漸進(jìn)調(diào)整策略與我國(guó)研究生教育管理體制變革

1、    “漸進(jìn)調(diào)整”策略與我國(guó)研究生教育管理體制變革    集權(quán)與分權(quán)是我國(guó)研究生教育管理體制改革和完善的中心問(wèn)題，也是當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。通過(guò)探討我國(guó)研究生教育管理體制改革的漸進(jìn)調(diào)整策略形成的邏輯、表現(xiàn)形式，必將對(duì)今后改革提供一種啟示。一、研究生教育管理體制變革的漸進(jìn)特征我國(guó)研究生教育管理體制形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)招生、培養(yǎng)、學(xué)位授予等進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃和行政管理。隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立， 20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，研究生教育進(jìn)入了新的改革和發(fā)展時(shí)期。在這一時(shí)期，隨著研究生教育的發(fā)展，能夠培養(yǎng)研究生的單位越來(lái)越多，同時(shí)各省都希望能夠參與

2、到研究生培養(yǎng)目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，希望研究生教育服務(wù)于地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些在客觀上就要求權(quán)力的下放。這個(gè)時(shí)期的決策者面臨著實(shí)現(xiàn)雙重政策價(jià)值的任務(wù)，即既要增強(qiáng)地方和學(xué)校的自主性以及為社會(huì)提供多樣性教育等，又要保證培養(yǎng)質(zhì)量和公平。這兩組目標(biāo)的兼容性是有邊界和限度的，它主要由外部監(jiān)控機(jī)制以及大學(xué)的自律程度等所決定。在我國(guó)研究生教育管理體制改革的過(guò)程中，由于國(guó)家對(duì)大學(xué)缺乏分類指導(dǎo)、評(píng)估和審批的數(shù)量化取向、薄弱的外部監(jiān)控機(jī)制以及大學(xué)普遍的升格沖動(dòng)和脆弱的內(nèi)部自律機(jī)制等，政府始終面臨大學(xué)采取各種違反規(guī)范的機(jī)會(huì)主義行為的可能性。這些機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)將擾亂教育秩序，帶來(lái)各種教育問(wèn)題。因此，政府對(duì)教育失序的擔(dān)憂一

3、直存在。教育失序的背后隱蔽著個(gè)體理性與集體理性的矛盾，即每個(gè)學(xué)校為實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展盡可能地使用所獲得的自主權(quán)，權(quán)力的過(guò)度使用將可能導(dǎo)致學(xué)科點(diǎn)泛濫、招生過(guò)多以及質(zhì)量降低、公平受到侵害等。為了維護(hù)教育秩序。避免出現(xiàn)教育悲劇，決策者采取了漸進(jìn)改革的總體策略，主要有三種辦法：一是實(shí)行漸進(jìn)調(diào)整方式，并通過(guò)委托代理、總量控制等方式縮減大學(xué)的自由裁量空間；二是改革初期，由政府提供大學(xué)自主管理的原則性規(guī)定，大學(xué)遵照政策和結(jié)合實(shí)際制定方案，并報(bào)告相關(guān)部門批準(zhǔn)；三是通過(guò)試點(diǎn)推廣方式，減少大學(xué)采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性，并為改革積累經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)研究生教育管理體制的漸進(jìn)改革的策略突出地體現(xiàn)在學(xué)位授權(quán)審核、入學(xué)選拔招生體制及

4、就業(yè)體制等方面。在學(xué)位審核制度上，由全國(guó)統(tǒng)一審批到后來(lái)逐步下放了部分權(quán)力，具體內(nèi)容有四點(diǎn)：（1）碩士點(diǎn)審批改革。一方面逐步向?qū)W位授予單位下放審批權(quán)；另一方面，逐步向地方政府下放審批權(quán)。（2）博士生導(dǎo)師審定。先是在少數(shù)單位的部分一級(jí)學(xué)科試行自行審批，后經(jīng)過(guò)擴(kuò)大試點(diǎn)單位審定的學(xué)科范圍，最終審批權(quán)最后下放給全部博士學(xué)位授予單位。（3）博士學(xué)位授權(quán)學(xué)科、專業(yè)審定。也先是北大等18個(gè)單位共25個(gè)一級(jí)學(xué)科獲博士學(xué)位授予權(quán)，然后在全國(guó)開(kāi)展了博士學(xué)位授權(quán)一級(jí)學(xué)科內(nèi)自主設(shè)置學(xué)科、專業(yè)的改革試點(diǎn)工作。2005年，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)委托北大、清華在第十次學(xué)位授權(quán)審核中開(kāi)展自行審核本單位已有博士點(diǎn)所在一級(jí)學(xué)科的博士學(xué)位

5、授權(quán)的試點(diǎn)工作，審核結(jié)果報(bào)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)批準(zhǔn)。（4）學(xué)位評(píng)定委員會(huì)成員名單。2004年學(xué)位條例第九條第二款修改為：“學(xué)位評(píng)定委員會(huì)組成人員名單由學(xué)位授予單位確定，報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)備案?！痹诖T士生入學(xué)選拔方式方面，盡管從恢復(fù)招生以來(lái)，統(tǒng)一組織人學(xué)考試，一直是碩士生入學(xué)選拔的主要形式，但后來(lái)其他形式的選拔方式也逐漸產(chǎn)生。如推薦少數(shù)應(yīng)屆本科畢業(yè)生免試攻讀碩士學(xué)位；招收在職人員為碩士生時(shí)對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)考試；復(fù)試形式和內(nèi)容由招生單位自定等等。在招生名額和招生類別上，我國(guó)最初實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)家計(jì)劃任務(wù)，學(xué)校無(wú)權(quán)擴(kuò)大招收名額。先是允許研究生院在有需要和余力的情況下可自行安排計(jì)劃外招生計(jì)劃：后基

6、于按需招生原則，分為國(guó)家招生計(jì)劃和用人單位委托培養(yǎng)招生計(jì)劃兩類。再到允許學(xué)校適當(dāng)增加調(diào)節(jié)性的招生計(jì)劃。招收委培生和自費(fèi)生比例可打通使用，不減少事業(yè)性撥款；可適當(dāng)招收計(jì)劃外委培、學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)研究生和自費(fèi)研究生，國(guó)家不負(fù)責(zé)安排工作，以滿足單位或個(gè)人對(duì)高等教育的需要。最后允許高校根據(jù)社會(huì)需求增加委托培養(yǎng)、定向培養(yǎng)和自籌經(jīng)費(fèi)招生的數(shù)量?？梢钥吹?，在招生方面，學(xué)校的自主權(quán)在不斷增大。在研究生畢業(yè)分配方面，經(jīng)過(guò)多年的改革，也已由最初國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃分配經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展到目前，“雙向選擇”已普遍成為研究生就業(yè)的基本方式。從上面可以看到，我國(guó)研究生教育管理體制演變是采取漸進(jìn)調(diào)整、分層推進(jìn)的方式進(jìn)行的，基本上避免了歷

7、史上“一放就亂、一亂就收”的大起大落現(xiàn)象。這種漸進(jìn)變遷的方式比較典型的做法是試點(diǎn)推廣型，即政策群中某一項(xiàng)重大政策，因其變遷程度和社會(huì)影響較大，采取先從若干大學(xué)進(jìn)行試點(diǎn)，然后逐步推廣以至最后普及到所有單位的方式。在政策試點(diǎn)推廣中，改革般都是先選擇基礎(chǔ)好、實(shí)力強(qiáng)的若干高校和省級(jí)政府進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣，最后到條件完備時(shí)再全面普及，這樣可使變遷程度深但層次低，限于選定的可以控制的范圍。二、研究生教育管理體制的現(xiàn)實(shí)架構(gòu)及其問(wèn)題經(jīng)過(guò)多年的演變發(fā)展，我國(guó)目前的研究生教育已經(jīng)形成了集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理體制。一方面，在一些重要領(lǐng)域?qū)嵭薪逃亢蛧?guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)集中管理為主，如預(yù)算編制、招生計(jì)劃、碩士生

8、入學(xué)考試、研究生院設(shè)置、對(duì)外合作辦學(xué)等。另一方面，上述領(lǐng)域中的部分內(nèi)容也允許地方統(tǒng)籌管理和培養(yǎng)單位自主管理。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和主管部委，分別對(duì)本地區(qū)和本系統(tǒng)的研究生教育進(jìn)行統(tǒng)籌和管理，包括碩士學(xué)位點(diǎn)的審批、學(xué)位授予和人才培養(yǎng)質(zhì)量的監(jiān)控、招生計(jì)劃的協(xié)調(diào)等。以國(guó)家政策為指導(dǎo)，培養(yǎng)單位在博士生考試、研究生培養(yǎng)、導(dǎo)師遴選、經(jīng)費(fèi)籌措、學(xué)位授予、部分專業(yè)學(xué)位（如工程碩士）招生規(guī)模和錄取辦法、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)成員任命等領(lǐng)域享有自主決策和管理權(quán)。受傳統(tǒng)體制等因素的影響，我國(guó)目前的研究生教育管理在處理中央政府、地方和大學(xué)三者之間的關(guān)系上仍然存在著一些問(wèn)題，集中體現(xiàn)在地方政府的統(tǒng)籌權(quán)還比較弱，高校等培養(yǎng)單位的自

9、主權(quán)沒(méi)有充分落實(shí)且在不同類型的高校中差異很大，我們通過(guò)問(wèn)卷調(diào)研、實(shí)地訪談發(fā)現(xiàn)大學(xué)和地方政府對(duì)理想權(quán)力結(jié)構(gòu)的期望與現(xiàn)實(shí)權(quán)力結(jié)構(gòu)之間存在鮮明反差。根據(jù)本課題組的問(wèn)卷調(diào)查，有40.0%的研究生院（部、處）負(fù)責(zé)人認(rèn)為缺少辦學(xué)自主權(quán)是制約培養(yǎng)單位研究生教育發(fā)展的首要因素，選擇“辦學(xué)自主權(quán)”的人數(shù)比“學(xué)校科研經(jīng)費(fèi)”、“導(dǎo)師隊(duì)伍”高出了23.6個(gè)百分點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，大學(xué)對(duì)放權(quán)呼聲較大的主要有四個(gè)領(lǐng)域：（1）招生計(jì)劃的編制。有85.7%和79.2%的大學(xué)研究生教育的負(fù)責(zé)人認(rèn)為研究生招生數(shù)量應(yīng)該由學(xué)校自主決定。（2）學(xué)位點(diǎn)審批。有41.1%和55.6%的高校認(rèn)為目前碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)審批沒(méi)有自主權(quán)，有75%的負(fù)責(zé)人認(rèn)

10、為碩士點(diǎn)的設(shè)置應(yīng)該有較大自主權(quán)或完全自主；50.8%的負(fù)責(zé)人認(rèn)為博士點(diǎn)設(shè)置應(yīng)該完全自主或有較大自主權(quán)。（3）研究生院設(shè)置。有64.6%的高校認(rèn)為高校應(yīng)享有設(shè)置研究生院的較大自主權(quán)或完全自主權(quán)。（4）碩士生入學(xué)考試。目前國(guó)家統(tǒng)一考試和劃定分?jǐn)?shù)線。在維護(hù)招生秩序、保證生源質(zhì)量方面發(fā)揮了積極作用，但是有不少研究生院的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這種考試形式存在著應(yīng)試教育傾向、沖擊了本科教育浪費(fèi)人力物力、影響學(xué)校人才選拔等弊端，應(yīng)該予以改進(jìn)。研究生院與非研究生院?jiǎn)挝猾@得的自主權(quán)不一樣，對(duì)目前權(quán)力結(jié)構(gòu)的評(píng)價(jià)和對(duì)未來(lái)權(quán)力結(jié)構(gòu)的期望也存在著明顯的差異，一般來(lái)說(shuō)，非研究生院?jiǎn)挝粚?duì)于權(quán)力的下放的需要更為迫切。我國(guó)高等教育實(shí)行中

11、央、省級(jí)政府兩級(jí)管理，除教育部直屬的70多所高校外，全國(guó)大多數(shù)高校歸省級(jí)政府管理。但是在研究生教育的管理上，省級(jí)政府的統(tǒng)籌管理權(quán)并沒(méi)有完全落實(shí)，有時(shí)還受到很多限制，造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在：（1）碩士點(diǎn)全國(guó)通訊評(píng)議制度對(duì)省級(jí)學(xué)位辦自主審批的影響。實(shí)行通訊評(píng)審便于各省在復(fù)審時(shí)比較好地把握新增加碩士點(diǎn)的質(zhì)量，有利于實(shí)事求是地制定碩士點(diǎn)的增列規(guī)模。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)行通訊評(píng)審的制度也切實(shí)地影響到省學(xué)位辦規(guī)劃地區(qū)研究生教育如何服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的問(wèn)題，如一些省急需發(fā)展的學(xué)科點(diǎn)在全國(guó)通訊評(píng)議中處于較低位置；而處于較高位置的學(xué)科點(diǎn)并不是該省最急需的等等。（2）省學(xué)位辦難以對(duì)專業(yè)學(xué)位教育進(jìn)行統(tǒng)

12、籌。專業(yè)學(xué)位教育按目前的管理體制主要是由國(guó)務(wù)院學(xué)位辦和各專業(yè)學(xué)位教育指導(dǎo)委員會(huì)的秘書處負(fù)責(zé)規(guī)劃和設(shè)置，省級(jí)學(xué)位委員會(huì)缺乏參與統(tǒng)籌和布局的權(quán)力，這就使得專業(yè)學(xué)位很難更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三、“漸進(jìn)調(diào)整”策略與我國(guó)研究生教育管理體制改革方式選擇如何促進(jìn)高校等研究生培養(yǎng)單位和地方政府積極性的發(fā)揮，促進(jìn)研究生教育重大決策過(guò)程的科學(xué)性和民主性是我國(guó)研究生教育管理體制改革面臨的重要問(wèn)題。大學(xué)就研究生教育管理權(quán)力下放的問(wèn)題一直以來(lái)呼聲普遍很高，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)體制改革的態(tài)度卻一直是積極而慎重的。大學(xué)與中央政府教育主管部門在改革的速度、范圍、程度上存在認(rèn)識(shí)和價(jià)值取向上的差異。這主要是由大學(xué)和地方政府與

13、中央政府的立場(chǎng)和政策價(jià)值存在差異：前者往往主要考慮局部和個(gè)別，后者則往往考慮全局和整體。就本課題組的調(diào)研情況看，關(guān)于改革的方式，國(guó)家總是希望能積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，大學(xué)和地方政府內(nèi)部主張漸進(jìn)改革和激進(jìn)改革的觀點(diǎn)都有，但是以漸進(jìn)改革的主張為主。一些高校研究生教育的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政策變遷方式要看時(shí)機(jī)和條件，不能脫離具體情境。就當(dāng)前和今后改革方向來(lái)說(shuō)，放權(quán)是總體趨勢(shì)，招生計(jì)劃管理方式與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要沖突，學(xué)位授權(quán)學(xué)科、專業(yè)審批權(quán)下放不夠，及全國(guó)統(tǒng)一的碩士生入學(xué)考試組織方式，這些都制約著研究生教育的發(fā)展。但是在今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，研究生教育發(fā)展仍然將處于一種兩難境地。一方面，大學(xué)和地方政府爭(zhēng)取教育資源的激

14、烈競(jìng)爭(zhēng)以及大學(xué)共同體中“升格”、“攀比”、“投機(jī)”等傾向?qū)㈤L(zhǎng)期存在；另一方面，監(jiān)督、評(píng)價(jià)等制度環(huán)境的改變絕非朝夕之功，而大學(xué)自我定位、自我發(fā)展和自我約束的發(fā)展機(jī)制的建立，更需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。因此，我國(guó)研究生教育管理體制變遷將可能在一段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍然繼續(xù)以漸進(jìn)的方式推進(jìn)。在漸進(jìn)方式推進(jìn)改革的過(guò)程中，特別需要正確處理好重點(diǎn)建設(shè)與均衡發(fā)展的關(guān)系。重點(diǎn)建設(shè)一直是我國(guó)政府發(fā)展研究生教育的重要政策，研究生院建設(shè)即是這一政策的體現(xiàn)。這一政策取得了重要的成果，截至2002年，設(shè)有研究生院的大學(xué)在校碩士生占全國(guó)在校碩士生總數(shù)的55.4%，在校博士生占全國(guó)的78.0%，科研總經(jīng)費(fèi)占全國(guó)的60.0%，國(guó)家重點(diǎn)學(xué)

15、科占全國(guó)的75.2%，優(yōu)秀博士學(xué)位論文數(shù)占全國(guó)高?？倲?shù)的68.0%，在sci、ei、istp上發(fā)表的論文數(shù)占全國(guó)相關(guān)論文總數(shù)的73.8%。在我國(guó)進(jìn)行的漸進(jìn)改革的放權(quán)過(guò)程中，最先得到放權(quán)的往往是有研究生院的高校。這種分層放權(quán)導(dǎo)致的大學(xué)之間的不公平，已經(jīng)受到高校和社會(huì)的批評(píng)。事實(shí)上，地方大學(xué)紛紛要求設(shè)置研究生院，有的甚至自主成立研究生院或成立研究生學(xué)院等過(guò)渡性機(jī)構(gòu)，就是要求地方學(xué)校在發(fā)展研究生院中的同等地位。但有關(guān)部門從維護(hù)國(guó)家審批的研究生院在研究生培養(yǎng)中主體地位的要求出發(fā)，強(qiáng)調(diào)不能擅自設(shè)立研究生院。針對(duì)高校對(duì)發(fā)展研究生教育的積極性，有關(guān)部門需要正確引導(dǎo)和合理規(guī)劃，既要確保一批重點(diǎn)大學(xué)擔(dān)當(dāng)起培養(yǎng)研究生的主要任務(wù)，同時(shí)也要為地方高校和其他非研究生院高校發(fā)展研究生教育創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。最后，從歷史和現(xiàn)實(shí)的情況看，“漸進(jìn)調(diào)整”的變革表明了我國(guó)研究生教育管理體制改革具有較為明顯的“政府驅(qū)動(dòng)”特點(diǎn)，即中央政府主導(dǎo)著改革的領(lǐng)域、方向和速度，但需要注意的是，事實(shí)上，中央政府的政策制定和調(diào)整并非完全是自上而下的過(guò)程，同時(shí)也還包括自下而上和上下互動(dòng)的過(guò)程。在一些領(lǐng)域，地方政府、培養(yǎng)單位、教授和專家根據(jù)發(fā)展形勢(shì)和自身需要，先行探索（有時(shí)是對(duì)現(xiàn)行政策的突破）并以探索經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)向中央政府提出改革建議，為中央政府進(jìn)行全國(guó)性的改革提供了信息支持和決策咨詢。因此，一