我國農(nóng)村荒舊宅基地資源復墾現(xiàn)狀分析與建議

1、  我國農(nóng)村荒舊宅基地資源復墾現(xiàn)狀分析與建議   摘 要 我國 農(nóng)村 荒舊宅基地資源有著很大的復墾潛力，通過對 目前 我國農(nóng)村荒舊宅基地資源及其復墾現(xiàn)狀的 分析 ，找出了其復墾進程緩慢的原因，并提出了建議。 關鍵詞 荒舊宅基地復 墾改革開放以來，由于農(nóng)村 經(jīng)濟 的迅速 發(fā)展 ，農(nóng)民收入不斷增加，生活水平日益提高，農(nóng)民對住房的要求也越來越高。致使20世紀90年代初期，一股“棄老宅、劃新宅、占耕地”的建房浪潮襲卷全國農(nóng)村。在改善廣大農(nóng)民居住條件的同時，一方面是大量良田被占，耕地的日益減少；另一方面是大量舊宅基地被廢棄，造成土地資源的浪費。因此，開展農(nóng)村荒舊宅

2、基地的復墾工作，對于我國這個人地關系緊張的國家有著十分重要的意義。1 待復墾的荒舊宅基地資源現(xiàn)狀截止2001年底，我國農(nóng)村居民點用地達1.6億hm2。而同期廢棄的荒舊宅基地面積約占10%，即160萬hm2，約占同期我國耕地總面積的1%。另根據(jù)我國城市化進程的資料分析估計，今后20年全國每年平均約有1 200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)，而以目前我國農(nóng)村居民人均居住用地153m2 計算 ，今后每年約有183.6萬hm2的農(nóng)村宅基地可能閑置不用，如果對這些荒舊宅基地資源進行復墾，將大量增加我國的后備農(nóng)地資源。據(jù)估計，目前待復墾的荒舊宅基地面積的70%（即117萬hm2）可以復墾為耕地。按年畝產(chǎn)糧食

3、500kg計算。每年可新增糧食87.5億kg。余下30%可以復墾為其他農(nóng)用地或整理為非農(nóng)業(yè)建設用地。若復墾增加的50萬hm2農(nóng)用地用于發(fā)展水產(chǎn)、 果園和畜禽養(yǎng)殖等， 畝產(chǎn)值按1 500元計算，可新增產(chǎn)值102.5億元。由此可見，我國農(nóng)村荒舊宅基地復墾有著很大的潛力。而目前這些潛在的資源大部分沒有起到應有的作用。2 我國農(nóng)村荒舊宅基地復墾進程停滯不前的原因自1998年國務院頒布了土地復墾法以來，土地復墾工作引起了各級政府和有關部門的廣泛重視，也取得了較大進展。但是長期以來，我國土地復墾工作的重心放在工礦業(yè)廢棄地的復墾上。國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截止2001年底，我國已復墾的除工礦用地外的其他各類土地一

4、共才只有60萬hm2。而其中農(nóng)村荒舊宅基地復墾所占比例微乎其微，基本上處于被忽視的狀態(tài)。探究我國農(nóng)村荒舊宅基地復墾進程停滯不前的原因，則是多方面因素綜合引起的結果。2.1 宅基地的無償使用制度帶來的負面 影響20世紀90年代初期，我國曾在部分地區(qū)實行過宅基地的有償使用制度。但考慮到加重了農(nóng)民負擔，因而這種制度還是被廢止了。目前全國農(nóng)村宅基地繼續(xù)實行一戶一宅平均分配的無償無期限使用制度。這種制度雖然減輕了農(nóng)民負擔，但在很大程度上助長了農(nóng)村建房風氣的高漲，增加了農(nóng)村宅基地的需求量。雖然中華人民共和國土地管理法第62條明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市

5、規(guī)定的標準”。且原則上鼓勵村民在原宅基地上拆舊建新。但由于經(jīng)濟的發(fā)展，生活水平的提高，農(nóng)民的住房需求已由當初的僅能夠遮風避雨轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髮挸?、明亮和舒適，以前的宅基地已經(jīng)難以滿足這種需求。于是紛紛申請新的宅基地而遺棄老宅，致使我國荒舊宅基地面積不斷增加。2.2 農(nóng)民宅基地使用權的禁止流轉(zhuǎn)，限制了荒舊宅基地的再利用我國憲法和土地管理法都規(guī)定：“土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”，但這僅對國有土地而言。因為土地管理法規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”雖然我國農(nóng)村土地承包法允許我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權可以依法流轉(zhuǎn)，但從現(xiàn)有 法律 規(guī)定來看，農(nóng)民宅基地使用權是不能流轉(zhuǎn)的，如我國

6、擔保法規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。農(nóng)民宅基地禁止流轉(zhuǎn)的原因主要有以下三點：一是由于法律的不完備，如集體土地所有權主體的“模糊”，還有我國法律對集體土地使用權的轉(zhuǎn)讓、變更和登記缺乏明確的規(guī)定；二是農(nóng)民宅基地的取得是源于其身份，失去集體經(jīng)濟組織成員這一身份，宅基地的取得權也就失去了其存在的基礎，因此非集體成員不能通過受讓房屋的所有權來取得宅基地的使用權；三是農(nóng)村土地市場尚未真正建立，宅基地的流轉(zhuǎn)缺乏相應的平臺及全方位的制度約束。2.3 農(nóng)民自發(fā)作為復墾主體的利益得不到保障原土地使用者或其他農(nóng)民自發(fā)復墾是 目前 我國 農(nóng)村 荒舊宅基地復墾的主要形式。我國土地

7、復墾法也規(guī)定了“誰復墾，誰受益”的原則。但是這并不能夠保證農(nóng)民作為復墾主體的利益。原因在于，荒舊宅基地的土地所有權屬于集體，農(nóng)民自發(fā)復墾荒舊宅基地所得來的土地并不同于農(nóng)民的責任田和自留地，也沒有同集體簽訂土地承包合同，利益沒有得到 法律 保護，農(nóng)民的自發(fā)復墾實際上是在集體組織的默認下取得了該土地的實際占有狀態(tài)。由于這種占有僅僅是一種事實而尚未形成法律上的權利，加上我國占有制度的不完善，在此情況下，若土地所有者主張權利，那么耕地的占有人就會因缺乏依據(jù)而處于被動和不利地位，甚至有可能使其投入土地改造中的資金和勞動頃刻間化為烏有。而這無疑會 影響 和制約農(nóng)民對原有或其他宅基地改造為耕地的積極性和投入

8、力度。反之，若集體組織作為土地所有權人容忍這種實際占有狀態(tài)的永續(xù)存在，則又會使集體和國家的利益無法體現(xiàn)并進而受到損害，這也有違于所有權制度的本意。2.4 村莊建設規(guī)劃滯后，執(zhí)行缺乏力度村莊建設規(guī)劃對農(nóng)民建房起著最直接的控制作用。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，村莊建設規(guī)劃由所在地村民委員會負責編制，經(jīng)村民代表大會或村民大會討論通過，經(jīng)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意，報縣級人民政府批準后實施。而我國尚有部分地區(qū)，尤其是 經(jīng)濟 比較落后的邊遠地區(qū)的農(nóng)村，至今尚未編制村莊建設規(guī)劃，有的也多數(shù)過于簡單或規(guī)劃不實際，缺乏應有的指導作用。另外在規(guī)劃的執(zhí)行過程中，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟實力不強，缺乏基礎設施建設的資金，僅僅只依靠

9、行政調(diào)控手段來進行規(guī)劃的實施，致使規(guī)劃的執(zhí)行失去應有的力度，農(nóng)民隨意建房，搬遷現(xiàn)象嚴重。2.5 土地法規(guī)宣傳不夠，珍惜土地觀念尚未真正形成1986年中華人民共和國土地管理法頒布實施以來，國家和地方制定了一系列土地法律和規(guī)章，對農(nóng)村建房用地作了系統(tǒng)而明確的規(guī)定。新土地管理法規(guī)定住宅建設要嚴格遵循村莊規(guī)劃，要求新建住宅須歸還舊宅基地，實施占一補一政策。但由于農(nóng)村人多地廣，加之宣傳形式、力度、渠道的限制。有關法律規(guī)定難以做到家喻戶曉。這對于少數(shù)干部來說，沒有珍惜土地的觀念，沒有認真貫徹“十分珍惜和利用每一寸土地，切實做好管理保護農(nóng)業(yè)資源的工作”的政策精神。沒有將屬于集體的荒舊宅基地收回并組織復墾的一

10、種責任感。而對于那些法律觀念淡薄的部分群眾來說，也沒有應該將舊宅基地歸還集體的意識，致使土地浪費嚴重。3 加快我國農(nóng)村荒舊宅基地資源復墾進程的建議3.1建立農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度，并對新增宅基地進行嚴格的審批雖然20世紀90年代初期在部分地區(qū)實行的宅基地有償使用制度因諸多原因而終止，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速 發(fā)展 、整體環(huán)境的逐漸成熟和完善，農(nóng)村宅基地的有償使用和轉(zhuǎn)讓制度的實施也有了保障。應該適時嘗試建立更為完善的農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度。即農(nóng)村宅基地資源的配置應以市場化為取向或基礎，逐步實施有償使用制度。它既要考慮到 社會 主義市場經(jīng)濟 規(guī)律 和我國 現(xiàn)代 農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的框架特點，

11、又要考慮到我國農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平的不一致和農(nóng)民負擔是否過重。它應該逐步推進，首先從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村開始，接著是城市周圍農(nóng)村，最后是貧困和邊遠地區(qū)農(nóng)村。另外在實行宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度的同時，還必須對新增宅基地實行更為嚴格的審批制度，防止無故遷址，一戶多宅，建“子孫房”等現(xiàn)象的發(fā)生。堵住荒舊宅基地增長的源頭,以免出現(xiàn)一邊復墾，一邊荒廢的現(xiàn)象。3.2 從法律上確保復墾者的利益，并兼顧國家和集體利益前文所述，農(nóng)民自發(fā)作為復墾主體，其利益沒有得到法律保障，這一點對其他自發(fā)復墾主體也是一樣。因此，從法律上保障復墾者的利益，是我國立法的一件迫切任務。這關系到我國土地復墾的發(fā)展進程。但是土地復墾者不可能

12、單獨享有土地的所有收益，還必須兼顧國家和集體利益。這在目前的荒舊宅基地復墾過程中表現(xiàn)為：對荒舊宅基地的自發(fā)復墾者，要確保實行一定時期的“誰復墾、誰受益”的原則，在投資者收回了投資并取得了一定收益后，應正常行使國家和集體的土地所有權，上繳相關農(nóng)業(yè)費用。在國家、集體和復墾者之間合理分配土地收益。3.3 制定并嚴格執(zhí)行 科學 的村莊建設規(guī)劃 首先，在制定村莊建設規(guī)劃的過程中，必須以“科學、實際”為原則，以“居住合理、節(jié)約用地”為目的，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃和建設規(guī)劃為指導，以“農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀圖、農(nóng)村宅基地規(guī)劃圖”為基礎來制定，還必須考慮經(jīng)濟情況的變化和未來需求的擴張。其次，在執(zhí)行規(guī)劃的過程中，必須運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段，對不符合規(guī)劃的建房一律不批準，對違反規(guī)劃的建房該拆除的堅決拆除，嚴格按照規(guī)劃執(zhí)行。3.4 建立相關領導干部責任制，加強領導對相關領導干部來說，農(nóng)村荒舊宅基地的復墾是一項十分重要的基礎性工作，也是其一份重要的責任。因此必須建立其領導干部責任制。一方面有條件的地方土地管理局和基層土地管理所應該建立專門的宅基地復墾辦公室，地方政府財力有限、條件差的地方也應有專人負責；另一方面，可以采取分片管理的形式，責任到人，把荒舊宅基地復墾率的高低作為考核地方領導干部的一項重要指標，以此來推