優(yōu)化的大學(xué)組織體系應(yīng)由政治組織、行政組織與學(xué)術(shù)組織的共同參與、全員決策與民主管理而形成。權(quán)力分配是大學(xué)組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心在于大學(xué)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等。大學(xué)組織結(jié)構(gòu)是由有關(guān)管理部門制定的幫助實(shí)現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)的有關(guān)權(quán)力、責(zé)任及信息溝通的一種正式結(jié)構(gòu)，其主要作用是對權(quán)力和責(zé)任

5、進(jìn)行配置，提高信息交流速度，最終達(dá)到提高效率、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。25以往的大學(xué)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，由于政治組織與行政組織不斷強(qiáng)化的影響，權(quán)力分配傾向于上述兩者，逐漸弱化了學(xué)術(shù)組織的地位。在迎合科層管理需要的過程中，大學(xué)內(nèi)部也在發(fā)生緩慢的變化，大學(xué)逐漸演變成為一種適合行政運(yùn)作、只能提供政府所需服務(wù)的組織形式。26大學(xué)各類組織的合理定位為權(quán)力的重新分配提供了組織支撐與依賴，“組織的依賴關(guān)系決定組織權(quán)力的大小”。27權(quán)力的重新分配必須打破行政組織與學(xué)術(shù)組織的倒置關(guān)系，通過調(diào)整組織集中度，改變組織依賴的不對稱和權(quán)力關(guān)系的不均衡狀態(tài)。根據(jù)組織理論的原理，當(dāng)一個組織同時存在兩個權(quán)力系統(tǒng)時，會出現(xiàn)權(quán)力之間相互沖突、相互抵

6、制的可能性，也同時具有相互制約、相互補(bǔ)充的可能性，為實(shí)現(xiàn)民主管理提供了現(xiàn)實(shí)條件。28大學(xué)組織的權(quán)力分配必須協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)組織與行政組織的沖突與抵制，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相互制約與補(bǔ)充，為建立現(xiàn)代大學(xué)制度鋪平道路。從不同視角看大學(xué)治理有不同的模式：美國的市場模式、英國的學(xué)術(shù)模式、歐洲的科層管理模式。29根據(jù)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，大學(xué)治理模式可以分為以下四種：學(xué)術(shù)權(quán)力突出而行政權(quán)力較弱的德國模式、行政權(quán)力處于強(qiáng)勢地位而學(xué)術(shù)權(quán)力相對弱化的美國模式、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力比較均衡的英國模式、一種屬于混合模式的日本模式。30不同國家因?yàn)槲幕瘋鹘y(tǒng)、政治體制、管理模式等差異形成了不同的大學(xué)治理模式，但無論哪一

7、種治理模式，從本質(zhì)上看，都是“在社會制度和大學(xué)理念的支配下，形成的處理大學(xué)與政府、大學(xué)與社會、大學(xué)內(nèi)部間各種關(guān)系的價值取向與行動準(zhǔn)則”。31從我國當(dāng)前的大學(xué)治理模式看，行政權(quán)力處于強(qiáng)勢地位，學(xué)術(shù)權(quán)力處于弱勢地位，是一種以行政管理為主、學(xué)術(shù)管理為輔的治理模式。根據(jù)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，必須改革目前大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，限制行政權(quán)力的范圍與邊界，提高學(xué)術(shù)組織的地位與作用，彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力的威嚴(yán)，逐步由行政強(qiáng)勢、學(xué)術(shù)弱勢的治理模式過渡到行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡的治理模式。21世紀(jì)的高等教育治理需要的不是僵化的等級制模式，也不是一種完全市場化的自發(fā)調(diào)節(jié)狀態(tài)，而是一種多元行動主體參與的權(quán)力更為分散，治理手段更

8、為多樣，利益團(tuán)體關(guān)系更為協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系。322.管理制度維度的大學(xué)內(nèi)部治理改革路徑大學(xué)管理制度創(chuàng)新是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的原動力，只有不斷創(chuàng)新，才能煥發(fā)大學(xué)的生機(jī)與活力，才能構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的大學(xué)內(nèi)部治理體系。當(dāng)前我國大學(xué)內(nèi)部治理的突出重點(diǎn)是內(nèi)部管理體制改革、大學(xué)章程的制定與實(shí)施、教授治學(xué)的制度創(chuàng)新。在大學(xué)內(nèi)部管理體制改革方面，首要的問題便是如何完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國大學(xué)管理體制的既定選擇，但黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)之間缺少嚴(yán)格的界定，權(quán)責(zé)劃分不明，容易導(dǎo)致管理的缺失和混亂，實(shí)踐中易導(dǎo)致黨政不分或以黨代政?，F(xiàn)代大學(xué)制度不僅要求學(xué)術(shù)組織與行政組織有清晰的定位，而且要求政

9、治組織與行政組織有各自的定位?，F(xiàn)代大學(xué)制度模式包括：以黨委會為主導(dǎo)的大學(xué)委員會決策體制，以校長為樞紐的專業(yè)委員會執(zhí)行體制，以政府、高校和社會相結(jié)合的監(jiān)督反饋體制。33現(xiàn)代大學(xué)制度在微觀上表現(xiàn)為理順大學(xué)內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制框架內(nèi)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。34在大學(xué)管理體制改革中，建立健全大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)是創(chuàng)新大學(xué)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的核心內(nèi)容，是建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)是在一定的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)大學(xué)的教育目標(biāo)，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工、學(xué)生等利益相關(guān)人之間就大學(xué)內(nèi)部治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配

10、置、制衡與激勵等進(jìn)行的制度安排以及對大學(xué)與外部利益相關(guān)者等關(guān)系進(jìn)行的機(jī)制安排。35通過建立健全以治理委員會和管理層為主要構(gòu)架的法人治理結(jié)構(gòu)，確立治理委員會的決策地位，并讓各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理委員會，是將政府對大學(xué)單一的行政管理改變?yōu)槎嘣餐卫淼闹匾贫葎?chuàng)新。36在大學(xué)內(nèi)部治理的話語體系中，大學(xué)章程占有重要的地位，大學(xué)章程是連通國家法律和學(xué)校內(nèi)部規(guī)則的中間環(huán)節(jié)，是大學(xué)內(nèi)部治理的“憲章”。教育部頒布實(shí)施的高等學(xué)校章程制定暫行辦法（簡稱暫行辦法）規(guī)定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動、開展

11、社會合作。”大學(xué)章程的制定與實(shí)施是當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部管理體制改革的核心，為改革大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度提供了改革路線和制度框架。大學(xué)章程不僅是高等學(xué)校依法自主管理，實(shí)現(xiàn)依法治校的必要條件，也是明確高等學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體。37從當(dāng)前及未來一段時間的大學(xué)章程建設(shè)趨勢看，經(jīng)過若干高校的試點(diǎn)以后，大學(xué)章程必將在所有大學(xué)普及。大學(xué)章程作為大學(xué)的“最高法”，為大學(xué)依法自主辦學(xué)提供了內(nèi)在的基本體制安排，明確規(guī)定了大學(xué)相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，和為了完成大學(xué)基本目標(biāo)所實(shí)行的管理體制、運(yùn)行決策機(jī)制，以及相關(guān)利益群體在內(nèi)部管理中的權(quán)責(zé)分配，從而為大學(xué)的正常

12、運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃提供了制度保障。38教授治學(xué)作為現(xiàn)代大學(xué)理念的重要組成部分，其制度創(chuàng)新與保障是現(xiàn)代大學(xué)必須予以關(guān)注的重點(diǎn)，是大學(xué)內(nèi)部管理制度創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，是大學(xué)內(nèi)部治理追求的目標(biāo)之一。教授治學(xué)是指在高校內(nèi)部治理中，以教授為代表的從事教學(xué)科研工作的學(xué)術(shù)人員充分掌握并行使各項(xiàng)學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，權(quán)力的主體是無行政職務(wù)的學(xué)術(shù)人員，權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制遵循學(xué)術(shù)規(guī)律。39教授治學(xué)即教授主導(dǎo)治學(xué)、參與治校，這種治理模式不僅可以體現(xiàn)學(xué)術(shù)自治的原則，更重要的是明確了教授在學(xué)校教學(xué)、科研中的地位，既符合人才培養(yǎng)發(fā)展的要求，同時也是大學(xué)學(xué)術(shù)創(chuàng)新的必要條件。40大學(xué)內(nèi)部管理制度創(chuàng)新必須尊重學(xué)術(shù)規(guī)律，堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由的原則，保

13、障學(xué)術(shù)權(quán)力的正常行使，建立以教授為學(xué)術(shù)主體的學(xué)術(shù)管理制度，使教師們可以從繁雜的事務(wù)中解脫出來，有更多的時間和精力致力于學(xué)術(shù)研究。在現(xiàn)代大學(xué)制度的框架內(nèi)，建設(shè)優(yōu)秀學(xué)術(shù)人才脫穎而出和廣大教師醉心于學(xué)術(shù)工作的機(jī)制，激勵學(xué)者獻(xiàn)身科學(xué)，擯棄對權(quán)力的學(xué)術(shù)尋租；加強(qiáng)大學(xué)基層學(xué)術(shù)組織建設(shè)，提高教授在基層學(xué)術(shù)組織管理和學(xué)術(shù)問題上的決策權(quán)，保證學(xué)術(shù)自由，促進(jìn)學(xué)術(shù)創(chuàng)新。413.運(yùn)行機(jī)制維度的大學(xué)內(nèi)部治理改革路徑大學(xué)制度是大學(xué)運(yùn)行機(jī)制的根本，機(jī)制是制度運(yùn)行的基本表征，在實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的同時又維護(hù)和促進(jìn)制度的發(fā)展。42在組織結(jié)構(gòu)變革與管理制度創(chuàng)新的前提下，大學(xué)內(nèi)部治理的成效取決于大學(xué)運(yùn)行機(jī)制的改革與完善。深入推進(jìn)內(nèi)部治理

14、科學(xué)化的核心是科學(xué)界定內(nèi)部治理的權(quán)力邊界以及各權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)機(jī)制。大學(xué)運(yùn)行機(jī)制改革，關(guān)鍵在于突破大學(xué)體制機(jī)制的壁壘，促進(jìn)大學(xué)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，其中，決策機(jī)制、分工機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、利益分配機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制等是大學(xué)運(yùn)行機(jī)制改革的核心內(nèi)容。大學(xué)決策機(jī)制是大學(xué)運(yùn)行機(jī)制的先導(dǎo)因素，決策機(jī)制的科學(xué)性與合理性決定著大學(xué)的長期性、戰(zhàn)略性與可持續(xù)性發(fā)展，決策中的權(quán)力行使左右著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會服務(wù)的性質(zhì)、特點(diǎn)與發(fā)展方向。學(xué)術(shù)權(quán)力的有效發(fā)揮是高等學(xué)校制度建設(shè)的基礎(chǔ)，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力而不應(yīng)當(dāng)凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，兩者的激烈沖突將危及大學(xué)的根本使命。43當(dāng)前我國大學(xué)的集權(quán)化決策結(jié)構(gòu)難以確保和促進(jìn)大學(xué)

15、自我規(guī)范和自我約束，而學(xué)術(shù)權(quán)力在決策中的缺位更是偏離了大學(xué)的學(xué)術(shù)性本質(zhì)。大學(xué)集權(quán)化治理結(jié)構(gòu)的自我強(qiáng)化機(jī)制使得基層行動者無力改變它，只有國家主體才具備打破它的能力和資源。44因此，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要深化決策體系改革，構(gòu)建重大問題決策的支撐體系，使決策建立在更加科學(xué)、更加民主、更加規(guī)范的基礎(chǔ)上。45大學(xué)分工機(jī)制是大學(xué)內(nèi)部治理的基本條件，只有建立責(zé)、權(quán)、利對等的分工機(jī)制，才能發(fā)揮大學(xué)中各類組織與群體的獨(dú)特作用，才能為大學(xué)組織定位、權(quán)責(zé)分工、利益劃分等奠定基礎(chǔ)。大學(xué)內(nèi)部治理的關(guān)鍵在于如何明確內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分并建立相應(yīng)的制約機(jī)制，主要體現(xiàn)在黨委和行政之間、學(xué)校及院系之間、行政主體與學(xué)術(shù)主體之間的

16、權(quán)責(zé)分工與監(jiān)督制衡等。46在大學(xué)內(nèi)部治理的過程中涉及到?jīng)Q策、計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、激勵、控制等管理職能，各方利益相關(guān)者必須根據(jù)各自擁有的權(quán)力和義務(wù)嚴(yán)格劃分責(zé)任，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。大學(xué)內(nèi)部治理的科學(xué)分工，需要建立起一套健全合理的機(jī)制，形成責(zé)權(quán)利清晰、運(yùn)行高效的大學(xué)內(nèi)部治理模式，形成“專家治校”與“教授治學(xué)”的良好局面。47大學(xué)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是大學(xué)內(nèi)部治理的潤滑劑，和諧、順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有利于大學(xué)運(yùn)行機(jī)制的改革與完善，有利于大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整，有利于大學(xué)組織使命的高效完成。大學(xué)組織有其使命，在這個使命下有兩個向度的價值：一個向度就是組織通過一定的結(jié)構(gòu)來完成其功能；另一個向度是組織內(nèi)部的任務(wù)

17、分工必然出現(xiàn)內(nèi)部沖突，所以要對沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。48大學(xué)內(nèi)部治理是溝通協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者的相互關(guān)系、降低運(yùn)行成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排。任何大學(xué)治理結(jié)構(gòu)都只是外在的一種物質(zhì)形式，其精神實(shí)質(zhì)在于權(quán)力的保障和利益訴求的最大滿足。49在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革過程中，大學(xué)成員的既定利益、原有的行為習(xí)慣乃至價值觀和信仰體系都會受到影響，導(dǎo)致大學(xué)成員在某種程度上對于組織變革存在抵觸情緒，給變革帶來阻力。大學(xué)利益分配機(jī)制改革必須兼顧既得利益者與未得利益者的利益訴求，一味打壓既得利益者的利益需求或片面支持未得利益者的利益主張，都不利于調(diào)動大學(xué)利益相關(guān)者的主動性、積極性與創(chuàng)造性?？陀^、公正、多元化的績效評價機(jī)制與科學(xué)、合理、有效的利益分配機(jī)制是大學(xué)運(yùn)行機(jī)制的根本保障。大學(xué)民主監(jiān)督機(jī)制是大學(xué)運(yùn)行機(jī)制的基本保障要素，現(xiàn)代大學(xué)制度要求賦予教師、學(xué)生以及其他行政服務(wù)人員在大學(xué)中的民主管理權(quán)力，使決策更加科學(xué)化、規(guī)范化和專業(yè)化，同時防止權(quán)力的獨(dú)裁性和專制性。大學(xué)治理必須依靠民主意識維護(hù)，行政權(quán)力運(yùn)行必須依靠民主制度監(jiān)督，學(xué)術(shù)自由必須