部門預(yù)算改革中存在的問題及對策

1、部門預(yù)算改革中存在的問題及對策所謂部門預(yù)算，是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其 行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、審核、 匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門 各項收支的綜合財政計劃。部門預(yù)算制度的改革具有增強(qiáng)預(yù) 算資金分配上的民主性和科學(xué)性、增加收支透明度等優(yōu)點， 但在現(xiàn)行的部門預(yù)算管理改革中也遇到不少問題：部門預(yù)算效率低下。首先是部門預(yù)算透明度低，法治性 難以體現(xiàn)。我國實施部門預(yù)算改革的目的是為了建立具有計 劃性、歸一性、公開性與法治性的政府預(yù)算制度。然而實踐 表明，法治性問題是部門預(yù)算改革中存在的最為嚴(yán)重的問題。 表現(xiàn)在目前政府預(yù)算實際決定權(quán)仍不在人代會手中，

2、部門預(yù) 算缺乏應(yīng)有的公開性，部門預(yù)算還是披著一層神秘的面紗。 其次是尚未建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額體系?？茖W(xué)的支 出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額是部門預(yù)算制度的核心，但目前仍未建立 起來，致使公共服務(wù)成本脫離實際，部門預(yù)算效率低。具體 表現(xiàn)在：公用經(jīng)費與專項費用劃分標(biāo)準(zhǔn)不明晰，預(yù)算執(zhí)行隨 意性大；基本支出預(yù)算中的公用經(jīng)費定額較粗，細(xì)化預(yù)算管 理目的難以實現(xiàn)；制定定額的依據(jù)不充分，估算定額現(xiàn)象較 為普遍，由于定額脫離實際，部門預(yù)算難以編準(zhǔn)編實。定額 管理的不規(guī)范，導(dǎo)致財政分配缺乏準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，也 使部門公共服務(wù)水平受到影響。再次，預(yù)算博弈負(fù)效應(yīng)使部門預(yù)算效率大打折扣。部門預(yù)算是在總體資源有限的前提下

3、對不同部門可支配資源的安排、配置和調(diào)整。本部門利益最 大化的追求動機(jī)是部門預(yù)算博弈的原始起源，由預(yù)算博弈而 產(chǎn)生的邊際效用大于為此付出的邊際成本的誘人前景是其 存在的現(xiàn)實因素。因此正常情況下，預(yù)算博弈的一方一一部 門爭取盡可能多的預(yù)算是一種理性選擇，其上報部門預(yù)算時 往往高報預(yù)算，而博弈的另一方預(yù)算的審批者出于法律 所賦予的職責(zé)，采取對上報的部門預(yù)算進(jìn)行審核和削減的策 略同樣也是理性選擇的結(jié)果，但其對部門上報預(yù)算的削減受 制于所掌握的信息。受信息不完全和信息不對稱的限制，削 減幅度的合理性成為審批部門最棘手的問題：削減少了，沒 有履行好職責(zé)，浪費了財政資源；削減多了，會給部門工作 造成困難，并

4、可能引發(fā)部門的逆向選擇行為。財政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特 征就是改變了原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式, 以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算 改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好地 理順。部門預(yù)算是以部門為主的"被動”預(yù)算。我國目前的 部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上 報預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財 政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點，認(rèn)為 將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進(jìn)行宏觀管理。究其實質(zhì)，則是財政部門無法全面掌握部 門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀

5、上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移 的局面。財政內(nèi)部各處室存在著"自我擴(kuò)張”意識。部門預(yù) 算改革一個重要的配套措施就是理順財政內(nèi)部的管理體制, 對各業(yè)務(wù)處室職能重新界定，一個預(yù)算單位只對應(yīng)一個財政 業(yè)務(wù)處室，實現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下， 分管業(yè)務(wù)處室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金、爭 項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預(yù)算進(jìn)行嚴(yán) 格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財政預(yù)算要 大大高于當(dāng)年可用財力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財力狀況逐個 兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根 據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以 確保財政預(yù)算總額不突破。

6、財政內(nèi)部的這種"自我擴(kuò)張”機(jī) 制，客觀上降低了預(yù)算的編制效率。預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事 業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門 具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公 共財政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高 了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單 位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型 的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前 收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設(shè)了很多依賴 收費生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位 失去了經(jīng)費來源，這些“

7、因費而生”的單位本應(yīng)''清費而滅”， 卻借取消收費之機(jī)改成了財政全額撥款單位。缺乏部門預(yù)算編制監(jiān)督和績效考核機(jī)制。人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時間很短，在如此倉促的時間內(nèi)，很難認(rèn)真、逐項地審議部門預(yù)算，只能 對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。長期以來 我國人大對政府財政的監(jiān)督一直較弱，部門預(yù)算改革也沒有 從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情 況下，僅僅由財政部門自發(fā)改革，這場改革也是不徹底的, 更不能提高到"革命”的高度。（2缺乏對部門預(yù)算編制質(zhì)量 和項目績效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級部門 廣泛推開，但對部

8、門預(yù)算的編制質(zhì)量、部門決算同年初部門 預(yù)算的差異程度，卻鮮有人進(jìn)行詳細(xì)考究。從這個角度看, 部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于 內(nèi)容上的改革。同時，部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算尚沒有 建立起有效的績效考評、追蹤問效機(jī)制，在具體編制過程中, 由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以分輕重 緩急排列次序。對于財政預(yù)算安排項目的實施過程及其完成 結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財政部門對此 普遍缺乏經(jīng)驗，而事實上也存在較大難度。筆者認(rèn)為，完善部門預(yù)算改革可采取如下措施:第一，規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時間。 在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下

9、年 度預(yù)算，預(yù)算編制時間非常短，編制效果也就難以保證。但 預(yù)算編制時間也并非越早越好?？紤]到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家政 策的變化，預(yù)算周期過長、預(yù)算編制時間過早，勢必要影響 到預(yù)算的準(zhǔn)確性。二是簡化編報程序。目前從中央到地方普 遍實行“二上二下”的編制流程，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H, 適當(dāng)簡化編報程序，如可以變通實行"兩上一下”或“一上 一下”的編報流程。第二，理順財政部門與其他部門的關(guān)系。一是財政部門 在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的 主動性。二是預(yù)算編制要堅持公開、公平、公正的原則。部 門預(yù)算對財政資金在部門間進(jìn)行分配，必須要提高項目安排 的透明度，確保資金在部門間的公平

10、分配，以取得部門單位 對財政的信任、支持和配合。三是切實處理好財政與部門間 的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。實行部門預(yù)算后，財政對部門資金使用 的壟斷性監(jiān)督管理大大加強(qiáng)，但是客觀上也容易造成財政對 資金分配的管理過寬過細(xì)，不利于發(fā)揮部門的積極性。在這 種情況下，如果將部分專項資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移, 包干使用、超支不補(bǔ)，就有可能變一家理財為多家理財，意 想不到地提高財政資金效益。四是理順財政與其他有預(yù)算分 配權(quán)的部門的關(guān)系。對于計劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門, 簡單地將分配權(quán)收回并非是好辦法，因為這些部門在各自的 領(lǐng)域比財政部門更有發(fā)言權(quán)；且項目的選擇權(quán)過分集中于財 政部門也不甚妥當(dāng)，應(yīng)該分而治之、相互

11、制衡。因此，可以 將計劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會成員單位，配合 財政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。第三，構(gòu)建有效的財政監(jiān)督機(jī)制。首先，明確預(yù)算監(jiān)督 機(jī)構(gòu)的職責(zé)，強(qiáng)化部門預(yù)算硬約束。預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)通過調(diào) 查研究，了解部門收支情況，并負(fù)責(zé)把這一信息傳遞給預(yù)算 編制部門。其次，建立支出跟蹤監(jiān)督機(jī)制。一是實行由財政 預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)向各部委派駐財政監(jiān)察專員的制度。在推行國 庫集中收付制度的環(huán)境下，財政監(jiān)察專員的主要職責(zé)是掌握 部委開展的公共活動是否合法合規(guī)，有無亂收費或降低公共 服務(wù)質(zhì)量等行為。二是財政預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)對部門的政府采 購預(yù)算執(zhí)行過程實施監(jiān)督，要求各部門在進(jìn)行政府采購前同 時向財

12、政預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)及政府采購管理部門提出申請，使政 府采購置于財政監(jiān)督之下。再次，應(yīng)建立對財政監(jiān)督部門的 監(jiān)督機(jī)制，量化考核指標(biāo)，健全內(nèi)部牽制制度，在財政部門 內(nèi)部形成良好的監(jiān)督制度，賦予財政監(jiān)督以相對獨立的地位 和權(quán)利，在調(diào)動財政監(jiān)督人員工作積極性的同時，要有懲罰 制度，如果財政監(jiān)督不力，對出現(xiàn)的重大財政資金違法違紀(jì) 問題失察，一經(jīng)查出，就要依法追究財政監(jiān)督不力的責(zé)任。第四，建立績效控制機(jī)制。在我國部門預(yù)算實踐中，信 息不對稱常常使決策部門不得不依賴支出部門提供的信息， 因而導(dǎo)致支出部門產(chǎn)生向決策者提供或認(rèn)為制造對本部門 有利的信息，提高其獲得更多資源的概率。這種信息障礙是 導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果經(jīng)常背離政策初衷的主要原因。為此，應(yīng)該改 變現(xiàn)有控制模式，采用績效控制模式：在已經(jīng)建立部門預(yù)算 監(jiān)督機(jī)制的環(huán)境下，將具體的管理責(zé)任與權(quán)力下放到部門層 次，并賦予支出部門或部門負(fù)責(zé)人在部門內(nèi)部進(jìn)行資源再分 配的自主權(quán)。部門可以按照自己認(rèn)為最適宜的方式運作本部 門的財政資源，從而有助于削弱支出部門“花掉所有可以利 用的資源”的動機(jī)。建立對部門的產(chǎn)出績效指標(biāo)評價體系。 即部門必須對預(yù)算績效負(fù)責(zé)，經(jīng)年度審計，對達(dá)不到指標(biāo)要 求而又沒有客觀理由的部門實施整改，或罷官