XX市加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的調(diào)查與思考

1、xx市加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的調(diào)查與思考應(yīng)急預(yù)案是指為控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重 社會(huì)危害，規(guī)范各類緊急應(yīng)對(duì)活動(dòng)而預(yù)先制定的方案。開展 應(yīng)急管理工作，預(yù)案既是前提要件，又是基礎(chǔ)保障，更是行 動(dòng)指南。預(yù)案體系是否健全、處置措施是否可行、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)用 是否熟練，都直接關(guān)系到突發(fā)事件的處置效果。為總結(jié)工作 經(jīng)驗(yàn)、提高工作效能，近期，xx市政府應(yīng)急辦對(duì)本市應(yīng)急預(yù) 案體系建設(shè)情況進(jìn)行了全面梳理和深入調(diào)研，并提出了對(duì)策 和建議，希望能給其他地區(qū)提供參考和借鑒。一、預(yù)案體系建設(shè)基本情況xx市地處山東半島最東端，轄榮成市、文登市、乳山市 和環(huán)翠區(qū)，并設(shè)有xx高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū) 兩個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)

2、和工業(yè)新區(qū)。全市總面積5797平方公里, 海岸線長(zhǎng)達(dá)985.9公里，戶籍人口 253.8萬。多年來，xx市 各級(jí)各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法及上級(jí)有 關(guān)要求，以規(guī)范預(yù)案管理、嚴(yán)格預(yù)案演練為抓手，以強(qiáng)化基 層基礎(chǔ)、提高處置能力為目標(biāo)，按照“編、練、用”有機(jī)結(jié) 合、相互提升的工作思路，統(tǒng)籌規(guī)劃、常抓不懈，在應(yīng)急預(yù) 案體系建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐，并初步建立起全方 位、立體式、無縫隙的應(yīng)急預(yù)案體系。（一）預(yù)案編修情況。2005年7月，xx市印發(fā)了第一 個(gè)應(yīng)急預(yù)案一一xx市人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù) 案，全市預(yù)案體系建設(shè)就此全面鋪開。此后，每年都制訂 預(yù)案編修計(jì)劃，明確階段性目標(biāo)任務(wù)，

3、并按照典型引路與培 訓(xùn)指導(dǎo)相結(jié)合、預(yù)案編修與預(yù)案演練相結(jié)合的工作原則，先 后開展了兩輪應(yīng)急預(yù)案編修工作。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2011 年年底，共制訂各級(jí)各類預(yù)案20059個(gè)（除部分基層預(yù)案實(shí) 行"預(yù)案手冊(cè)化”，其他預(yù)案都有與其對(duì)應(yīng)的操作手冊(cè)）。 其中，市級(jí)總體預(yù)案1個(gè)、專項(xiàng)預(yù)案48個(gè)、部門預(yù)案170 個(gè)；縣級(jí)總體預(yù)案7個(gè)、專項(xiàng)預(yù)案265個(gè)、部門預(yù)案567個(gè); 鎮(zhèn)（辦）、村（居）及其他企事業(yè)單位預(yù)案19001個(gè)。2012 年，按照xx市應(yīng)急預(yù)案管理辦法及上級(jí)工作要求，xx 市確定在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)第三輪應(yīng)急預(yù)案編修工作，預(yù)計(jì)年 底前完成編修任務(wù)。（二）預(yù)案演練情況。2011年，xx市共組織預(yù)

4、案演練2 萬多次，各級(jí)各類預(yù)案基本都組織開展了一次演練。從演練 級(jí)別看，共組織開展市專項(xiàng)和部門預(yù)案演練264次、縣級(jí)預(yù) 案演練1021次、其他預(yù)案演練19013次，分別占演練總數(shù) 的1.3%、5%、93. 7%o其中，市總體應(yīng)急預(yù)案相關(guān)科目與市 防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案同時(shí)進(jìn)行了演練；市突發(fā)環(huán)境污染事故處 置、特種設(shè)備安全事故處置、重特大火災(zāi)事故處置、重特大 電力事故處置、海上搜救等與群眾生活密切相關(guān)的預(yù)案分別 開展了 2次以上不同科目的演練。從演練組織形式看，共開 展桌面推演7328次、實(shí)戰(zhàn)模擬演練12970次，分別占演練 總數(shù)的36. 1%和63. 9%。從演練目的和作用看，共開展檢驗(yàn) 性演練10

5、961次、示范性演練7916次、研究性演練1421次, 分別占演練總數(shù)的54%、39%和7%。從演練內(nèi)容看，共開展 單項(xiàng)演練17050次、綜合演練3248次，分別占演練總數(shù)的84%和16%；其中，共組織跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性 演練150余次，特別是城市防汛、森林滅火、海上搜救及船 舶污染處置、非煤礦山事故處置、危險(xiǎn)化學(xué)品事故處置、突 發(fā)航空事故應(yīng)急救援等大型演練，方案詳細(xì)、組織嚴(yán)密、場(chǎng) 景逼真。此外，全市243所中小學(xué)在春季和秋季開學(xué)后，分 別組織開展了應(yīng)急疏散演練，演練質(zhì)量較高，演練效果明顯。二、主要經(jīng)驗(yàn)做法（一）多點(diǎn)出擊，推進(jìn)預(yù)案管到位。一是抓制度，規(guī)范運(yùn)作。及時(shí)出臺(tái)了應(yīng)急預(yù)案管理

6、辦 法、應(yīng)急預(yù)案編寫指南等規(guī)范性文件，健全了預(yù)案編 制、審批、發(fā)布、備案、修訂等一系列規(guī)章制度，形成了預(yù) 案常態(tài)化、規(guī)范化管理機(jī)制。完善了宣教培訓(xùn)制度，定期組 織召開全市預(yù)案編修工作培訓(xùn)會(huì)議，并將預(yù)案納入了政府信 息公開體系，并采取網(wǎng)上公開、專業(yè)培訓(xùn)、專家講解、媒體 報(bào)道等形式搞好了宣傳解讀，擴(kuò)大了社會(huì)影響，增強(qiáng)了宣傳 效果，其中有涉密內(nèi)容的預(yù)案主要以簡(jiǎn)本形式公開。建立了 集約化管理制度，編修完成的預(yù)案全部分類入庫、集中管理, 做到了有序銜接、優(yōu)化組合和信息共享。健全了監(jiān)督檢查制 度，將預(yù)案體系建設(shè)情況列入了各級(jí)各部門年度目標(biāo)績(jī)效考 核，并加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，確保有人管事、有人 定事、

7、有人干事。二是抓廣度，橫向到邊。按照“以點(diǎn)帶面、擴(kuò)點(diǎn)拓面” 的原則，以各級(jí)總體和專項(xiàng)預(yù)案為中心，積極延伸觸角，全 力拉長(zhǎng)半徑，將各級(jí)政府部門、中央和省常駐單位、社會(huì)團(tuán) 體、企事業(yè)單位以及社區(qū)、鄉(xiāng)村等，全部納入了相應(yīng)層級(jí)的 預(yù)案體系，全方位覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、 社會(huì)安全事件等四大類突發(fā)事件，確保輻射到邊，努力消除 死角盲區(qū)。三是抓深度，縱向到底。按照“屬地管理為主、系統(tǒng)指 導(dǎo)為輔”的原則，不斷強(qiáng)化市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府的主管主抓 地位，并充分發(fā)揮各級(jí)政府主管部門的行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，雙管 齊下、逐級(jí)推進(jìn)，力爭(zhēng)深入到最基層、最前沿。大力強(qiáng)化基 層基礎(chǔ)作用，把數(shù)量占比最大、應(yīng)急位置最前、薄弱

8、環(huán)節(jié)最 多的鄉(xiāng)村、社區(qū)和各類中小企業(yè)等作為預(yù)案體系建設(shè)的重中 之重，加大力度、重點(diǎn)推進(jìn)。積極創(chuàng)新基層預(yù)案編修模式， 編寫并推廣基層應(yīng)急預(yù)案樣本，確保預(yù)案簡(jiǎn)潔明了、通俗易 懂、便于操作，使其更加貼近基層、貼近群眾、貼近實(shí)戰(zhàn)。（二）多方入手，推進(jìn)手冊(cè)編到位。一是結(jié)合手冊(cè)特點(diǎn)。預(yù)案是操作手冊(cè)的總綱，操作手冊(cè) 是預(yù)案的精煉。統(tǒng)籌考慮預(yù)案和操作手冊(cè)編修工作。一方面, 以預(yù)案為基礎(chǔ)，堅(jiān)持原則性，即操作手冊(cè)所編制內(nèi)容必須在 預(yù)案框架內(nèi)，不脫離預(yù)案、否定預(yù)案，更不能與預(yù)案的規(guī)定 內(nèi)容相違背、相矛盾；另一方面，以實(shí)用為根本，堅(jiān)持靈活 性，即所編制的操作手冊(cè)不局限于文體形式、篇幅長(zhǎng)短，結(jié) 合實(shí)際應(yīng)用，對(duì)預(yù)案內(nèi)容進(jìn)

9、行了合理增減，重點(diǎn)突出實(shí)戰(zhàn)應(yīng) 對(duì)，減少虛話套話，充分體現(xiàn)手冊(cè)實(shí)用好用、方便查詢等特 點(diǎn)。此外，為了便于查閱和存放，全市各級(jí)各類預(yù)案操作手 冊(cè)都按照統(tǒng)一格式進(jìn)行了排版和裝訂。二是明確編制重點(diǎn)。提高工作效能是編制操作手冊(cè)的主 要目的，編制操作手冊(cè)是提高工作效能的有效途徑。在操作 手冊(cè)編制過程中，始終按照"處置流程精確到點(diǎn)、職責(zé)任務(wù) 明確到人、應(yīng)急資源準(zhǔn)確真實(shí)、通信方式全面翔實(shí)、應(yīng)急保 障科學(xué)有效”的原則，緊密結(jié)合應(yīng)急管理工作實(shí)際，確保操 作手冊(cè)內(nèi)容覆蓋應(yīng)急體系每個(gè)環(huán)節(jié)，并將操作手冊(cè)作為應(yīng)急 管理工作全方位、系統(tǒng)化的檢查手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正工作 中存在的薄弱環(huán)節(jié)，不斷提升全市應(yīng)急管理工作整

10、體水平。三是突破工作難點(diǎn)。數(shù)據(jù)是操作手冊(cè)的基礎(chǔ)，操作手冊(cè) 是數(shù)據(jù)的載體。在操作手冊(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上，一方面，建立健全 了操作手冊(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上報(bào)制度，明確分工，落實(shí)責(zé)任，著力 強(qiáng)化屬地和行業(yè)管理職能，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)各基層單位的指導(dǎo)和 檢查，確保各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不缺項(xiàng)、不斷層；另一方面，開發(fā) 了操作手冊(cè)數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)，細(xì)化數(shù)據(jù)類別，規(guī)范數(shù)據(jù)格 式，并將市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)全部納入了統(tǒng)計(jì)范疇，廣泛收集資 料，科學(xué)分析數(shù)據(jù)，對(duì)常規(guī)數(shù)據(jù)進(jìn)行定期更新，對(duì)重要數(shù)據(jù) 進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，確保關(guān)鍵時(shí)刻人員收得攏、信息聯(lián)的通、隊(duì) 伍拉得出、物資調(diào)得動(dòng)。（三）多措并舉，推進(jìn)預(yù)案練到位。一是一案多練。建立了預(yù)案演練制度，統(tǒng)籌預(yù)案演練工 作，每

11、年都結(jié)合實(shí)際情況，提前制訂演練計(jì)劃，并采取桌面 推演、實(shí)戰(zhàn)模擬和檢驗(yàn)性演練、示范性演練等多種不同形式 的演練相互組合，保證預(yù)案既有理論探討，又有實(shí)踐檢驗(yàn)， 特別是對(duì)防汛、防火、防震、防疫等社會(huì)關(guān)注、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)切、 群眾關(guān)心的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，更是反復(fù)進(jìn)行研究和推敲演練 內(nèi)容和演練形式，并結(jié)合工作需要，組織多次不同級(jí)別、不 同規(guī)模、不同角度的演練，確保既能鍛煉好隊(duì)伍，又能教育 好群眾。自2010年起，在做好各中小學(xué)校春季和秋季2次 常規(guī)性演練的基礎(chǔ)上，xx市每年5月24日都結(jié)合防空、防災(zāi)警報(bào)試?guó)Q，以中小學(xué)和幼兒園為重點(diǎn)，在全市范圍內(nèi)集中開展不同科目、不同層面的應(yīng)急疏散演練，并通過學(xué)校搭臺(tái)、學(xué)生宣講等形

12、式，鼓勵(lì)學(xué)生將演練中所學(xué)知識(shí)帶出校進(jìn)社區(qū)、帶入家庭，以小手拉大手，拓展宣傳范圍、擴(kuò)大宣 傳效果，逐步形成了培育一個(gè)學(xué)生、帶動(dòng)一個(gè)家庭、輻射一 片鄰里的良好局面。二是多案共練。按照“先單項(xiàng)后綜合、先桌面后實(shí)戰(zhàn)、 循序漸進(jìn)、時(shí)空有序”的原則，充分結(jié)合實(shí)際情況，積極組 織實(shí)戰(zhàn)性強(qiáng)、群眾參與廣泛、涉及多個(gè)地區(qū)和部門的聯(lián)合演 練，實(shí)行多預(yù)案聯(lián)演、多部門聯(lián)手、多層面聯(lián)動(dòng)，確保上下 政令暢通、左右配合默契。2011年5月，xx市組織了海上 搜救及船舶污染處置聯(lián)合演練，先后啟動(dòng)了 7個(gè)相關(guān)專項(xiàng)和 部門預(yù)案，涉及部門、單位13個(gè)，既增強(qiáng)了各級(jí)之間決策 指揮的流暢性，又提高了相關(guān)部門、各類隊(duì)伍之間協(xié)調(diào)配合 的關(guān)聯(lián)

13、性、互補(bǔ)性和協(xié)同作戰(zhàn)能力。三是以練修案。一方面，堅(jiān)持以預(yù)案為演練根本。將預(yù) 案的每個(gè)環(huán)節(jié)貫穿于演練之中，從信息報(bào)告、預(yù)警發(fā)布，到 事件處置、總結(jié)評(píng)估，做到環(huán)環(huán)相扣、節(jié)節(jié)相連，實(shí)現(xiàn)了預(yù) 案全方位、系統(tǒng)性演練；另一方面，堅(jiān)持以演練為檢驗(yàn)手段。 演練活動(dòng)結(jié)束后，通過組織評(píng)估會(huì)議、填寫演練評(píng)價(jià)表、對(duì) 參演人員訪談以及由相關(guān)專家現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行講評(píng)和總結(jié)等方式， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)案在部門組成、信息溝通、應(yīng)急保障等方面的問 題，并提出完善預(yù)案的建議，經(jīng)有關(guān)部門和專家研究同意后, 對(duì)預(yù)案進(jìn)行修訂和完善，從而確保整個(gè)預(yù)案體系始終緊扣實(shí) 際、與時(shí)俱進(jìn)。（四）多層保障，推進(jìn)預(yù)案用到位。一是臨戰(zhàn)必用。進(jìn)一步明確了預(yù)案在應(yīng)急處置中

14、的基礎(chǔ) 地位和法定效力，切實(shí)強(qiáng)化預(yù)案的約束力和執(zhí)行力，增強(qiáng)預(yù) 案應(yīng)用的主動(dòng)性和自覺性，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，能夠快 速啟動(dòng)、依案而動(dòng)。將預(yù)案執(zhí)行情況納入了應(yīng)急管理工作考 核范賭，并完善了相關(guān)責(zé)任追究制度，對(duì)在應(yīng)急處置中有案 不依、盲目行動(dòng)造成嚴(yán)重后果的，嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和人員 的責(zé)任。二是靈活善用。在預(yù)案執(zhí)行過程中，強(qiáng)調(diào)觀勢(shì)而動(dòng)、因 勢(shì)而變、順勢(shì)而為，堅(jiān)持預(yù)案要求和實(shí)戰(zhàn)需要相結(jié)合，堅(jiān)持 原則性與靈活性相統(tǒng)一，既不脫離預(yù)案、盲目行動(dòng)，更不拘 泥預(yù)案、機(jī)械套用，做到靈活、高效、有序地應(yīng)對(duì)各類突發(fā) 事件，力爭(zhēng)在最短時(shí)間內(nèi)控制局面，在最大程度上減少人員 傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。三是總結(jié)再用。完善了預(yù)案執(zhí)行情況

15、總結(jié)評(píng)價(jià)制度，通 過專家點(diǎn)評(píng)、系統(tǒng)分析等形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正演練中的問 題。注意總結(jié)預(yù)案應(yīng)用中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，對(duì)近幾年預(yù)案 演練情況進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和全面總結(jié)，整理了部分預(yù)案的演 練方案和腳本，編制了應(yīng)急預(yù)案演練方案基本框架，建 立了各級(jí)預(yù)案演練圖文聲像資料庫，進(jìn)一步規(guī)范了演練程 序，保證了實(shí)施效果。三、存在的主要問題一是預(yù)案科學(xué)化覆蓋尚有差距。盡管我市各級(jí)預(yù)案體系 已基本建立，但在部分鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)等基層單位仍存在 不少弱項(xiàng)和漏項(xiàng)，需要進(jìn)一步完善和提髙。二是預(yù)案常態(tài)化 管理亟待加強(qiáng)。部分基層單位存在重預(yù)案、輕管理的現(xiàn)象， 弱化了預(yù)案的實(shí)用價(jià)值。三是預(yù)案檢驗(yàn)性實(shí)戰(zhàn)化演練有待提 高。由于受資金

16、、技術(shù)、人員等條件限制，部分基層單位的 預(yù)案演練工作僅限于桌面推演和示范性演練，長(zhǎng)期不開展檢 驗(yàn)性實(shí)戰(zhàn)化演練，難以真正發(fā)揮預(yù)案演練在檢驗(yàn)預(yù)案可行 性、應(yīng)急準(zhǔn)備充分性、應(yīng)急機(jī)制協(xié)調(diào)性以及隊(duì)伍應(yīng)急處置能 力等方面的作用。四是預(yù)案效能化應(yīng)用仍有不足。雖然預(yù)案 完備、制度健全，但在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，部分工作人員第一 時(shí)間想到的不是啟動(dòng)預(yù)案、依案而動(dòng)，而是自作主張，跟著 “經(jīng)驗(yàn)”或“感覺”走，預(yù)案應(yīng)用缺乏自覺性和主動(dòng)性。四、下一步工作打算（一）拓展預(yù)案覆蓋面，保證有案可用。一要嚴(yán)格規(guī)范 管理。進(jìn)一步建立健全預(yù)案編修長(zhǎng)效機(jī)制，全面完善相關(guān)規(guī) 章制度，加快推進(jìn)預(yù)案編修工作的規(guī)范化、程序化和制度化 建設(shè)。二要強(qiáng)

17、化屬地責(zé)任。按照'屬地管理為主、系統(tǒng)跟進(jìn) 指導(dǎo)，市級(jí)統(tǒng)籌安排、縣鎮(zhèn)主抓落實(shí)”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化 屬地政府特別是縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府在預(yù)案體系建設(shè)中的牽頭和 指導(dǎo)作用，確保預(yù)案編修任務(wù)能夠逐級(jí)落實(shí)到位。三要突出 工作重點(diǎn)。積極督促和引導(dǎo)基層各企事業(yè)單位結(jié)合存在的問 題和不足，盡快消除薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)足短板漏項(xiàng)，真正實(shí)現(xiàn)預(yù) 案的全方位、立體化、無縫隙覆蓋。（二）提髙預(yù)案操作性，保證有效管用。在編制方向上, 要緊密結(jié)合區(qū)域性、季節(jié)性、行業(yè)性特點(diǎn)，深入調(diào)研、細(xì)致 摸底，找準(zhǔn)問題、對(duì)癥下藥，確保預(yù)案與本地區(qū)、本行業(yè)、 本單位突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)狀況和應(yīng)具備的應(yīng)急能力相適應(yīng)。在預(yù) 案內(nèi)容上，要注重上下銜接、大小銜接

18、、新舊銜接，并充分 結(jié)合基層工作特點(diǎn)，積極發(fā)揮專家的理論和實(shí)踐作用，進(jìn)一 步推行“預(yù)案手冊(cè)化”等先進(jìn)做法，有效提升預(yù)案的專業(yè)化、 科學(xué)化、實(shí)用化水平。在修訂完善上，要按照有關(guān)規(guī)定，并 結(jié)合形勢(shì)發(fā)展變化和應(yīng)急管理實(shí)踐，及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行更新、 修訂和完善，確保預(yù)案始終實(shí)用好用、緊扣實(shí)際。（三）提升預(yù)案熟知度，保證有人會(huì)用。一要抓好科普 宣教。將預(yù)案有關(guān)內(nèi)容納入政府信息公開體系，及時(shí)通過媒 體、網(wǎng)絡(luò)等渠道對(duì)外公開，切實(shí)抓好宣傳解讀，不斷提高社 會(huì)各個(gè)方面、各個(gè)層面對(duì)預(yù)案的認(rèn)知度和理解力。二要抓好 預(yù)案演練。堅(jiān)持從實(shí)戰(zhàn)出發(fā)、在實(shí)戰(zhàn)中提高，充分整合各方 資源，強(qiáng)化多方協(xié)同配合，重點(diǎn)組織做好防汛搶險(xiǎn)、中小學(xué) 校應(yīng)急疏散、氣象災(zāi)害防御等涉及范圍廣、群眾參與多、實(shí) 戰(zhàn)概念強(qiáng)的綜合性應(yīng)急演練；同時(shí)，在演練過程中，可以人 為設(shè)置一些方案中沒有涉及的突發(fā)環(huán)節(jié)，增加偶然因素和不 確定因素，使演練更加貼近現(xiàn)實(shí)、貼近實(shí)戰(zhàn)。三要抓好總結(jié) 提高。注意總結(jié)預(yù)案執(zhí)行過程中一些好經(jīng)驗(yàn)、好做法，系統(tǒng) 把握預(yù)案從啟動(dòng)到結(jié)束各個(gè)環(huán)節(jié)、不同時(shí)期的特點(diǎn)，為預(yù)案 編修和處