試論高等教育的績效評估

1、    試論高等教育的績效評估    評估是一種促進(jìn)辦學(xué)水平和提高教育質(zhì)量的有效措施，也是政府監(jiān)管教育機構(gòu)的重要手段，這是世界各國教育發(fā)展和質(zhì)量保障的共同經(jīng)驗。我國政府越來越重視教育評估，在國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中37處出現(xiàn)“評估”或“評價”字樣，在高等教育方面要“改進(jìn)教學(xué)評估，推進(jìn)專業(yè)評估，實行績效評估”，這是我國改革開放以來在綱領(lǐng)性文件中首次提出教育績效的概念。一、對高等教育績效評估的宏觀認(rèn)識績效通常是指某組織或個人在一定時期內(nèi)取得的業(yè)績，一般可從結(jié)果、行為和潛力等方面進(jìn)行考量，包括工作成果的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效益以及發(fā)展?jié)摿?、顧客滿意度等

2、。高等教育的績效不單單是財政支出效率，而是指學(xué)校在人財物等投入和政策支持下，學(xué)校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會、文化引領(lǐng)等方面履職的貢獻(xiàn)，以及學(xué)校在內(nèi)部管理、內(nèi)涵建設(shè)等方面的提升和今后可持續(xù)發(fā)展的潛力。我國高等教育的整體績效是顯赫的。改革開放以來，我國的高等教育如同“鳳凰涅磐”，尤其是近10年以來取得了持續(xù)、快速、跨越式的發(fā)展，教育規(guī)模躍居世界第一，中國用了不到10年時間就走過了美國40年的發(fā)展路程，不僅滿足了廣大人民群眾的求學(xué)愿望，也為我國經(jīng)濟社會發(fā)展、科技進(jìn)步和國防建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，我國是窮國辦大教育，僅以世界1.4%的公共教育經(jīng)費支撐著世界22.9%的學(xué)歷教育人口；高等教育生均教

3、育經(jīng)費僅為oecd國家平均水平的58%；教育規(guī)劃綱要提出“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”，這僅相當(dāng)于發(fā)展中國家在上世紀(jì)80年代的平均水平。因此，在教育經(jīng)費長期嚴(yán)重短缺的背景下取得如此巨大的發(fā)展成就，以小投入實現(xiàn)了大發(fā)展、大產(chǎn)出，我國高等教育的整體績效無疑是顯赫的。開展高等教育績效評估是我國高等教育改革發(fā)展的時代要求。教育是公共服務(wù)，教育經(jīng)費投入以公共財政為主，政府既要提供教育公共服務(wù)，也要確保用好每一分錢。自從20世紀(jì)美國胡佛政府提出績效預(yù)算理論以來，各國政府紛紛采用了以政府績效管理為核心的公共管理制度改革，績效管理也成為公共服務(wù)問責(zé)的重要內(nèi)容。隨著我國近年

4、來財政性教育經(jīng)費的逐年遞增，高等教育辦學(xué)經(jīng)費快速增長，政府、社會必然會關(guān)注投入的效果。在我國高等教育整體績效總體喜人的同時，毋庸置疑，不同學(xué)校的績效情況必定存在差異。因此，對高等教育實行績效評估是我國高等教育改革發(fā)展的時代要求，能夠進(jìn)一步提高教育財政支出效率，合理配置教育資源。高等教育績效評估是一個世界難題。高等教育的績效評估是一項極為復(fù)雜的工作，涉及學(xué)校在人、財、物等方面的投入和獲得的政策支持，學(xué)校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會、文化引領(lǐng)等方面履職的貢獻(xiàn)，學(xué)校的內(nèi)部管理、內(nèi)涵建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ鹊戎T多因素，其中存在許多難以直接有效測量的柔性指標(biāo)，如人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研成果價值、經(jīng)濟社會效益等

5、，缺乏確定的度量衡標(biāo)準(zhǔn)。另外，學(xué)校教育過程的復(fù)雜性、高等教育效果顯現(xiàn)的滯后性、高等教育產(chǎn)品的形態(tài)多樣性等客觀因素更是增加了評估的難度：高等學(xué)校具有多樣化、個性化差異，不同學(xué)校的辦學(xué)定位、發(fā)展階段、人才培養(yǎng)目標(biāo)、行業(yè)背景等各具特色，難以相互比較；教育績效評估沒有確切的數(shù)學(xué)模型，采用投入產(chǎn)出比法、數(shù)據(jù)包絡(luò)法（dea）、層次分析法（ahp）等不同的評估方法會得出不一致的評估結(jié)果；不同國家的國情不同，開展績效評估的動因、評估主體、評估模式、評估的關(guān)注重心和選取的評估指標(biāo)也不盡相同，難以直接借鑒。二、上海高等教育績效評估的總體構(gòu)想教育評估不僅是教育質(zhì)量保障體系的重要組成部分，更是政府監(jiān)管學(xué)校教育活動、為

6、政府管理決策服務(wù)的重要手段，具有監(jiān)督、鑒定、導(dǎo)向和激勵等功能。目前國內(nèi)的高等教育評估工作多是側(cè)重于學(xué)校、學(xué)科的綜合實力評估，一定程度上助長了學(xué)校貪大、求全、攀高的發(fā)展模式，制約了學(xué)校的科學(xué)發(fā)展。為了促進(jìn)高等教育堅持走內(nèi)涵發(fā)展之路，建立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的高等教育體系，上海探索以科學(xué)評估實現(xiàn)科學(xué)管理的模式，通過對高校加強定位和規(guī)劃引導(dǎo)、優(yōu)化資源配置、注重績效考核等途徑，建立分類管理體系。1.堅持分類評估     不同高校的辦學(xué)定位、辦學(xué)層次、發(fā)展階段、人才培養(yǎng)目標(biāo)、行業(yè)背景等各有差異，也正是多樣化、多層次的高等教育體系，才能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對全方位、多元化

7、人才的需求。教育規(guī)劃綱要指出要“建立高校分類體系，實行分類管理”，并已列入國家教育體制改革試點的內(nèi)容。因此，對高等學(xué)校的評估應(yīng)實施分類評估，對不同類型的學(xué)校采用不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)學(xué)校合理定位、適度競爭、錯位發(fā)展、和諧共榮。實施分類評估的前提是對高校進(jìn)行科學(xué)、合理的分類。高校的分類是指按照某種屬性或特征將高校群體劃分為若干類別，國際上關(guān)于高校分類主要有美國卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)基金會的高等教育機構(gòu)分類和聯(lián)合國教科文組織的國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類法。我國現(xiàn)有高校依據(jù)不同的屬性或特征會產(chǎn)生不同的分類結(jié)果，例如按照隸屬關(guān)系可分為中央部委院校、地方院校；按照政府管理和資源配置可分為“985工程”高校、“211工程”高

8、校、一般本科高校和高職高專院校；按照特色主干學(xué)科可分為綜合、理工、農(nóng)林、師范、醫(yī)藥、財經(jīng)、政法、藝術(shù)等院校；按照科研貢獻(xiàn)可分為研究型、研究教學(xué)型、教學(xué)研究型、教學(xué)型；按照投資主體可分為公辦和民辦高校等。每一種分類結(jié)果都有其合理性和可操作性，而且隨著高校自身建設(shè)和不斷發(fā)展，同一所高校在不同的歷史時期可能呈現(xiàn)出不同的屬性和特點，相應(yīng)從屬于不同的類別。分類評估的標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)高校的共性與個性相結(jié)合。高校分類的前提是高校的多樣性，分類的基礎(chǔ)是多樣性中蘊含著共性。因此，評估標(biāo)準(zhǔn)既要反映高校的共性，又要體現(xiàn)不同類型高校的個性和特色，不同的高校有不同的發(fā)展目標(biāo)、不同的建設(shè)任務(wù)、不同的政策支持、不同的人才培養(yǎng)類型

9、和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)地需要有不同的評估指標(biāo)、不同的評估標(biāo)準(zhǔn)和不同的考核要求。如果以“投入產(chǎn)出比”模型來衡量高校的績效，高校的共性是“投入”均包括人、財、物等資源，“產(chǎn)出”均包括人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會等方面的貢獻(xiàn)，評估指標(biāo)體系中一級指標(biāo)的形式可以統(tǒng)一；高校的個性是不同類型、不同層次的高校在人、財、物、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會等各方面的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重等各有差異。例如就“教學(xué)”和“科研”的相對權(quán)重而言，鑒于人才培養(yǎng)是高校的中心任務(wù)，同時科學(xué)研究也是高校的重要使命，但不同類型高校中兩者的權(quán)重存在差異，對"985"高校賦予兩者6：4的權(quán)重關(guān)系，對“211”高校、老本科高校、新

10、建本科高校和高職高專院校則分別賦予6.5：3.5、7：3、8：2和9：1的權(quán)重關(guān)系。因此，高等教育的內(nèi)在規(guī)律決定了分類評估指標(biāo)體系的統(tǒng)一性，不同評估對象的個性特點決定了指標(biāo)體系的差異性，而且，共性與個性相結(jié)合的評估指標(biāo)體系還一定程度上實現(xiàn)了不同類型高校之間的“價值”（評估結(jié)果）可比。2.實行周期性滾動評估高等教育的內(nèi)涵建設(shè)是一個長期的過程，通過科學(xué)合理的差別化管理，以提升高校內(nèi)涵建設(shè)的水平和績效，整體提高上海高等教育的質(zhì)量和水平，也需要一個長期的系統(tǒng)設(shè)計。因此，作為高等教育內(nèi)涵建設(shè)管理體系中的一個重要環(huán)節(jié)，需要定期實施高等教育的績效評估，通過嚴(yán)格監(jiān)督管理，促進(jìn)學(xué)校堅持科學(xué)定位和自主發(fā)展的統(tǒng)一。

11、合理選取績效評估的時段?？冃侵改辰M織或個人在一定時期內(nèi)履職活動的實績和效益，高等教育的績效評估必然需要確定評估的時段。高等教育產(chǎn)出具有滯后性特征，某時刻的投入需要滯后一段時期才能顯現(xiàn)相應(yīng)的產(chǎn)出，因此，如果評估時段過短則投入與產(chǎn)出的因果性不強，而評估時段過長則又不利于及時調(diào)整和改進(jìn)教育資源配置。國外高等教育績效評估多是38年為周期，結(jié)合我國政府換屆周期和學(xué)校黨政班子任職年限等實際情況，為了更好地促進(jìn)政府管理的科學(xué)化和引導(dǎo)學(xué)校改進(jìn)辦學(xué)實踐，上海開展高等教育績效評估以過去的連續(xù)5年為評估時段，實施每5年一輪的周期性評估，或者以5年為時間窗口滑動、每年一次的跟蹤性評估。以評估時段內(nèi)學(xué)校的發(fā)展增量體現(xiàn)

12、發(fā)展性評估。績效評估是考核學(xué)校在評估時段內(nèi)所取得的“績”和“效”，其中“效”可以通過投入產(chǎn)出比等方法進(jìn)行衡量，而“績”是指學(xué)校所作出的貢獻(xiàn)以及所取得的發(fā)展和提升。但根據(jù)高校的屬性對高校進(jìn)行分類時，由于高校屬性的多樣性，即使同一類中的不同學(xué)校，其發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展階段也不盡相同，“大類”中還包含“小類”，如理工類高校中既有"985"高校、“211”高校，也有新建本科高校。因此，在實施周期性績效評估時，需要正確處理在評估時段內(nèi)學(xué)校發(fā)展的存量與增量的關(guān)系。存量是指在評估時段起始時刻的學(xué)?；緺顩r，即各項觀測點的采樣數(shù)據(jù)；增量是指各項觀測點在評估時段終止時刻的采樣數(shù)據(jù)與起始時刻采樣數(shù)據(jù)

13、之差值（或增長率），在存量的基礎(chǔ)上所取得的增量是“績”的重要內(nèi)容，以此體現(xiàn)發(fā)展性評估。3.合理界定投入與產(chǎn)出的內(nèi)容高等教育的績效評估涉及學(xué)校辦學(xué)的諸多方面，如果采用“投入產(chǎn)出比”模型進(jìn)行高校的績效評估，需要慎重界定投入與產(chǎn)出的內(nèi)容，將某項數(shù)據(jù)列為投入（作為分母）或者列為產(chǎn)出（作為分子），勢必極大地影響“投入產(chǎn)出比”的結(jié)果。正確處理競爭性資源與非競爭性資源的關(guān)系。學(xué)校的辦學(xué)水平和辦學(xué)績效，既與學(xué)校的內(nèi)部管理有關(guān)，也與學(xué)校所獲取的資源有關(guān)。資源越多的學(xué)校一般情況下產(chǎn)出也越多，但效益未必越好。在評估學(xué)校的辦學(xué)績效時，需要正確處理競爭性資源與非競爭性資源的關(guān)系，例如學(xué)校的經(jīng)費投入，狹義地講，是指國家或

14、地方的財政投入；廣義地講，是指學(xué)校到賬的所有經(jīng)費，包括財政撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營性收入、科研經(jīng)費、社會捐贈等，其中人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等財政撥款和學(xué)費收入等屬于非競爭性資源，理應(yīng)作為學(xué)校的“投入”內(nèi)容，而科研經(jīng)費、經(jīng)營性收入等屬于競爭性資源，則應(yīng)作為學(xué)校的“產(chǎn)出”內(nèi)容，否則會導(dǎo)致科研經(jīng)費越多則分母越大、績效越低的悖論。正確處理指令性計劃與自主性發(fā)展的關(guān)系。由于高校具有多個屬性，按照某一個屬性對高校進(jìn)行分類時，同一類高校的其它屬性也是多樣的。例如文科類高校中既有“985”、“211”重點建設(shè)高校，也有一般本科高校、新建本科高校、高職高專院校，而且每所高校的研究生規(guī)模、本科生規(guī)模、?？粕?guī)模等都是政府

15、有關(guān)部門指令性下達(dá)招生計劃的，在校生中各個層次的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是受指令性計劃所限制的。由此，“在校生中研究生的占比”之類的觀測點就不宜作為評估指標(biāo)，只有不受辦學(xué)層次限制、不受指令性計劃限制、學(xué)?？梢缘玫阶灾靼l(fā)展的觀測點，在不同高校之間進(jìn)行比較才有意義，才適宜作為學(xué)校投入或產(chǎn)出的指標(biāo)，如專任教師中的學(xué)位結(jié)構(gòu)、生源質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研成果等。4.充分尊重學(xué)校的定位和特色高等教育要全方位、多層次服務(wù)于經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展需求，需要引導(dǎo)高校合理定位，克服同質(zhì)化傾向，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭創(chuàng)一流。因此，開展高等教育績效評估時需要充分尊重學(xué)校的定位和特色。評估指標(biāo)體系要適合學(xué)校定位。學(xué)校定位包

16、括辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)層次、學(xué)科專業(yè)、人才培養(yǎng)目標(biāo)、服務(wù)面向等學(xué)校的功能、層次、類型的定位，整個高等教育體系相當(dāng)于一個二維空間，橫坐標(biāo)為學(xué)科類別，縱坐標(biāo)為辦學(xué)層次和服務(wù)面向，每一所學(xué)校都可對應(yīng)于該二維空間中的一個位置。不同定位的學(xué)校采用不同的評估指標(biāo)體系，同時不同的評估指標(biāo)體系又要有一定的共性和可比性，所有高?？梢圆捎媒Y(jié)構(gòu)相似的評估指標(biāo)體系，但具體觀測點要因?qū)W校的定位而異。例如“國家科技三大獎”指標(biāo)不適用于財經(jīng)、藝術(shù)、政法等文科院校；對于專任教師隊伍，“985”和“211”高校可采用“具有海外學(xué)習(xí)或工作經(jīng)歷的占比”，老本科高?？刹捎谩熬哂胁┦繉W(xué)位的占比”，培養(yǎng)技能型人才的新建本科高校和高職高專院?？?/p>

17、采用“雙師型教師的占比”等。評估指標(biāo)體系要體現(xiàn)學(xué)校特色。學(xué)校特色是學(xué)校在發(fā)展歷程中形成、比較持久穩(wěn)定、獨特和優(yōu)良的辦學(xué)特征，學(xué)校特色可以是宏觀的辦學(xué)理念、發(fā)展戰(zhàn)略，也可以是具體的教學(xué)模式、課程體系等。為了引導(dǎo)高?？朔澊?、求全的同質(zhì)化傾向，評估指標(biāo)體系需要體現(xiàn)學(xué)校的特色，但同時學(xué)校特色往往又是獨特的、不可比的，例如原由中央部委劃轉(zhuǎn)地方管理的高校，盡管多為非“211”本科高校，在辦學(xué)層次上屬于同一類，但行業(yè)背景相差甚大，服務(wù)社會的表現(xiàn)形式也各具特色，難以用通用的量化指標(biāo)來描述學(xué)校的特色。因此，評估指標(biāo)體系設(shè)計時要采取主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相結(jié)合的方式，宜用主觀指標(biāo)來描述學(xué)校的特色。三、以績效評估促進(jìn)

18、管理決策科學(xué)化績效管理始于企業(yè)，但隨著公共管理制度的改革，將行政管理分為績效目標(biāo)設(shè)定、實施和績效評估等三個環(huán)節(jié)的政府績效管理，逐漸成為新的政府管理制度。從高等教育的政府管理體制改革的角度，通過加強高校的定位和規(guī)劃引導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)督管理、注重績效考核、優(yōu)化資源配置等途徑，引導(dǎo)各類高校各居其位、各盡其能、相得益彰，構(gòu)建適應(yīng)于上海經(jīng)濟社會發(fā)展要求的完善、協(xié)調(diào)、和諧的高等教育體系。1.完善高等教育內(nèi)涵建設(shè)管理體系遵照現(xiàn)代大學(xué)制度，正確處理政府與學(xué)校之間的關(guān)系，政府既要落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，又要引導(dǎo)和監(jiān)管學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)、評估和監(jiān)督學(xué)校的辦學(xué)水平和辦學(xué)績效。隨著我國高等教育的重心從外延拓展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)，需

19、要建立一個“閉環(huán)式”的管理體系：首先，學(xué)校結(jié)合國家和社會需求以及自身實際情況等因素制定發(fā)展定位規(guī)劃，明確學(xué)校的學(xué)科、專業(yè)的建設(shè)目標(biāo)、服務(wù)面向、發(fā)展道路和布局結(jié)構(gòu)；其次，上海市教委、發(fā)展改革委、財政局、經(jīng)信委、人保局等政府部門組織專家通過互動交流會的形式對學(xué)校的發(fā)展定位規(guī)劃進(jìn)行互動交流，學(xué)校修訂發(fā)展定位規(guī)劃以后寫入學(xué)校的辦學(xué)章程；再次，政府以“扶需、扶特、扶強”為原則，通過項目支持與引導(dǎo)予以政策支持和資源配置，鞏固學(xué)校的發(fā)展定位規(guī)劃；然后，經(jīng)過一定建設(shè)周期后，政府組織對學(xué)校的辦學(xué)水平、辦學(xué)績效進(jìn)行評估，并以此作為資源配置的重要依據(jù)；最后，學(xué)校根據(jù)形勢的發(fā)展和客觀情況進(jìn)行調(diào)整和修訂發(fā)展定位規(guī)劃，進(jìn)入新一輪的發(fā)展階段。如此循環(huán)，促進(jìn)高校堅持科學(xué)定位、堅持特色發(fā)展和質(zhì)量提升。按照教育規(guī)劃綱要中“管辦評分離”的教育管理體制改革的精神，政府、學(xué)校、評估機構(gòu)各司其職。政府部門委托評估機構(gòu)開展高等教育的績效評估和水平評估，并以評估結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行管理決策；學(xué)校根據(jù)評估結(jié)果及相關(guān)數(shù)據(jù)分析改進(jìn)資源配置和辦學(xué)實踐，進(jìn)一步提高資源利用效率，使學(xué)校的產(chǎn)出更符合國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和政府政策導(dǎo)向。2.試行與績效評估結(jié)果掛鉤的財政撥款制度開展高等教育績效評估的目的是優(yōu)化資源配置、提高資源使用效率，在有限資源的條件下進(jìn)一步提高高等教育的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量、提高辦學(xué)效益、提