法院委托調(diào)解制度實證探究

1、法院委托調(diào)解制度實證探究摘 要：法院委托調(diào)解制度是司法社會化的產(chǎn)物，有利于 落實私權(quán)自治、提高解紛效率、促進案件執(zhí)行和緩解社會矛 盾。但實踐中，法院委托調(diào)解制度也面臨諸多問題，突出表 現(xiàn)在政策推動成為委托調(diào)解的動力機制、規(guī)則缺失成為委托 調(diào)解的制度瓶頸等方面。完善法院委托調(diào)解制度，應(yīng)借鑒域 外制度，實現(xiàn)立法體系化、程序法制化，賦予當(dāng)事人程序選 擇權(quán)，規(guī)范收費制度和委托調(diào)解的基本流程，建立受托主體 準入制度、保密制度、中立評估制度及當(dāng)事人惡意行為的規(guī) 制制度。關(guān)鍵詞：司法社會化；法院；委托調(diào)解；立法體系化； 程序法制化中圖分類號：d925. 114文獻標志碼：a文章編號：1002-7408 (2

2、013) 04-0102-04法院委托調(diào)解是司法社會化的產(chǎn)物。近年來，隨著改革 開放的不斷深入，受訴訟爆炸、法院案多人少和維穩(wěn)壓力增 大等因素的影響，我國法院委托調(diào)解悄然興起并蓬勃發(fā)展。 2006年，上海各人民調(diào)解委員會共接受法院委托調(diào)解案件 10269件，調(diào)解成功7449件，調(diào)解成功率達72. 54%, 1上 海松江區(qū)法院2008年1至5月委托調(diào)解案件達1676件，經(jīng) 調(diào)解撤訴或達成協(xié)議的案件1585件，委托調(diào)解成功率為 95. 54%o2陜西吳堡縣法院2010年啟動法院訴前委托調(diào)解, 至2011年7月，已有51件案件成功調(diào)解，成功率達80%。 ：32011年1到7月，廣西昭平法院共委托調(diào)解

3、民事案件53 件，成功調(diào)解53件，調(diào)解成功率達100%o 4在法院委托調(diào) 解不斷升溫、調(diào)解成功率不斷攀升的背景下，對法院委托調(diào) 解的運動化實施狀況進行冷思考就顯得尤為必要?；诖耍?筆者選取了位于中部某省北部的m縣法院作為調(diào)查樣本，除 獲取該院2009至2011年間關(guān)于委托調(diào)解的統(tǒng)計數(shù)據(jù)外，還 對法院工作人員和調(diào)解人員進行訪談，了解法院委托調(diào)解的 實證狀況，針對存在的問題及未來趨勢進行研判并提出完善 建議，期望對法院委托調(diào)解制度的理性發(fā)展有所裨益。一、期待與現(xiàn)實：法院委托調(diào)解的實證調(diào)研1.案件調(diào)解結(jié)案狀況。m縣屬于經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)， 民事案件數(shù)量相對偏少。m縣法院非常重視案件調(diào)解，因案 件調(diào)

4、解結(jié)案率是法官考核的重要指標。m縣法院在實踐中實 施委托調(diào)解制度，常規(guī)調(diào)解與委托調(diào)解的案件在年度辦結(jié)的 案件數(shù)中占一定比例，如下圖1所示。從實證調(diào)研情況看， m縣法院2009至2011年審結(jié)的民事案件數(shù)分別為2222.2432 和2916件，調(diào)解結(jié)案數(shù)分別為1200、1230和1297件，占 全部結(jié)案數(shù)的比例分別為54%、51%和44%。三年內(nèi)委托調(diào)解 的案件數(shù)分別為106、118和142件，占整個調(diào)解案件的比 率分別為8.8%、9. 6%和11%,而委托調(diào)解成功的案件數(shù)則分 別為66、82和98件，僅占整個調(diào)解案件數(shù)的5.5%、6. 7% 和7. 6%?？傮w而言，近三年m縣人民法院調(diào)解結(jié)案數(shù)

5、、委托 調(diào)解案件數(shù)和委托調(diào)解成功案件數(shù)都逐年增加，但委托調(diào)解 的案件以及委托調(diào)解成功的案件在整個調(diào)解結(jié)案數(shù)中所占 的比例比較低，委托調(diào)解結(jié)案并未成為法院結(jié)案的主要方 式，而僅為其中很小的一部分。2委托調(diào)解的類型。依所處階段不同，可將法院委托調(diào) 解分為訴前、審前和審中委托調(diào)解。m縣法院經(jīng)與m縣司法 局協(xié)調(diào)，由司法局組織人民調(diào)解員及律師進駐附設(shè)法院的人 民調(diào)解工作室開展委托調(diào)解工作，m縣法院也委托院外社會 組織或個人參與委托調(diào)解，2011年至2010年委托調(diào)解階段 及案件情況如圖2所示：依據(jù)圖2, m縣法院2009至2011 年訴前委托調(diào)解的案件分別為52、62和76件，各占當(dāng)年委 托調(diào)解案件數(shù)的

6、51%、53%、54%,呈逐年增長趨勢；審前委 托調(diào)解的案件分別為46、51和59件，各占當(dāng)年委托調(diào)解案 件數(shù)的43%、43%和41%,呈略微下降趨勢；審中委托調(diào)解的 案件數(shù)量分別為6、5和7件，各占到當(dāng)年委托調(diào)解案件數(shù) 的6%、4%和5%,數(shù)量偏少。就三年的總體情況看，訴前委 托所占比重較大，其次為審前委托，審中委托調(diào)解的案件則 較少。3受托調(diào)解主體。m縣法院在委托調(diào)解制度運行過程中 充分發(fā)揮各種社會力量的作用，受托調(diào)解主體多樣，除人民 調(diào)解工作室調(diào)解人員外，還包括社會法庭、街道或村干部、 司法所、法院值班律師等。各類受托調(diào)解組織調(diào)解案件的數(shù) 量存在一定差異。由表1可知，從縱向看，2009至

7、2011年, 社會法庭接受委托調(diào)解的數(shù)量因受調(diào)解年的影響在2010年 出現(xiàn)高峰值后回落，人民調(diào)解工作室接受委托調(diào)解的案件數(shù) 量基本呈增長趨勢，其他組織受托調(diào)解案件的數(shù)量無明顯規(guī) 律。從橫向看，人民調(diào)解室、社會法庭和司法所受托調(diào)解的 案件占到絕大多數(shù)，其他組織和個人受托調(diào)解的案件相對較 少。同時，受托調(diào)解主體的多元化也給法院委托調(diào)解帶來了 混亂。4.案件委托方式。m縣法院在探索委托調(diào)解的過程中， 采用了書面委托、當(dāng)面直接委托和電話委托等方式。從表2 可知，書面委托的案件數(shù)在委托調(diào)解案件中所占比重在逐年 提升，相反，直接委托和電話委托調(diào)解的案件在委托調(diào)解案 件中所占的比重在逐年下降。但總體而言，較

8、為規(guī)范的書面 委托方式所占比重仍較低，委托方式仍較為隨意。5調(diào)解強制執(zhí)行率。調(diào)解結(jié)案數(shù)反映了法院利用調(diào)解的 程度，但并不必然反映法院辦案效果，而對調(diào)解確認書或調(diào) 解書申請強制執(zhí)行的數(shù)量才是調(diào)解效果的真正衡量指標。從 m縣法院近三年的調(diào)解結(jié)案數(shù)看，絕對值在不斷增加，但調(diào) 解結(jié)案率在逐年下降，反映了調(diào)解結(jié)案數(shù)量上的變化。同時, 強制執(zhí)行調(diào)解案件的數(shù)量也不斷變化，2009至2011年分別 為118、165和92件，調(diào)解案件的強制執(zhí)行率分別為9.8%、 7. 5%和12. 7%o調(diào)解強制執(zhí)行率反映了當(dāng)事人對調(diào)解的真正 接受程度，表3數(shù)據(jù)反映了 m縣法院存在當(dāng)事人在調(diào)解文書 生效后不接受調(diào)解結(jié)果的問題，

9、排除因客觀原因不能執(zhí)行的 情況外，調(diào)解中可能存在違背當(dāng)事人意愿強制調(diào)解的問題， 委托調(diào)解亦不例外。二、積極與消極：法院委托調(diào)解的運行效果1.法院委托調(diào)解的積極效果。法院委托調(diào)解制度在實現(xiàn) 私權(quán)自治、提高糾紛解決效率、提高案件執(zhí)行率、緩解社會 矛盾等方面具有積極效果。m縣法院委托調(diào)解的效果如表4 所示：由表4可知，m縣法院委托調(diào)解的案件，調(diào)解撤訴與 制作調(diào)解協(xié)議的案件占相對多數(shù)，三年間分別為66、82和 98件，分別占委托調(diào)解案件數(shù)的63%、69%和69%,且委托調(diào) 解的成功案件居多，調(diào)解不成的案件則相對較少。委托調(diào)解 吸收社會力量，在尊重當(dāng)事人私權(quán)自治和程序選擇自由基礎(chǔ) 上化解私權(quán)沖突，不但有

10、利于緩解因私權(quán)糾紛產(chǎn)生的社會矛 盾，消減程序運行中的資源消耗和對抗加劇，也可緩解因法 院動用公權(quán)力而產(chǎn)生的私權(quán)利與公權(quán)力之間的審判及執(zhí)行 矛盾，做到案結(jié)事了，減少信訪案件，在一定程度上緩解了 社會沖突。2.法院委托調(diào)解的問題透析。（1）政策推動：委托調(diào)解的動力機制。調(diào)解是民事訴訟的基本原則，理 應(yīng)平衡發(fā)展，然而，實踐中政策推動型調(diào)解卻表現(xiàn)得非常突 出，委托調(diào)解亦然。2004年最高法院關(guān)于人民法院民事調(diào) 解工作若干問題的規(guī)定第3條創(chuàng)設(shè)了委托調(diào)解制度，但實 踐中各地法院委托調(diào)解工作的開展卻不均衡。如上海地區(qū)較 早開展且很重視委托調(diào)解，早在2003年，松江區(qū)法院就發(fā) 布了關(guān)于民事案件受理后委托人民調(diào)

11、解委員會先行調(diào)解的 若干操作規(guī)程等一系列規(guī)范性文件推進委托調(diào)解，并于 2006年成立調(diào)解窗口，到2007年共受理委托調(diào)解案件1629 件，其中調(diào)解成功1174件，而m縣法院三年委托調(diào)解的案 件合計僅有376件。m縣法院所在省的高級法院將2009年定 為調(diào)解年，自上而下推動調(diào)解，在m縣法院則表現(xiàn)為2009 年的調(diào)解結(jié)案率達54%,為三年中的最高峰值，而2010和 2011年的調(diào)解結(jié)案率則隨著調(diào)解年的結(jié)束而有所下降。不僅 如此，委托調(diào)解的發(fā)展亦受維穩(wěn)政治訴求及強制性考核指標 體系的影響，并在很大程度上還取決于法院領(lǐng)導(dǎo)的重視甚至 法官的個人偏好，在調(diào)審合一模式下則會因當(dāng)事人對調(diào)解的 接受程度可能影響

12、對案件的最終裁判而使當(dāng)事人被迫接受 調(diào)解。(2)規(guī)則缺失：委托調(diào)解的制度瓶頸。依靠實踐部門 政策性推動的委托調(diào)解規(guī)則千差萬別，正當(dāng)程序規(guī)則的缺失 阻滯了委托調(diào)解制度的良性發(fā)展。一是委托調(diào)解強制啟動有 違法之嫌。一方面，委托調(diào)解可能走向強制調(diào)解。法官面對 高調(diào)解率的考核壓力、判決后當(dāng)事人的信訪壓力、對一審裁 判不服的上訴壓力、生效裁判的執(zhí)行壓力，其選擇委托調(diào)解 的動機很容易出現(xiàn)偏離，部分法院甚至采用暫緩立案或不調(diào) 不立的辦法推行強制委托調(diào)解。而強制調(diào)解不僅意味著當(dāng)事 人被迫接受調(diào)解程序，在雙方當(dāng)事人力量失衡時，可能更意 味著當(dāng)事人的權(quán)利減損。從訴權(quán)理論講，實踐中以暫緩立案、 不調(diào)不立等為代表的強

13、制調(diào)解違背了司法不得拒絕裁判的 基本法理，侵害了當(dāng)事人訴權(quán)。另一方面，m縣法院還存在 著委托調(diào)解的激勵機制，對于委托調(diào)解達成協(xié)議的案件，法 院免收訴訟費，如果是訴前委托，則是司法為民，提高效率, 若屬審前委托調(diào)解或?qū)徶形姓{(diào)解，則同樣存在違反訴訟收 費辦法之嫌。二是法院委托調(diào)解方式非程式化。從表2可知, m縣法院沒有委托方式的統(tǒng)一規(guī)范，實踐中既有正式的書面 委托，也有非正式的當(dāng)面委托和電話委托，當(dāng)然，隨著時間 的推移和實踐的需要，m縣法院采用不同方式委托的做法也 不斷改變，從2009年至2011年的三年間，書面委托的比例 從25%增加到40%,而直接委托和電話委托的比例則在逐年 下降，但所占比

14、例絕對數(shù)量仍然較大。非正式的直接委托和 電話委托致使委托程序不規(guī)范，影響了程序運行效果。三是 法院委托調(diào)解受托主體各異。以被委托主體存在于法院內(nèi)部 還是外部以及是否保持外部調(diào)解組織的人員、機構(gòu)和運行模 式等為標準，可將實踐中接受法院委托調(diào)解的主體分為內(nèi)置 不改造型、內(nèi)置改造型、外置不改造型和外置改造型四種， 5不同類型的法院委托調(diào)解組織在運行中各有優(yōu)點，但也 須面對不同的問題。內(nèi)置不改造型的調(diào)解組織其實就是將外 部調(diào)解組織不加改造地移至法院內(nèi)部開展委托調(diào)解工作，但 調(diào)解組織人員的薪酬、費用、考核由哪個機構(gòu)負責(zé)就可能存 在問題。內(nèi)置改造型的調(diào)解組織則通過改變組織構(gòu)造組建法 院附設(shè)調(diào)解組織，拒絕常

15、設(shè)調(diào)解組織的人員進入，而直接由 法院聘任退休法官等人員負責(zé)調(diào)解并由法官直接管理和考 核，該方式解決了薪酬、待遇問題，但卻失去了傳統(tǒng)調(diào)解自 有的親和力和信任度，變成了 “第二法官”調(diào)解，不能發(fā)揮 委托調(diào)解的最大效用。外置不改造型組織參與調(diào)解，仍保持 了傳統(tǒng)人民調(diào)解組織形態(tài)和運行模式，但與法院委托調(diào)解追 求效率的目的相悖，甚至一些法官認為會徒增負擔(dān)。外置改 造型調(diào)解組織對案件調(diào)解特別是特定行業(yè)內(nèi)糾紛的調(diào)解具 有積極作用，但同樣存在委托傳統(tǒng)調(diào)解組織調(diào)解的弊病。如 表1所示，m縣法院在委托調(diào)解制度運行中，存在著內(nèi)置改 造型的法院值班律師受托調(diào)解、內(nèi)置不改造型的人民調(diào)解工 作室受托調(diào)解、外置改造型的社會

16、法庭及外置不改造型的街 道和村委人民調(diào)解員、司法所等多種主體受托調(diào)解，而缺乏 統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的多種委托調(diào)解組織并存模式因無法克服自 身弊病而很難在法院委托調(diào)解中發(fā)揮最大效用。四是委托調(diào) 解配套程序缺失。委托調(diào)解當(dāng)中，當(dāng)事人可否合意選擇調(diào)解 機構(gòu)、合意選擇機構(gòu)調(diào)解人員甚至合意選擇機構(gòu)外的調(diào)解人 員調(diào)解，委托案件辦理流程如何設(shè)計，法院能夠委托調(diào)解的 次數(shù)是幾次，對調(diào)解次數(shù)的限制是立案階段、審判階段共用 還是每個階段都有相應(yīng)的次數(shù)，委托調(diào)解時限如何確定，訴 前委托調(diào)解當(dāng)中若發(fā)生當(dāng)事人不到、毀滅偽造證據(jù)、轉(zhuǎn)移財 產(chǎn)等行為如何規(guī)制，如何防止當(dāng)事人利用委托調(diào)解拖延訴訟 或者侵害第三人利益等諸如此類的問題，在

17、m縣法院委托調(diào) 解實踐中時常涉及，但規(guī)則缺失使法官無所適從。三、傳承與創(chuàng)新：法院委托調(diào)解的制度理性1.法院委托調(diào)解立法體系化。我國民事訴訟法規(guī)定了法 院調(diào)解，但未規(guī)定法院委托調(diào)解，只在第95條規(guī)定了 “法 院調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助”的協(xié)助調(diào)解義務(wù)。 法院委托調(diào)解的規(guī)定主要是2004年最高人民法院關(guān)于人 民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定第3條第2款的規(guī)定, “經(jīng)各方當(dāng)事人同意，人民法院可以委托前款規(guī)定的單位或 者個人對案件進行調(diào)解，達成調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)依 法予以確認?！痹陔S后的其他司法解釋中也有零散規(guī)定。從 m縣法院委托調(diào)解的實證及各地法院實踐看，法院委托調(diào)解 程序千差萬別，加

18、之法院委托調(diào)解承載維穩(wěn)政治訴求且依靠 運動式推進，法院委托調(diào)解制度呈現(xiàn)出程序隨意、目的偏離 的狀態(tài)，對程序正當(dāng)構(gòu)成了威脅，不利于法院委托調(diào)解制度 的健康發(fā)展，法院委托調(diào)解立法體系化遂成當(dāng)前的必然選 擇。從法院委托調(diào)解的立法模式看，一種是在民事訴訟法中 規(guī)定法院委托調(diào)解的內(nèi)容，我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法"從 第403條至426條均為法院調(diào)解之規(guī)定，其中很多條款涉及 法院委托調(diào)解程序，德國、法國、澳大利亞等國民事訴訟法 亦采此模式；另一種為單行立法，如日本民事調(diào)停法對 法院委托調(diào)解做了規(guī)定。我國尚不具備法院調(diào)解單行立法的 條件，但可借鑒臺灣地區(qū)“民事訴訟法”，提升法院委托調(diào) 解制度的立法層

19、級，在民事訴訟法中專章規(guī)定法院調(diào)解制 度，并將法院委托調(diào)解作為法院調(diào)解的重點內(nèi)容詳加規(guī)定， 以避免因缺乏法律規(guī)范的運動式推進所帶來的實踐混亂。2法院委托調(diào)解程序法制化?！盁o訟”思想是調(diào)解制度的思 想基礎(chǔ)，6同時，在法制不健全的年代，由于''缺乏案件 判決的法律依據(jù)，缺乏專業(yè)的審判人才，法院還須承擔(dān)宣教 功能”，7而調(diào)解恰恰彌補了這些空白，鄉(xiāng)土背景下的早 期調(diào)解制度存在的合理性即在于此。而隨著社會發(fā)展和當(dāng)事 人權(quán)利意識的覺醒，調(diào)解作為解紛方式之一，已逐步喪失了 熟人社會的基礎(chǔ)和說教式情理溝通的場域，當(dāng)事人對調(diào)解可 能帶來的權(quán)利減損愈加排斥，而包括實體合法和程序合法的 調(diào)解訴求則日

20、益受到重視，因此，作為特殊調(diào)解形式的法院 委托調(diào)解也必須走程序法制化的道路。（1）建立受托調(diào)解主體及人員的準入制度。實踐中受 托調(diào)解主體各異、調(diào)解人員資質(zhì)和調(diào)解能力參差不齊及調(diào)解 組織運行混亂和保障不力，造成了法院委托調(diào)解制度的運行 困境。鑒于此，筆者主張，民事訴訟法設(shè)立法院委托調(diào)解制 度時，應(yīng)借鑒域外法院附設(shè)調(diào)解的立法，統(tǒng)一實行內(nèi)設(shè)型調(diào) 解組織模式，并參考人民陪審員選任條件，由民事訴訟法統(tǒng) 一規(guī)定法院附設(shè)調(diào)解組織中調(diào)解人員的資歷、能力等準入條 件，由法院面向社會公開招募并確定調(diào)解員名冊，并經(jīng)過法 院培訓(xùn)合格以后從事委托調(diào)解工作，法院附設(shè)調(diào)解組織運行 的費用由同級政府納入財政預(yù)算體系予以保障。

21、當(dāng)然，現(xiàn)存 的人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織仍并存運行， 共同發(fā)揮多元化民事糾紛解決機制在解紛止?fàn)幹械淖饔谩?2) 賦予當(dāng)事人以程序選擇權(quán)。民事程序選擇權(quán)包括 兩方面含義，一是當(dāng)事人對各種民事程序制度有選擇權(quán)，二 是當(dāng)事人在同一民事程序中對體現(xiàn)不同法理的程序結(jié)構(gòu)和 程序步驟有選擇權(quán)。8法院委托調(diào)解作為民事司法社會化 的基本程序，具有準司法性質(zhì)，且司法自治原則也賦予了當(dāng) 事人相對的程序自治權(quán)利，因此，法院委托調(diào)解制度設(shè)計亦 應(yīng)賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)。一方面，對于是否選擇法院委托 調(diào)解，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)選擇，即法院委托調(diào)解應(yīng)以當(dāng)事人雙方 合意為原則。實踐中存在的暫緩立案、不調(diào)不立的做法侵害 了當(dāng)

22、事人的訴權(quán)，應(yīng)嚴格禁止。對此，司法實務(wù)部門已有探 索，如河南省南陽市各級法院試行的立案預(yù)登記制度就具有 可借鑒性。筆者建議，我國民事訴訟法對立案的程序要求可 從立案審查制向立案登記制轉(zhuǎn)化，在此基礎(chǔ)上規(guī)定立案以后 當(dāng)事人有權(quán)合意選擇法院委托調(diào)解，以此保障當(dāng)事人訴權(quán)的 落實與法院委托調(diào)解制度的效用發(fā)揮。另一方面，在受托調(diào) 解組織和受托調(diào)解人員的選擇上，亦應(yīng)賦予當(dāng)事人以選擇 權(quán)。建議立法規(guī)定法院委托調(diào)解的調(diào)解員名冊制度，若雙方 合意由法院委托調(diào)解，則雙方當(dāng)事人可以從名冊中各自選擇 一名調(diào)解員，再由雙方共同選任一名調(diào)解員作為主任調(diào)解 員，若雙方共任調(diào)解員不成，則可由法院指定，以此方式組 成調(diào)解組，專司

23、調(diào)解行為。當(dāng)然，調(diào)解員名冊自身具有封閉 性，尚不足以體現(xiàn)完整的程序選擇權(quán)，筆者建議，除允許當(dāng) 事人選擇在冊調(diào)解員外，也應(yīng)當(dāng)允許其在調(diào)解員名冊之外另 行選任符合調(diào)解資質(zhì)的調(diào)解員組成調(diào)解組進行委托調(diào)解。(3) 建立法院委托調(diào)解的程序保障制度。具體包括以 下五個方面：一是規(guī)范法院委托調(diào)解收費制度。若訴前委托 調(diào)解未達成調(diào)解協(xié)議的，不收取費用，若訴中和審前委托調(diào) 解達成調(diào)解協(xié)議且當(dāng)事人申請撤訴的，按照訴訟費用交納 辦法減半收取案件受理費，若訴中和審前委托調(diào)解達成調(diào) 解協(xié)議需法院制作調(diào)解書的，也對訴訟費用減半收取，以此 鼓勵當(dāng)事人利用委托調(diào)解制度，同時防止當(dāng)事人濫用該制 度。二是規(guī)范法院委托調(diào)解流程。為避免混亂，民事訴訟法 應(yīng)當(dāng)對委托調(diào)解的次數(shù)、時限、委托方式書面化、委托調(diào)解 中的第三人參與等程序作出規(guī)定。具體而言，應(yīng)規(guī)定委托調(diào) 解采用書面委托書方式，委托調(diào)解以一次為限，無論訴前委 托、訴中委托還是審中委托，只要其中一個階段委托調(diào)解未 達成協(xié)議即不允許再行委托，且委托調(diào)解時限不宜過長，以 1個月為限；考慮到實踐中當(dāng)事人可能