我國公共部門績效管理困境剖析及改善對策

1、第 29卷 第 1期 2008年 1月 技術與創(chuàng)新管理Vo.l29 No 1Jan 2008 綜合我國公共部門績效管理困境剖析及改善對策劉任平,侯 巍,羅高亮(湘潭大學管理學院 ,湖南湘潭 411105)*摘 要:目前 ,我國公共部門績效管理尚處于起步階段 ,還存在一些問題 ,解決這些問題 的對策包括 :明確績效評估的定位和價值取向 ;完善公共部門的績效評估體系 ;保證 設計與評估主體的多元化 ;完善政府績效評估的激勵機制 ;構建必要的立法保障和 制度環(huán)境。關鍵詞 :公共部門 ;績效管理 ;績效評估 中圖分類號 :D035 文獻標識碼 :A 文章編號 :1672-7312(2008)01-00

2、85-03 TheProblemsofPerformanceManagementofPublic SectorinChinaandImprovementMeasureLIURen ping,HOUWei,LUOGao liang (CollegeofManagement,XiangtanUniversity,Xiangtan411105,China) Abstract:Currently,ourcountry spublicsectorperformancemanagementisstillinabeginningstage,andsomeprob lemsexist.Thecounterpl

3、anwhichresolvetheseproblemsincluding:beingclearoftheexplicitp erformanceevaluationandvalueorientation,improvingpublicsectorperformanceappraisals ystem;Makingsurethediversificationofdesignandevaluationcorpus;Improvingthegovern ment sperformanceevaluationincentivemechanism,andsettingupneces sarylawsan

4、dsystemenvironment.Keywords:publicsection;performencemanagement;performanceevaluation 在我國 ,隨著政府機關效能建設的展開 ,作為改 進公共部門尤其是政府管理的一種有效工具 ,績效管理越來越受到了人們的重視 , 并逐步在我國政府管理中得到應用和推廣。但是 ,無論是在理論上 ,還是在實踐中 , 我國公共部門績效管理目前尚處于起步階段 ,實踐中還存在許多問題 ,因此 ,加強和 改善公共部門績效管理 ,無疑是提高公共部門管理績效的一個有效的途徑。 共部門績效管理就是在全球化發(fā)展和政府財政壓力增加的情況下 ,公共部門

5、主動吸 納企業(yè)績效管理的經驗和做法 ,引入了市場競爭機制、強調顧客導向、提高公共服 務質量等新思路和新方法 。1公共部門績效管理一方面引入市場機制 ,強化績效觀念、服務理念和責任觀念 ,使 政府通過市場化運作能夠擺脫繁瑣的行政事務 ,提高政府機構實際工作效率和服務 質量;另一方面 ,公共部門的績效管理強化了公平、競爭等市場意識 ,有助于增強公 務員考核的公平性 ,從而推動人事制度的改革。1 公共部門績效管理的含義 公共部門引入績效管理是時代的產物 ,學術界 對公共部門績效管理進行的研究大都出自于對 新公共管理運動 的實證研究。目 前對公共部門績效管理的定義并沒有統(tǒng)一的界定。胡稅根認為 : 公*

6、收稿日期 :2007-09-152 公共部門績效管理的困境2.1 政治層面上的難點(),男,862.1.1 觀念障礙 技術與創(chuàng)新管理 第 29 卷 標。例如 ,要評價教育的生均撥款合理性 ,就必須獲得全國和臨近區(qū)域的相關指標 , 借以建立標準。這在績效管理中稱為樣本基準法。但是 , 在我們還沒 有建立全國性的評價指標體系前 ,這些資料取得往往十分困難。 2.2.3 績效評估方 法本身需要不斷提高 每一種評估方法 ,不論是等級尺度評價法還是關鍵事件法 ,都分別有其優(yōu)點和不 足。尤其是在確定評價等級時 ,許多評估人員都很容易造成一種居中趨勢 ,例如 ,如 果評價等級是從第 1等到第 7等級,那么他

7、們很可能把評估對象定在第 3、第 4 和 第 5 這三個等級上。如果評估人員使用的是等差圖表法 ,那么 ,居中趨勢就意味著 所有的員工都被簡單地評定為 中 。這種過于集中的評估結果會使工作績效評估 變得扭曲 ,它對人力資源管理中做出晉升、工資調整方法的決定所起到的積極作用 就很少。 2.3 操作層面上的難點 評估者主觀態(tài)度導致評估結果顯失公平性與正確性。評估不僅以追求效率為基本 目標,而且以締造公平為取向。公平原則要求評估指標、標準的統(tǒng)一和評估的客觀 公正 ,要求剔除個人感情因素的困擾。但在實踐中 ,評估者往往根據個人的主觀偏 好來進行績效評估 ,例如:2.3.1 暈輪效應 暈輪效應(halo

8、effect),也叫 哈羅效應 。在績效評估方面 ,這就意味著如果你對下屬 的某一績效要素的評價較高 ,就會導致你對此人所有的其他績效要素也評價較高。 當評估對象是那些對評估人員表現十分友好或十分不友好的下屬時這種問題最容 易發(fā)生。2.3.2 近因效應 一般對公務員評估的時間都是年底或是每一個任務完成之后,所以實際上在公共部門人力資源管理中 ,每個公務員都知道何時安排對自己的評估。盡管公務員的某些 行動可能并不是有意識的 ,但常常是在評估之前的幾天或幾周內 ,公務員的行為會 有所改善 ,勞動效率也趨于上升。對某些評估者來說 ,往往根據評估對象近期的表 現而輕易做出判斷 ,而沒有意識到績效評估通

9、常貫穿一個特定的時期。 2.3.3 偏見 效應 例如組織中的新人剛剛進入單位 ,希望通過自己能力的展示得到認可 ,但是已有的 評估制度只對單位里的前朝老臣進行評估 ,新人是被排除在評估我國歷來是個 人 治 色彩比較濃厚的國家。在 人治 濃厚的環(huán)境下 ,人情關系、主觀臆斷往往取代科 學、客觀的評估標準而成為左右評估的主要因素 ,而工作績效、科學考核、公眾評 價、法治管理等現代績效評估理念難以深入人心。再說 ,績效評估是對政府的管理 績效、社會效果和公共管理過程中所存在的問題的衡量 ,自然也就涉及對公共部門 決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅,因而抵制評估。 2.

10、1.2 體制障礙 體制是構建各種認識工作的平臺和基礎 ,因此往往被認為是績效考核失敗的深層次 原因之一。在我國 ,影響公務員績效考核的體制障礙主要是公務員管理權限的過分 集中和政事統(tǒng)一的管理模式。由于黨的一元領導容易產生一把手權利過大,而且缺乏對領導干部用人權的制約和監(jiān)督機制 ,人事管理工作是憑著領導一句話、一個指 示、一張文書得到解決 ,而不是通過合法、民主、科學的程序進行。政事統(tǒng)一的管 理模式雖有諸多優(yōu)點 ,但卻給考核帶來了一些困難。政務類公務員擔任制定政策、 掌舵政治、經濟和社會發(fā)展方向等戰(zhàn)略任務和政治目標 ,而業(yè)務類公務員從事微觀 層面的管理和技能工作 ,因此 ,他們的考核目標、內容、

11、方式、標準都應區(qū)別對 待。2.1.3 制度障礙 我國公共部門人力資源管理還處在探索階段 ,政府部門對公務員的開發(fā)職能重視程 度明顯不夠。到目前為止 ,我國還未建立起完善的公務員職位分類制度、公務員培 訓發(fā)展制度、公務員薪酬管理制度。而這些制度正是建立績效評估體系所必備的 配套制度。2.2 技術層面上的難點 2.2.1 績效指標設計復雜困難 由于公共部門績效管理結合行業(yè)的特點進行 ,而且要求指標具有可測性、可量化性 這就使得指標設計極其復雜和困難。具體地說 ,公共部門績效管理的特點是 一個 部門或行業(yè)一套標準體系 。為此 ,要求指標設計者不僅具有財政和績效管理的理 論知識 ,而且要求了解對象的業(yè)

12、務過程 ,業(yè)務關鍵等。對其難度 ,應當有充分的估 計。2.2.2 建立評價標準困難,32第1期 劉任平,等:我國公共部門績效管理困境剖析及改善對策人缺乏工作經驗 ,導 致對其評估結果與實際表現大不相符 ,這樣最終使新人們放棄了奮斗的激情 ,最后 和 老人 們一樣 , 在組織里混日子。487 析、快速查詢得以實現 ,評估方法更為科學 ,增強了評估結果的真實性、可信性。 同時節(jié)省了大量人力、物力、財力 ,提高了效率。同時 ,信息化使政府績效評估的 各種信息得以在網絡上公開化、透明化 ,有利于社會公眾對政府工作績效的監(jiān)督。3.3 保證設計與評估主體的多元化 績效評估的設計以及評估主體的多元化是保證公

13、共部門績效評估有效性的一個基 本條件。設計主體是指參與績效評估的指標體系、評估技術與方法、評估程序等 方面設計的組織和個人。評估主體是指根據政府提供公共物品和公共服務的質量 , 對政府績效作出評價的組織和個人。政府工作在內容上的多樣性和目標上的復雜 性決定了政府績效工作的設計及評估主體應該是一個多元結構。無論是學者 ,還是行政人員、政治家和民眾 ,都各有其局限性 ,都不能獨立完成政府 績效評估設計的任務 ,但另一方面 ,又都各有所長 ,有自身特定的評估角度 ,有不可替 代的比較優(yōu)勢 ,能為政府績效評估設計作出自己的貢獻。因而 ,應建立一種新型的 理論與實物的整合機制 ,以取得整體優(yōu)勢。首先 ,

14、要實現人員上的整合 ,在政府績效 評估中合理界定和安排各自的角色 ;其次 ,要建立暢通的溝通渠道 ,在理論家、實踐 工作者內部及其相互間建立網絡式的互動關系 ,促進他們的相互信任和合作。 3.4 完善政府績效評估的激勵機制 部門領導的重視程度對于績效評價的實施至關重要。通過懲罰機制來督促部門領 導重視本部門績效 ,使部門領導和政府工作人員共同參與績效改進 ,部門領導要定 期了解和審查政府的管理績效和成果 ,并和每一位政府工作人員一起為政府的績效 改進而努力 ,切實負起自己應承擔的責任。利用績效目標和評估標準使管理者負責 任,并促使責任落到實處。如果績效評價的結果與部門利益、領導利益不相關,領導

15、很難提高對部門績效的重視程度。應當通過公布績效排名結果將部門績效與部 門下一年度預算掛鉤、與領導政績考核相掛鉤 ,并規(guī)定部門領導對本部門績效負有 直接責任。 3.5 構建必要的立法保障和制度環(huán)境 改善公共部門績效考核的現狀 ,需要進一步深化政府體制改革 ,通過完善政策和立 法,使我國公共部門績效考核走上制度化、規(guī)范化的道路。目前我國只制定了機關 績效管理的制度 ,諸如社會服務承諾制、效能監(jiān)察制、行風評議制等 ,有 （下轉第 94 頁）3 完善我國公共部門績效管理的對策3.1 明確績效評估的定位和價值取向 政府績效評估的目的主要不是為了評出誰先進 和誰落后 ,更不是為了懲罰某些單位的領導人和工作

16、人員 ,而是為了通過評選 ,找出 人民群眾對政府提供的公共管理和公共服務的意見和建議 ,找出本機關在管理中存 在的問題 ,找出影響政府效能的因素 ,最后找出改進政府部門工作的辦法 ,以更好地 增強政府對人民利益的代表性、回應性和責任性。把政府績效評估作為進一步做 好政府工作的一個環(huán)節(jié)來定位 ,是做好績效評估工作的保證。效率和公共責任是政 府績效評估最基本的兩個價值取向。政府公共部門在社會競爭中提供公共服務,既有助于提高效率、打破壟斷和降低成本 ;又以嚴明的績效目標和績效管理保證其在 競爭中對公眾負責提高服務質量。在這兩個方面中 ,公共責任和顧客至上是第一位 的,效率則是第二位的 ,效率只有用來

17、滿足公眾的5 需要和實現公共利益時才有意義。3.2 不斷完善我國公共部門的績效評估體系績效管理中最重要的是要建立衡量的 指標體系。常用的指標模式是用具體的標準構建的 ,即將其概括為 4E 標準:經濟 (economic)/成本標準、效率 (efficiency)/ 生產力標準、效益 (effectiveness)/質量標準 和公平 (equity)標準。由于我國地區(qū)差異較大 ,政府績效評估的指標設計也應有所 不同,要根據不同地區(qū)、不同層級、不同部門設計出最能測量政府工作成果的指標 體系。從有利于改進組織管理、改造業(yè)務流程、關注績效結果三個方面入手,建立我國政府績效評估的經濟指標、效率指標、效益

18、指標相結合的指標體系。 評估指標的選取應具有代表性、獨立性和可獲得性。所謂代表性就是要反映政府 部門的本質或主要特征 ,并具有一定的可比性 ;所謂獨立性 ,指測度指標相對獨立 ,指 標之間不能兼容或重復 ;所謂可獲得性 ,即指標最好能夠量化 ,并且指標數據相對完 7 整。在評估方法上 ,采用先進的現代信息技術、分析技術、預測技術等作為技術支持。 計算機技術的發(fā)展使政府績效評估所需的大量數據資料的存儲、分694(2) :52-55.技術與創(chuàng)新管理 第 29 卷 ductivutyandcommunitydevelopmentincreatedfreshwa terwetlandsunderexp

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