淺析對我國地方檔案規(guī)范性文件制定技術(shù)存在問題

1、  淺析對我國地方檔案規(guī)范性文件制定技術(shù)存在問題   摘要:我國地方檔案規(guī)范性文件的制定和施行取得了很大的成績,也存在一些不足。本文從制定技術(shù)的角度對地方檔案規(guī)范性文件在制定根據(jù)、法律淵源與效力、名稱、適用范圍、頒布時間與實施時間的間隔、形式結(jié)構(gòu)等六個方面存在的問題進行分析。關(guān)鍵詞:檔案規(guī)范性文件;制定技術(shù);文本規(guī)范行政規(guī)范性文件僅指國家機關(guān)(行政機關(guān)和授權(quán)組織)為執(zhí)行法律、法規(guī)的需要依法定權(quán)限制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令及其他規(guī)范性文件,包括行政機關(guān)自己制定的內(nèi)部管理方面的規(guī)范性文件。地方檔案規(guī)范性文件是法律、法規(guī)、規(guī)章的延伸和具體化。法律、

2、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不夠具體的,地方檔案規(guī)范性文件可作細化規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的,地方檔案規(guī)范性文件制定機關(guān)可以根據(jù)本地具體實際,制定一些具有本地特色的地方文件。本文僅就各級人民政府及其工作部門頒布施行的地方檔案規(guī)范性文件在制定技術(shù)中存在的問題進行分析。1地方檔案規(guī)范性文件概況據(jù)2010年3月對法律圖書館網(wǎng)站的不完全統(tǒng)計,自1957年7月安徽省人民委員會公布實施安徽省各級國家機關(guān)整理積存檔案暫行辦法以來,我國各級政府及其工作部門頒布的與檔案工作相關(guān)的地方規(guī)范性文件大約有562個。詳見表1。2對我國地方檔案規(guī)范性文件的分析應(yīng)該說,自1957年7月安徽省各級國家機關(guān)整理積存檔案暫行辦法公布實施

3、以來的50多年間,各地各級黨委、政府及其工作部門在檔案工作實踐中頒布施行的地方檔案規(guī)范性文件遠遠大于562個。這些規(guī)范性文件不但是推動我國檔案事業(yè)法制化進程的重要基礎(chǔ),也是促進我國檔案事業(yè)不斷發(fā)展和進步的主要工具和重要保障,為今后轉(zhuǎn)型期地方檔案規(guī)范性文件的制定提供了寶貴經(jīng)驗。同時,地方檔案規(guī)范性文件還存在許多不足和薄弱環(huán)節(jié)。下面,從制定技術(shù)的角度,對地方檔案規(guī)范性文件在制定根據(jù)、法律淵源與效力、名稱、適用范圍、頒布時間與實施時間的間隔、形式結(jié)構(gòu)等六個方面存在的問題進行分析。2.1地方檔案規(guī)范性文件的制定根據(jù)分析在我國,行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件是以“根據(jù)”為原則的。由于原發(fā)布網(wǎng)站改版或升級,造

4、成法律圖書館網(wǎng)站與部分文件的鏈接錯誤,致使部分文件無法查閱到全文。562部(含首次頒布與修訂本)地方檔案規(guī)范性文件,可以查閱到全文的有370部,其中,342部指明了制定依據(jù),占92%;28部沒有指明制定依據(jù),占8%。詳見表2。檔案規(guī)范性文件制定依據(jù)的比例高低排序分別是:省級人民政府(含副省級城市),省級檔案局,省級檔案局與其他廳、局、辦聯(lián)合,市級檔案局,省級其他廳、局、辦單獨或聯(lián)合,市級人民政府,省級人民政府辦公廳(室)和省委辦公廳(室)單獨或聯(lián)合,市級人民政府辦公廳(室)和市委辦公廳(室)單獨或聯(lián)合,市級其他局、委、辦單獨或聯(lián)合。從總體情況看,地方檔案規(guī)范性文件大部分注意到了對制定根據(jù)的表述

5、,但仍然存在表述過于籠統(tǒng)的問題。第一,同樣內(nèi)容的規(guī)范性文件,法律依據(jù)多少不一。如有關(guān)“城市建設(shè)檔案管理”的規(guī)范性文件共有90部,其中,法律依據(jù)最多的有7部,最少的沒有說明法律依據(jù)。第二,有些規(guī)范性文件只是籠統(tǒng)地說明依據(jù)“有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章”、“有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”、“國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定”等,沒有說明具體依據(jù)哪一部或哪幾部法律、法規(guī)。例如,2006年s月,江蘇省司法廳關(guān)于印發(fā)<江蘇省法律援助案件檔案管理辦法>的通知等11部規(guī)范性文件就存在這種問題。除了上述規(guī)范性文件以外,還有相當一部分規(guī)范性文件在說明具體依據(jù)某部法律后,還加有“和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”的表述。這里的“其他有關(guān)

6、法律、法規(guī)的規(guī)定”指的是與檔案有關(guān)的法律、法規(guī),還是與文件有關(guān)的法律、法規(guī);是與公民有關(guān)的法律、法規(guī),還是與機關(guān)、團體、企業(yè)有關(guān)的法律、法規(guī);是刑法、民法,還是行政法,應(yīng)該有進一步的明確表述。在中華人民共和國立法法(以下簡稱立法法)實施多年之后,仍然出現(xiàn)此類問題,說明地方各級政府及其工作部門在起草、制定、發(fā)布檔案規(guī)范性文件時,還沒有嚴格遵循立法法的規(guī)定和要求。2.2地方檔案規(guī)范性文件的淵源與效力分析從廣義上來說,行政規(guī)范性文件是介于行政立法行為和行政執(zhí)行行為之間的一種“在一定程度上可反復(fù)適用、具有弱普遍約束力”的“準行政立法行為”,是規(guī)章以上行政法淵源重要而有益的補充。因此,行政規(guī)范性文件在行

7、政管理領(lǐng)域內(nèi)的效力,總的來說,“應(yīng)低于同類行政法規(guī)、規(guī)章而高于據(jù)其所作出的集體行政行為”。從法律效力來看,370部地方檔案規(guī)范性文件的法律效力都較低,不得同憲法、法律、上級和同級行政法規(guī)、行政規(guī)章相抵觸。由于經(jīng)驗與技術(shù)的欠缺,地方檔案規(guī)范性文件在制定過程中,不僅存在與上位法相抵觸的問題,同樣存在與本級人大或人大常委會制定的其他地方性法規(guī)相抵觸的問題。一是制定主體不合法。不管是檔案行政機關(guān),還是企事業(yè)單位或是社會團體,誰都可以制定有關(guān)檔案行政管理的規(guī)范性文件。特別是某些大中型企事業(yè)單位制定的關(guān)于加強本單位檔案管理辦法的某些內(nèi)容,明顯與本地檔案行政管理部門制定的規(guī)范性文件相悖。這些都是因制定主體不

8、合法而造成的。二是越權(quán)現(xiàn)象較嚴重。與制定檔案規(guī)范性文件有關(guān)的越權(quán)行為,既有上下級檔案行政機關(guān)的縱向越權(quán),亦有同級檔案(或非檔案)行政機關(guān)的橫向越權(quán),目前,以后者居多。三是與檔案行政法規(guī)、行政規(guī)章不相符。有的檔案部門為使本部門的史料編纂多出成果,而對應(yīng)開放的檔案遲遲不予開放。國家檔案局與國家物價局對檔案利用收費已有明文規(guī)定,而有的檔案部門則借此機會自行制定收費標準,擴大收費范圍,提高收費標準,在社會上造成不良影響。四是與制定規(guī)范性文件的法定程序相違背。按照國家規(guī)定,制定某些專業(yè)檔案管理的規(guī)范性文件,檔案部門需要與有關(guān)專業(yè)行政主管部門聯(lián)合發(fā)文。此類文件往往先有檔案部門起草,專業(yè)主管部門會簽,有時因

9、時間關(guān)系,會簽手續(xù)不全,也照發(fā)不誤。這樣,就造成主辦、協(xié)辦機關(guān)不明,各自職責(zé)不清,出現(xiàn)問題相互推諉,自然會影響這些規(guī)范性文件的行政執(zhí)法效力。五是不符合法律規(guī)定的方式。文件制定主體在起草、制定檔案規(guī)范性文件時常有很大的隨意性,使用的名稱也較混亂。有的只需發(fā)個“通知”、“意見”之類的文件也要冠之以規(guī)定、辦法,甚至條例。一些市縣檔案規(guī)范性文件詞不達意,時常出現(xiàn)錯別字。由此可見,最具特色和最為具體的檔案規(guī)范性文件更需要引起制定主體的高度重視和法制部門的嚴格把關(guān)。2.3地方檔案規(guī)范性文件的名稱分析從形式上看,370部地方檔案規(guī)范性文件中,265部用“辦法”,139部用“通知”,56部用“規(guī)定”,2部用“

10、條例”。在265部采用“辦法”的法規(guī)中,又分“辦法”、“暫行辦法”和“管理辦法”三種不同用法。從制定技術(shù)的角度來講,“條例”作為法的形式,是對某一方面的社會關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！稗k法”和“通知”是規(guī)范性公文中使用范圍最廣、使用頻率最高的文種。它是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或職能部門對特定范圍內(nèi)的工作和事務(wù)制定相應(yīng)措施,要求所屬部門和下級機關(guān)貫徹執(zhí)行的法規(guī)性公文?！稗k法”作為一種立法形式,其功能是對某類社會關(guān)系或行政工作做出比較全面、系統(tǒng)與具體的規(guī)定。“規(guī)定”是落實某一法律、法規(guī),具體規(guī)范某項工作而制定的,具有較強的約束力,且內(nèi)容細致,可操作性較強。一般來講,地方人大及其常委會通過的地方

11、性法規(guī)應(yīng)采用“條例”,地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)采用“辦法”。2.4地方檔案規(guī)范性文件的適用范圍分析由于規(guī)范性文件的內(nèi)容種類不同,適用的范圍也就不同。從規(guī)范性文件的適用范圍來看,370部地方檔案規(guī)范性文件涉及內(nèi)容最多的有:檔案管理,檔案事業(yè),檔案工作,城市建設(shè)檔案,企業(yè)檔案,城市地下管線檔案,重大活動或重大事項檔案,人物或名人檔案,建設(shè)項目檔案,村民委員會或居民委員會檔案,征集檔案,收集檔案,查閱或利用檔案,司法檔案,技術(shù)檔案,移交檔案,等等。涉及內(nèi)容較少的有:檔案法,檔案卷,信用檔案,行政復(fù)議檔案,移民檔案,電子文件管理,檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,檔案整理,鑒定或銷毀檔案,檔案信息,檔案信息化,檔案

12、寄存,檔案中介,檔案搶救,行政執(zhí)法檔案,檔案保證金,檔案庫,檔案驗收,檔案登記,開放檔案,檔案綜合管理以及眾多其他專門檔案和檔案機構(gòu)與檔案人員,等等。從數(shù)量和內(nèi)容來講,當前急需的檔案行政執(zhí)法,檔案行政復(fù)議,檔案信息組織和檔案信息化,電子文件管理,檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,檔案開放,檔案鑒定與銷毀,檔案寄存,檔案搶救,檔案中介,政府信息公開和檔案信息服務(wù),檔案資源整合,檔案工作崗位責(zé)任制,電子文件中心建設(shè)等方面的規(guī)定明顯偏少或空缺。一方面,說明相應(yīng)的上位法缺位,另一方面,說明制定主體缺乏探索和創(chuàng)新精神。這應(yīng)是未來各級政府及其工作部門重點規(guī)范的內(nèi)容和領(lǐng)域。2.5地方檔案規(guī)范性文件的頒布時間與實施時間間隔分

13、析從制定技術(shù)上講,法律法規(guī)的頒布時間和實施時間應(yīng)間隔一段距離,以便法規(guī)的宣傳和推廣。這樣,既有利于檔案政策和法規(guī)部門對法規(guī)的實施有一定的心理準備,也有利于社會成員的學(xué)習(xí)與消化,使法律法規(guī)實施后能夠取得較好的效果。從370部地方檔案規(guī)范性文件頒布時間和實施時間的間隔來看,177部頒布時間和實施時間是同一天,占47.83%。167部相隔一段時間,占45.14%。其中,10天以內(nèi)的10部,1120天以內(nèi)的16部,2130天以內(nèi)的30部,3140天以內(nèi)的24部,4150天以內(nèi)的28部,5160天以內(nèi)的13部,60天以上的13部。最長的相隔為79天,最短的只有4天,平均為35天。19部只有發(fā)(頒)布時間

14、,沒有開始實施的時間,占5.14%。在370部地方檔案規(guī)范性文件中,有21部明確規(guī)定了失效時間,占5.7%。我們認為,首次頒布的檔案規(guī)范性文件,頒布與實施的時間間隔應(yīng)當稍大一些,修訂的檔案規(guī)范性文件,頒布與實施的時間間隔應(yīng)當稍小一些,甚至可以頒布與實施為同一時間。新發(fā)布(頒布)的規(guī)范性文件應(yīng)明確宣布自施行之日起,舊的和其他有抵觸的規(guī)范性文件同時廢止。2.6地方檔案規(guī)范性文件的形式結(jié)構(gòu)分析370部檔案規(guī)范性文件,有119部屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu),占32.2%。分為總則、附則、章等若干部分,各部分都有標題,條文也較多,要件數(shù)量多而且全面。其中,116部有總則、分則、附則等,有章、條、款之分,每一章都有標題;

15、有3部沒有附則。116部中,有58部設(shè)有罰則。116部中全文12章的1部,9章的1部,8章的11部,7章的23部,6章的49部,5章的27部,4章的4部,平均為6章。全文最多的是65條,最少是14條,平均為34條。有213部介于簡單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間。要件多于簡單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu),沒有章的設(shè)置,也沒有各部分標題、附則等要件,只有條、款之分,條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少,其中最多的48條,最少的9條,平均為21條。有38部屬于簡單結(jié)構(gòu),只有款之分,條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少了許多。370部規(guī)范性文件均沒有目這一層次。從字數(shù)看,最短的只有129個字,最長的有10482個字,平均為2815個字。另一個值得注意的問題是,

16、同一內(nèi)容的規(guī)范性文件,其形式結(jié)構(gòu)差異很大。如有關(guān)“城市地下管線檔案”的規(guī)范性文件有21部,其中1部有章,20部沒有章;條文最多的為28條,最少的沒有設(shè)條,直接用數(shù)字標明順序;字數(shù)最多的為3051個字,最少的只有1484個字。由此看來,各地各部門制定的檔案規(guī)范性文件能夠結(jié)合自身實際,有的放矢,注重解決實際問題,實現(xiàn)了形式和內(nèi)容的多樣化,逐步避免了地方檔案法規(guī)普遍存在的照抄照搬現(xiàn)象。這是值得充分肯定和需要進一步保持和發(fā)揚的地方。在370部地方檔案規(guī)范性文件中,有58部設(shè)有獎勵或制裁的條款,占15.7%。行政規(guī)范性文件和行政法規(guī)、規(guī)章都具有法律約束效力,都可以作為行政行為的依據(jù),效力最高的應(yīng)該是行政法規(guī),其次為規(guī)章。因為,根據(jù)1996年10月1日起實施的中華人民共和國行政處罰法中的相關(guān)規(guī)定,行政法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰,行政規(guī)范性文件明確規(guī)定不得設(shè)定行政處罰。其次,根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定,人民法院審理行政案件,以法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù),同時參照規(guī)章,并沒有包括行政規(guī)范性文件。據(jù)此,地方政府及其工作部門在今后制定地方檔案規(guī)范性文件時,應(yīng)當取消行政處罰,適當保留獎勵條款。這樣,既可以避免與法律抵觸,又可以起到自身獨特的作用。參考文獻:1蘭青,高瓊.行政規(guī)范性文件之我見j.四川檔案,2