權力配置：高校學院制改革的核心

1、    權力配置高校學院制改革的核心     摘要：高校組織內部權力的科學配置與運行是我國高校學院制改革的難點和關鍵點。高校內部權力結構呈現出權力結構層次分明、學術權力與行政權力交叉滲透、矩陣式的權力分配模式等特點。為此，學院制改革應正確處理好校院兩級的關系，擴大二級學院的自主權；正確處理好行政權力與學術權力的關系，強化學術權力并創(chuàng)新權力分配模式。根據權力配置中的分化與制衡以及權責一致的原則，學院制改革必須建立起以績效限定責任、以權力制約權力的制衡機制。關鍵詞：學院制，權力配置，權力制衡改革開放以來，隨著高校辦學自主權的不斷擴大，重建學院制成為

2、我國高校內部組織結構調整和內部管理體制改革的重要舉措。實踐證明，學院制改革有利于學科的綜合發(fā)展，有利于管理效率的提高，有利于復合性創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)。任何改革都是權力和利益的重新調整和劃分，改革的成功主要取決于組織內部權力的科學配置與運行?？v覽我國高校學院制改革的歷史與現狀，權力配置同樣是我國高校學院制改革的核心，其中權力下放和權力制衡則是改革的難點和關鍵點。根據高校作為學術組織的特殊性，進一步下放管理權力和完善權力制衡機制將大大促進學院制改革的健康發(fā)展，取得學院制改革的預期效果。一高等學校作為對知識進行整理、保存、生產、傳播和運用于一體的特殊社會部門，其內部的權力結構與其他社會組織有著本質的不

3、同和明顯的特征。首先，在縱向上權力結構層次分明。約翰·范德格拉夫等學者運用組織社會學、比較政治學和公共管理學等社會科學的分析方法，在比較7國高等教育制度權力結構的基礎上，提出了高等教育組織的6個層次1：系或講座、學部（學院）、大學、聯合大學、州政府和中央政府。前3個層次為大學的內部層次，后3個層次在大學組織之上。系或講座是大學內部的第一個層次，它是一門學科的教學與研究單位；內部第二個層次按照慣例稱為學部（美國通常稱為學院），其傳統(tǒng)的功能是為高級專業(yè)培養(yǎng)人才，后來又增加了研究的使命；大學本身是高等教育組織的第三層次。學院制改革就是將校系兩級組織結構調整為校院系三級組織結構。其次，橫向上

4、學術權力與行政權力交叉滲透。高等學校首先是一個學術組織，是學者的“學術共同體”，學術性和學術權力是高校運行的基本特征。“自高等教育產生以來，處理各門高深知識就是高等教育的主要任務，并一直是各國高等教育的共同領域。當我們把目光投向高等教育的生產車間時，我們所看到的是一群群研究一門門知識的專業(yè)學者。這種一門門的知識稱作學科，而組織正是圍繞這些學科確立起來的”2107。除了這些專業(yè)的、學術的權力以外，高校還存在政治的、官僚的權力。在廣義上，政治權力與官僚權力統(tǒng)稱為行政權力。目前，高校在學術權力與行政權力的交叉角力中失衡現象比較普遍，主要表現為高校行政權力的泛化和學術權力的弱化。再次，縱橫交錯形成矩陣

5、式的權力分配模式。在兩種權力的影響下，“學術共同體”中的學者們既歸屬于一門學科或一個研究領域，同時又是一個事業(yè)單位、一所特定大學或學院的成員。伯頓·克拉克認為，“這兩條成員資格線的交叉就是高等教育系統(tǒng)的總體矩陣。高等教育的基本特點主要表現在這里，因為在別的地方找不到具有同樣范圍和強度的學科和事業(yè)單位組成的矩陣”2114。根據這種矩陣式的權力組合，他概括出了四種權力分配模式3138-142：大陸型模式中，權力主要集中于行會形式的講座和中央各部門的官僚機構，中間的院校行政只存在虛弱的權力；英國模式是教授行會與院校董事及行政人員的適度影響的結合，政府部門很少享有權力，全國的協(xié)調主要由一些學

6、術寡頭來實施；美國模式形成了一個強大的以院校行政和董事管理制度為形式的中層結構，以行會和官僚控制為形式的系和多系科的學院層次的權力在不斷增長，政府層次的權力最弱；日本模式則是上述二種模式獨特的結合體，主要幾所國立大學講座教授在學部和大學內部形成了強大的學院式控制，上層結構的權力集中在國家教育部的官僚手中，沒有校董事管理制度，院校行政的力量相對較弱，而私立院校卻與美國私立院校有著重要的相似，有董事、相對較強的院校行政人員和系的組織，同時由于教育部的權力強大，它一直沒能擺脫政府的壓力和影響。二由于高校是在行政權力和學術權力控制下的二元權力結構模式，因而，“權力不同分布的后果有著根本性的意義。它影響

7、系統(tǒng)作為系統(tǒng)的活動、所發(fā)生的變革的類型、所貫徹的價值觀念”3143。目前，我國高校學院制改革主要是事權下移，而財權、人權、重大事權仍集中在學校，權力下放不到位，分布不合理，嚴重影響了學院制改革的預期效果。造成這種狀況的主要原因在于：不少學校將許多具體事務交給了學院，但依然存在一定程度的權力（尤其是財權、人事權及學科建設決策權等）過分集中在學校的傾向，束縛了各學院的積極性。也就是說，目前雖然為數眾多的高校在嘗試校院兩級管理，但距真正意義上的校院兩級管理仍有很大的距離4。學院制改革的基本原則要求管理中心下移，責權利一致。這一方面是因為大學組織的特殊性?！芭c其他組織生活方式相比，學術權力機構的基本特

8、征是底部沉重，影響彌散和決策漸進?！薄熬蛷碗s性、權力彌散、底部厚重和決策漸進而言，學術系統(tǒng)都是極端的例子?！?145-146另一方面是因為，目前大學在經濟社會中的地位已從農業(yè)經濟時代的游離狀態(tài)、工業(yè)經濟社會的邊緣狀態(tài)，走向知識經濟社會的中心，它與社會的關系日益緊密，大學更加具有國際性、開放性和競爭性。這樣勢必會造成高校管理活動中的不確定因素和復雜性進一步增加，高校的內外部環(huán)境也從穩(wěn)定趨向多變?！耙话愕卣f，一所學院或大學的技術子系統(tǒng)越不穩(wěn)定，就應使其技術子系統(tǒng)與管理子系統(tǒng)的聯系越松散，而與環(huán)境的聯系更密切。只有這樣才能保證學校有效的運行?！?因而，過去強調指令和控制追求統(tǒng)一性和服從性的有計劃的精

9、確管理是與傳統(tǒng)高校管理精細的科層組織構架和復雜的管理體制相對應的，它已不適應管理環(huán)境復雜多變的知識經濟時代?，F在，教職員工的“創(chuàng)造力和個人能動性是一種遠比統(tǒng)一性和服從性更重要的有競爭優(yōu)勢的資源”，學院制改革必須要變指令控制為服務和支持。服務支持型管理模式強調重心下移，以基層為主，突出二級學院的主體地位。與縱橫交錯的矩陣式權力模式相一致，高校學院制改革首先要充分考慮高?！八缮⒙摵舷到y(tǒng)”的學術組織特性，在縱向上正確處理好校院兩級的關系，擴大二級學院的自主權。要明確校院兩級權力的范圍和重點，建立分權的內部管理體制。學校層面的重點應是戰(zhàn)略規(guī)劃、改革創(chuàng)新和協(xié)調服務，主要精力應集中在“非常規(guī)問題”和“非業(yè)

10、務工作”上。校一級要建立強有力的統(tǒng)一的決策機構、執(zhí)行機構和反饋機構。業(yè)務職能則是二級學院的主要職能，學院應以充分發(fā)揮學術權力的作用為主。學術權力的基礎是自主性和個人的知識權威，因而在學院一級應充分放權，淡化行政權力，強化學術管理，充分發(fā)揮院一級的學術委員會、學位評定委員會和教學指導委員會等組織的作用，保證基層教學科研人員的教學和研究自由，調動他們的積極性和創(chuàng)造性。其次，要充分考慮我國高?！肮俦疚弧爆F象，在橫向上正確處理好政治權力、行政權力與學術權力的關系，強化學術權力。要做到二種權力的適當分離，黨委行使政治權力，把握和保證學校的大政方針和政治方向；以校長為核心的校行政行使行政權力，適應不斷變化

11、的國際環(huán)境和抓住發(fā)展的機遇，創(chuàng)造性地執(zhí)行黨委制定的大政方針和政策；以教授為代表的學術力量行使學術權力，負責學校的學術事務。強化學術管理機構和學術人員在學校管理中的地位和作用，逐步形成“學者治學，教授治教”的民主管理體制。再次，要充分考慮我國歷史、文化和政治的傳統(tǒng)和特點，在學科和事業(yè)單位的矩陣式權力縱橫組合中要正確處理好借鑒與創(chuàng)新的關系，創(chuàng)新權力模式。學習西方高等教育的先進經驗，關鍵不在模仿，而是超越和創(chuàng)新，建國60年，特別是改革開放30多年的歷史已經表明，西方的政治、經濟、文化制度并不完全適應我國的實際，只有中國特色社會主義才符合我國的國情。同樣，我國學院制改革也要增加西方所沒有的中國元素，另

12、辟蹊徑，走具有中國特色的創(chuàng)新之路。根據世界銀行的觀點，教育分權主要包括三種形式6：一是權力的分散（deconcentration）。它是分權中最弱的一種方式，是指把運作責任而不是決策責任交給下級部門，即它最多只是把管理責任從中央轉移到地方或其他較低層級，而中央部門還是對其保持嚴格的控制。二是權力的委托（delegation，也可譯為授權）。它是一種更全面的分權方法，中央當權者把職權“借貸”給較低層級的政府或自主組織，但委托出去的職權是可以收回的。三是權力下放（devolution）。它是分權中最徹底的一種，包含了一系列各不相同的程序。主要程序有下放行政管理權，或把國家的職權從上級政府轉移到下級

13、政府，同時保留中央對預算和決策的控制；下放財政權，或把對預算和金融決策的影響力從上級下放到下級；權力移交，或把資源和政治權力移交給對上級政府保持很大獨立性的下級政府。但權力下放很少同時包含以上三個程序。當前我國高校中突出的問題是行政權力與學術權力失衡，高校行政化，學術精神式微。在這種情境之下，高校內部的權力分配，應該更加強調的是權力下放和下移，讓權力真正歸位，而不是權力的分散和委托。為此，應該更加強調學術本位，真正建立起以學術為核心的內部管理體系。要研究和指導組織的分權，首先要確定判別組織是否實行了分權以及分權程度的標志。評價分權程度的標志主要由4個7：一是決策的頻度。組織中較低管理層次決策的

14、頻度和數目越大，則分權的程度越高。二是決策的幅度。組織中較低層次決策的范圍越廣，涉及的職能越多，則分權的程度越高。三是決策重要性。組織中較低管理層次的決策不但影響該部門的日常管理，而且還影響部門的今后發(fā)展，并且決策涉及的費用較大，則分權的程度就越高。四是對決策的控制程度。如果高層次對較低層次的決策沒有任何控制，則分權程度極高，如果低層次在決策前要征詢上級部門意見或決策后要向上級報告?zhèn)浒?，則分權程度就較低。同樣在高校中我們可以用這4個標準來衡量權力下放的程度，同時為評估二級學院責權利的一致性提供了科學的依據。三政治學和管理學認為，分化而又制衡是公共權力結構優(yōu)化配置最主要的兩種手段，權責對稱則是其

15、最基本的原則。因此，在高校學院制改革的權力配置中，必須建立起校院兩級縱向上以績效限定責任、二級學院內部橫向上以權力制約權力的制衡機制。權力下放往往是與績效評估聯系在一起的。我國目前學院制改革中權力配置不合理仍以集權為主，其中重要原因之一就是沒有建立起以績效評估為主的控制系統(tǒng)。校級管理者擔心放權后二級學院出現不負責任的權力濫用，學院的運作不能按照學校既定的目標方向發(fā)展，犯下錯誤還要學校來承擔。學院制改革要實行管理中心下移就必須建立起完備的績效評估體系，權力要放得起，收得回，收放自如，要放而不亂，收而不死?！爱攲嵸|的自主延伸到個人、組織或團體時，已寓含了義務與責任。”因而“對一般大眾利益負有責任的

16、公共機構，將不能再免于他們做了什么或沒做什么的辯護責任了。大學也不會再將大眾的批評擱置一旁，近視為膚淺的心智表現。相反的，大學將漸增地必須為自己解釋，為自己的重要特性辯護，并舉實例證明自己的服務是有所值的。它將使其為數眾多的校內外人士，更加了解它的服務范圍與表現的效能（也就是績效責任）”8。所以，作為學校委托代理人的二級學院，也要像大學在辦學經費和資源緊張的情況下對資助者、納稅人、教師和學生負責一樣，考慮自己的使命和工作范圍，要證明自己存在的理由。開展學院績效評估，一方面可以使學校對各院系的運作和成效有更清晰的了解和把握，并根據學校的總體辦學目標來做出科學的決策和管理，從而使學校決策和管理具有

17、更可靠的依據、更加理性和具有說服力；另一方面，通過對獲得的數據進行分析，績效評估也可以幫助二級學院更全面客觀地認識自身，幫助學院進行自我剖析、及時糾偏和科學規(guī)劃，可以為各二級學院間的辦學提供公平競爭的環(huán)境和氛圍，提高二級學院管理者的責任感和進取意識，促進其不斷提高工作效率和質量?？冃ж熑瓮菑娬{結果的，績效評估一般主要以可量化的結果為依據。在績效評估中既要有年度績效評估，又要有與學院負責人任期相一致的離任或換屆績效評估；既要關注共時性的橫向比較（與“他人”比），又要關注歷時性的縱向比較（與“自己的過去”比）；既要比總量績效，更要比人均績效。這樣的績效評估才會更加公平、科學、合理，才能保證權力

18、配置和運行沿著正確的方向發(fā)展，才能使增強學院的主體地位和激發(fā)學院的活力取得實效。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的直到把權力用到極限方可休止?！薄耙乐篂E用權力，就必須以權力約束權力。”9在二級學院形成以權力約束權力的機制，關鍵是要在二級學院建立科學的管理體制和運行機制。縱覽當前的實踐，我國高校二級學院的管理體制和運行機制主要有以下5種模式：以黨政聯席會議為最高決策機構的黨政共同負責制；以黨政聯席會議為重大問題決策機構的院長負責制；以院務會議為重大問題決策機構的院長負責制；教授委員會集體決策基礎上的院長負責制；黨總支領導下的院長負責制。目前，以黨

19、政聯席會議為最高決策機構的黨政共同負責制和以黨政聯席會議為重大問題決策機構的院長負責制最為常見和普遍，這與我國高校黨委領導下的校長負責制比較契合。黨總支領導下的院長負責制較為罕見，一般只存在于少數的公安、司法類院校。以院務會議為重大問題決策機構的院長負責制和教授委員會集體決策基礎上的院長負責制則是改革膽識和改革力度較大的一種嘗試，它賦予了以教授為代表的教師群體在有關學術性事務上的決策權力和在行政事務上的咨詢和建議權力，這兩種體制和機制也許是我國高?；鶎咏M織回歸學術本位的一種理想模式，值得進一步研究、完善和期待。為了在二級學院建立科學的管理體系和運行機制，首先，應進一步明確二級學院黨總支與行政的關系和職責范圍。二級學院黨總支和行政不是領導與被領導的上下級關系，而是分工協(xié)作、相互配合的關系。院長全面主持學院行政工作，負責學院的教學、科研、社會服務和日常行政管理工作；書記全面主持學院黨總支工作，圍繞學院中心工作主要管方向、管思想、管干部、管學生。其次，應進一步完善二級學院的會議制度并確定議事范圍。二級學院的會議制度主要有：黨總支委員會會議、院務委員會會議（或教授委員會會議）、黨政聯席會議和二級教代會，必須根據學院選定的管理體制和運行機制明確各種會議制度的議事范圍和職責范圍。再次，應進一步規(guī)范二級學院的決策和議事規(guī)則。要制定嚴格的工作規(guī)程，明確決策形式、內容