論完善我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制的基本思路

1、    論完善我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制的基本思路     摘要：本文就完善我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制的基本思路問題進(jìn)行論述，指出明確政策取向、處理好五個(gè)方面的關(guān)系，抓緊立法工作、提高執(zhí)法效果，加強(qiáng)規(guī)制研究、完善政策體系是完善我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制的基本思路。關(guān)鍵詞：完善，遠(yuǎn)程教育，規(guī)制，基本思路一、問題提出改革開放以來，特別是1999年國家實(shí)施現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)以來，我國政府在遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制方面進(jìn)行了大量實(shí)踐，對(duì)遠(yuǎn)程教育實(shí)施了進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和信息規(guī)制，初步形成了遠(yuǎn)程教育規(guī)制政策體系的雛形，對(duì)促進(jìn)我國遠(yuǎn)程教育的健康發(fā)展起到了積極的作用

2、。但是，我國現(xiàn)行遠(yuǎn)程教育規(guī)制也還有目標(biāo)定位不明、需求不清晰、立法不健全、執(zhí)法不嚴(yán)、供需失衡、研究滯后等許多值得探討和亟待解決的問題，有待進(jìn)一步改革和完善。本文提出了完善我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制的基本思路，旨在為我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制改革提供參考。二、改革應(yīng)該考慮國際國內(nèi)大環(huán)境我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制改革需要考慮國際國內(nèi)兩個(gè)大環(huán)境，順應(yīng)規(guī)制改革的國際潮流，又緊密結(jié)合我國實(shí)際，符合國家改革發(fā)展的趨勢(shì)和國家的現(xiàn)實(shí)情況。在國際環(huán)境方面，目前在國際上，以放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為特征的改革已成為一種世界潮流。長期以來，傳統(tǒng)的政府規(guī)制理論認(rèn)為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)應(yīng)該由政府壟斷經(jīng)營。但理論與實(shí)踐都證明，政府壟斷經(jīng)營往往使企業(yè)缺乏競爭活力，從而使

3、自然壟斷產(chǎn)業(yè)處于低效率運(yùn)行狀態(tài)。20世紀(jì)70年代以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究方面有了較快的發(fā)展，提出了許多新的理論和方法，特別強(qiáng)調(diào)在自然壟斷產(chǎn)業(yè)重視運(yùn)用市場競爭機(jī)制，以提高經(jīng)濟(jì)效率。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制方面進(jìn)行較大的改革，對(duì)交通運(yùn)輸、電信、電力、煤氣和自來水供應(yīng)等自然壟斷產(chǎn)業(yè)紛紛實(shí)行了重大的政府規(guī)制體制改革，積極引進(jìn)和不斷強(qiáng)化市場競爭機(jī)制的力量，以提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行效率，其改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是放松政府規(guī)制，實(shí)行開放與競爭政策，開放自然壟斷市場，強(qiáng)化市場競爭力量對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的刺激作用，從而使弱肉強(qiáng)食、優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律成為一種普遍規(guī)律。在國際高等教育的規(guī)

4、制改革方面，20世紀(jì)80年代以來，高等教育的放松規(guī)制改革也成為一種趨勢(shì)。高等教育的放松規(guī)制就是減少政府對(duì)大學(xué)財(cái)務(wù)、人事、課程等方面的規(guī)制，將決策權(quán)下放給學(xué)校，由其自行制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展人事分類系統(tǒng)、規(guī)劃課程、協(xié)商各類合作契約等。即以市場力量取代政府干預(yù)，賦予高等教育機(jī)構(gòu)更大的管理彈性，使其在面對(duì)變遷及競爭時(shí)能夠更積極地實(shí)時(shí)響應(yīng)。高等教育系統(tǒng)的調(diào)控政策已由中央計(jì)劃管理大學(xué)轉(zhuǎn)變到大學(xué)的自我管理。在國內(nèi)環(huán)境方面，需要考慮我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)成員對(duì)高教大眾化、全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的需求越來越迫切，現(xiàn)有教育資源滿足不了需要；需要考慮我國仍屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還較落后，教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；還需要考

5、慮我國加入wto，遠(yuǎn)程教育市場的開放勢(shì)在必行的現(xiàn)實(shí)要求。三、明確政策取向 處理若干關(guān)系1.政策取向及改革方向遠(yuǎn)程教育規(guī)制改革首先要明確政策取向。對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制政策的制定者來說，面臨規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的兩難選擇，即由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，以追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率，還是由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，以較充分地發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，提高經(jīng)濟(jì)效率的取舍問題。以規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相兼容的有效競爭是政府規(guī)制的政策取向，這一政策取向同樣適用于遠(yuǎn)程教育。即我國遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制的基本政策取向是有效競爭，以規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相兼容的有效競爭為政府規(guī)制政策的基本目標(biāo)取向。筆者認(rèn)為，自然壟斷性、外部性和內(nèi)部性共同構(gòu)成了

6、我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制的基本需求，政府規(guī)制既具有經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的成分，又有社會(huì)性規(guī)制的成分?？紤]國際國內(nèi)兩個(gè)大環(huán)境，按照有效競爭的基本政策取向，我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制改革總的方向是放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大市場機(jī)制的作用。具體為根據(jù)遠(yuǎn)程教育的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性，重新審視我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制實(shí)踐，在此基礎(chǔ)上，真正按照我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制的需求，構(gòu)建具有我國特色的遠(yuǎn)程教育規(guī)制的基本框架，為遠(yuǎn)程教育創(chuàng)造一個(gè)合理的市場環(huán)境，促進(jìn)遠(yuǎn)程教育事業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展，不斷滿足人們對(duì)終身教育的需求，保證遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量。2.應(yīng)處理好的若干關(guān)系為實(shí)現(xiàn)有效競爭，我國遠(yuǎn)程教育規(guī)制改革需正確處理好如下五個(gè)關(guān)系：（1）規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的

7、關(guān)系規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力是一對(duì)矛盾，對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制政策的制定者來說，面臨規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的兩難選擇，即由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，以追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率，還是由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，以較充分地發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，提高經(jīng)濟(jì)效率。選擇的標(biāo)準(zhǔn)之一是有效競爭，力圖使規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力相兼容。（2）效率和競爭的關(guān)系在垂直限制的問題上，效率和競爭是一對(duì)矛盾。一般認(rèn)為，垂直限制既有改進(jìn)效率的作用，也有扭曲資源配置的作用；可以導(dǎo)致效率的提高，又可以導(dǎo)致競爭的削弱。從遠(yuǎn)程教育的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性分析得知，遠(yuǎn)程教育的縱向垂直業(yè)務(wù)以及辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)體系內(nèi)各層級(jí)間具有高度的協(xié)調(diào)性，因而，對(duì)遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制政策的制定者來說，就面

8、臨效率和競爭的兩難選擇。是實(shí)行垂直限制，實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)效率，保證辦學(xué)質(zhì)量，最大限度地共同致力于提高產(chǎn)品形象保護(hù)品牌，減少免費(fèi)乘車的可能性，還是進(jìn)行拆分，以充分發(fā)揮競爭機(jī)制的作用。選擇時(shí)需要把握好一個(gè)“度”，在保證質(zhì)量的前提下，實(shí)現(xiàn)效率和競爭相兼容。（3）對(duì)外開放與保護(hù)本國教育的關(guān)系遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制改革面臨著對(duì)外開放市場與保護(hù)本國教育產(chǎn)業(yè)的選擇問題。對(duì)外開放可以引進(jìn)外國教育資源，解決我國教育資源不足，提高教育行業(yè)的競爭力，但必須“適度”，否則難免事與愿違。教育事關(guān)整個(gè)民族的文化素質(zhì)，是國家的核心競爭力之一，國家教育行業(yè)的安全性事關(guān)重大。要研究國際通行的規(guī)范，建立符合國際通行的、能夠有效管理和

9、保障本國教育資源健康成長的法律和政策體系，明確維護(hù)我國教育行業(yè)的安全與進(jìn)一步開放遠(yuǎn)程教育市場的合理的“度”和“界限”，在開放中構(gòu)建提升教育行業(yè)的競爭力、確保教育行業(yè)安全的法律和政策體系。（4）改革與穩(wěn)定的關(guān)系規(guī)制的歷史是不斷變換政府行為的重點(diǎn)和焦點(diǎn)的動(dòng)態(tài)過程，隨著政策目標(biāo)的變化，規(guī)制制度及應(yīng)受到規(guī)制的市場也會(huì)發(fā)生變化。遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制改革是趨勢(shì)，改革勢(shì)在必行。但同時(shí)應(yīng)該注意到，遠(yuǎn)程教育規(guī)制改革的頻度要適當(dāng)，以保持規(guī)制政策相對(duì)的穩(wěn)定性，使遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制體制與遠(yuǎn)程教育行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性相協(xié)調(diào)。有效的政府規(guī)制是以自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性為基礎(chǔ)的。廣泛地采用現(xiàn)代信息技術(shù)、技術(shù)變化快是遠(yuǎn)程教育的基本

10、特點(diǎn)之一。技術(shù)進(jìn)步將不斷地改變遠(yuǎn)程教育行業(yè)自然壟斷的邊界。因此，隨著行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化，要對(duì)原有的政府規(guī)制體制做相應(yīng)的調(diào)整，以使遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制體制與遠(yuǎn)程教育行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性相協(xié)調(diào)。同時(shí)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其在遠(yuǎn)程教育中的應(yīng)用，遠(yuǎn)程教育行業(yè)的生產(chǎn)效率會(huì)不斷提高，成本水平會(huì)相應(yīng)下降，也要求政府對(duì)規(guī)制價(jià)格進(jìn)行周期性調(diào)整。同時(shí)又要注意政策變化不能過頻，否則會(huì)產(chǎn)生朝令夕改、無所適從的效果。（5）保證質(zhì)量與依法行政的關(guān)系保證質(zhì)量與依法行政本來并不矛盾，但在我國遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制實(shí)踐中確實(shí)存在一定的問題。政府在制定規(guī)制政策過程中，有時(shí)為了強(qiáng)調(diào)保證質(zhì)量而采取的一些措施，觸及到了本該屬于學(xué)校的辦學(xué)自主

11、權(quán)，與高教法相悖，與教育規(guī)律不符。市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求政府規(guī)制在法律法規(guī)授權(quán)的前提下進(jìn)行，應(yīng)依法行政。因此，政府規(guī)制政策的制定者應(yīng)樹立依法行政的理念，自覺維護(hù)法律的尊嚴(yán)，維護(hù)法律賦予高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。一方面，規(guī)制政策的制定必須依法進(jìn)行，在法律的框架內(nèi)，不能超越法律或與法律相悖。另一方面，政策制定必須經(jīng)過必要的法定程序，力求保證政策的科學(xué)性、公平性和公正性，避免隨意性。3.實(shí)現(xiàn)有效競爭應(yīng)注意的幾個(gè)問題（1）自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離從總體上說，遠(yuǎn)程教育行業(yè)具有自然壟斷的屬性，但并非所有業(yè)務(wù)都是自然壟斷業(yè)務(wù)，其中有的業(yè)務(wù)是自然壟斷業(yè)務(wù)，有的業(yè)務(wù)是競爭性業(yè)務(wù)。對(duì)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)行區(qū)別

12、對(duì)待的政策，這樣才有可能實(shí)現(xiàn)有效競爭。筆者認(rèn)為，對(duì)于遠(yuǎn)程教育教學(xué)資源配送中的信息流傳輸業(yè)務(wù)、遠(yuǎn)程教育的公共服務(wù)以及學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育中依賴辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)體系進(jìn)行的相關(guān)自然壟斷業(yè)務(wù)，由于這些業(yè)務(wù)需要大量的固定資產(chǎn)投資，且投資回報(bào)期長，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著，政府規(guī)制的基本政策是嚴(yán)格控制新體系（學(xué)校或機(jī)構(gòu)）進(jìn)入這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域，即政府應(yīng)該只允許一家或少數(shù)幾家機(jī)構(gòu)經(jīng)營，也即對(duì)遠(yuǎn)程教育的辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、公共服務(wù)體系以及信息傳輸網(wǎng)絡(luò)體系應(yīng)只允許一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)系統(tǒng)經(jīng)營，以維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免因重復(fù)投資和過度競爭而導(dǎo)致每個(gè)體系不能得到充分利用而造成教育資源浪費(fèi)。而對(duì)于遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)材料生產(chǎn)、教學(xué)資源配送中的物流配送以

13、及學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育、公共服務(wù)中不依賴辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)體系的相關(guān)競爭性業(yè)務(wù)，由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)不明顯，可由多個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭性經(jīng)營。（2）充分考慮區(qū)域壟斷要求遠(yuǎn)程教育的規(guī)制應(yīng)充分考慮遠(yuǎn)程教育行業(yè)區(qū)域壟斷的特性，在一定程度上實(shí)施遠(yuǎn)程教育區(qū)域壟斷政策，即在同一地區(qū)對(duì)于同一系統(tǒng)，應(yīng)只允許一家或少數(shù)遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)經(jīng)營。這樣做主要是考慮如下幾個(gè)問題：一是考慮遠(yuǎn)程教育固有技術(shù)經(jīng)濟(jì)性的要求，因?yàn)檫h(yuǎn)程教育行業(yè)具有區(qū)域壟斷的特性，適合區(qū)域性壟斷經(jīng)營；二是考慮我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，節(jié)約教育成本。遠(yuǎn)程教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，投入大，其中國家投入占較大比重，考慮到我國目前尚處于發(fā)展中國家，一方面國家急需應(yīng)對(duì)遠(yuǎn)程教育的大發(fā)展的需求，另

14、一方面國家的教育經(jīng)費(fèi)又非常緊缺的現(xiàn)實(shí)，實(shí)施遠(yuǎn)程教育區(qū)域壟斷政策，可以避免重復(fù)建設(shè)；三是考慮目前我國用人制度改革尚未完全到位，不少地方用人還是主要看文憑，讀書的目的是為了拿文憑還是比較普遍的社會(huì)現(xiàn)象，區(qū)域放開有可能造成遠(yuǎn)程教育機(jī)構(gòu)（學(xué)校）為了搶奪生源而進(jìn)行無序競爭甚至是惡性競爭，降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（3）有效運(yùn)用區(qū)域比較競爭規(guī)制方式遠(yuǎn)程教育的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性決定了遠(yuǎn)程教育行業(yè)適合區(qū)域性壟斷經(jīng)營，但往往由于區(qū)域內(nèi)不存在競爭而缺乏競爭活力，從而偏離有效競爭的狀態(tài)。為此，政府規(guī)制者可以運(yùn)用區(qū)域間比較競爭規(guī)制方式，通過比較不同地區(qū)遠(yuǎn)程教育辦學(xué)體系的經(jīng)營績效，以經(jīng)營效率較高的經(jīng)營成本為基準(zhǔn)，并考慮到各地區(qū)的經(jīng)營環(huán)境差異，在此基礎(chǔ)上制定規(guī)制價(jià)格，促使各地區(qū)遠(yuǎn)程教育辦學(xué)體系為降低成本，增加利潤而開展間接競爭。運(yùn)用區(qū)域間比較競爭規(guī)制方式還可以為各地政府確定對(duì)遠(yuǎn)程教育的投入（補(bǔ)貼）提供依據(jù)。（4）注意競爭性業(yè)務(wù)中的顧客慣性問題遠(yuǎn)程教育行業(yè)的進(jìn)入壁壘之一是學(xué)生在選擇學(xué)校過程中存在顧客慣性，即學(xué)生從一個(gè)學(xué)校轉(zhuǎn)到另一個(gè)學(xué)校，已學(xué)學(xué)分不能認(rèn)可，為避免麻煩和承擔(dān)相關(guān)成本，學(xué)生寧愿承受現(xiàn)有學(xué)校（機(jī)構(gòu)）較高的價(jià)格和質(zhì)量低的服務(wù)，致使新進(jìn)入的學(xué)校難以吸引學(xué)生，這樣對(duì)原有學(xué)校則提供了競爭優(yōu)勢(shì)，而對(duì)新學(xué)校形成一種進(jìn)入壁壘。因此，政府在制定政策時(shí)，應(yīng)該注意到遠(yuǎn)程教育的這一特性，建立相關(guān)學(xué)分互認(rèn)