調(diào)查與決策——《構(gòu)建洪災(zāi)預(yù)防體系 堅持科學(xué)防災(zāi)救災(zāi)》

1、調(diào)查與決策構(gòu)建洪災(zāi)預(yù)防體系堅持科學(xué)防災(zāi)救災(zāi)總第386期 調(diào)查與決策（內(nèi)參） 第15期 構(gòu)建洪災(zāi)預(yù)防體系堅持科學(xué)防災(zāi)救災(zāi) -對達州市"7·18"特大洪災(zāi)防災(zāi)救災(zāi)工作經(jīng)驗的總結(jié) 中共四川省委政策研究室、中共達州市委政策研究室聯(lián)合調(diào)研組 近年來，達州市深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真總結(jié)連年抗洪救災(zāi)經(jīng)驗，積極探索科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)的路子，著力加強防汛工程體系建設(shè)，用現(xiàn)代化技術(shù)和設(shè)備武裝洪災(zāi)測報系統(tǒng)，不斷完善洪災(zāi)防治預(yù)案和工作運行機制，著力建設(shè)高效運轉(zhuǎn)的指揮、組織系統(tǒng)，逐步構(gòu)建一套判斷準(zhǔn)確、指揮得力、反應(yīng)敏捷、保障有效的洪災(zāi)預(yù)防體系，最大限度地減少災(zāi)害損失。今年7月16-18日，達

2、州市境內(nèi)持續(xù)強降雨，降雨覆蓋全市7個縣（市、區(qū)）273個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最大降雨量達510.1毫米，超過有氣象記錄以來的歷史極值。長時間的強降雨，造成境內(nèi)后河、前河、中河、州河、巴河、渠江等江河河水陡漲，渠縣三匯鎮(zhèn)洪峰流量達27700立方米/秒。全市沿江、沿河59個場鎮(zhèn)、4座縣城和達州中心主城區(qū)進水，渠縣縣城40%以上被淹，萬源市城區(qū)平均水深1米、最深處達到1.5米以上，宣漢縣城和達州中心城市濱河路淹至3樓。由于準(zhǔn)確預(yù)警、及早準(zhǔn)備、科學(xué)調(diào)度、精心組織，沿河沿江和易發(fā)地質(zhì)災(zāi)害點48.5萬名群眾及近3億元財產(chǎn)得到及時轉(zhuǎn)移，最大限度地減少了災(zāi)害損失。 一、加強防汛工程體系建設(shè)，增強防御洪災(zāi)能力 近年來，達州市

3、加大工作力度，多方籌措資金，大興防洪工程，防汛能力有了顯著提高。一是抓好州河梯度防洪工程建設(shè)。在原有宣漢縣江口湖水電站、達縣金盤子水電站基礎(chǔ)之上，于2006年在達州中心城市上游建成羅江口水電樞紐工程，形成州河上、中、下游梯度防洪體系。二是狠抓骨干堤防工程建設(shè)。州河達州中心城市堤防工程、渠縣縣城堤防工程全面推進。目前，達州中心城市堤防已動工7.1公里，完工6.52公里，渠縣縣城堤防已建成2.2公里，開江縣、宣漢縣、大竹縣等縣城堤防工程正加緊進行。三是狠抓骨干水庫建設(shè)。開江縣寶石橋水庫大壩樞紐擴建工程、大竹縣龍?zhí)端畮熘黧w工程全面竣工，宣漢縣白巖灘水庫已正式開工建設(shè)，渠縣劉家拱橋水庫、萬源市寨子河、

4、鮮家灣水庫正加緊前期工作。四是狠抓病險水庫整治。今年全市共動工整治病險水庫15座，完工9座。 二、武裝洪災(zāi)預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)，提高洪災(zāi)預(yù)警能力 （一）武裝氣象預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)。"十一五"期間，全市共投入資金4000多萬元用于地方氣象事業(yè)發(fā)展。2008年建成新一代多普勒天氣雷達項目，該雷達可監(jiān)測300公里內(nèi)天氣系統(tǒng)、空中云水含量及變化情況，能有效地對暴雨、雷暴、大風(fēng)、冰雹等中小尺度強對流天氣進行監(jiān)測和預(yù)警，達州市也成為全省七個建成多普勒天氣雷達項目市之一。同時，在全市各主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主要河流沿河場鎮(zhèn)、交通樞紐重鎮(zhèn)、大中型水庫建成了145個區(qū)域自動站，完成了土壤墑情自動監(jiān)測系統(tǒng)、閃電定位儀和

5、L波段探空雷達的建設(shè)。在應(yīng)對"7·18"特大洪災(zāi)中，市氣象局運用先進技術(shù)和設(shè)備，全面監(jiān)測天氣變化，綜合分析氣象信息，及時準(zhǔn)確做出判斷，于7月13日向全市發(fā)布了強降雨天氣趨勢預(yù)測重要天氣趨勢預(yù)報，7月14日上午再次確定15-18日達州市將有一次持續(xù)性暴雨、大暴雨天氣過程，引起達州市防汛抗旱指揮部高度重視，為全市及早做好防汛準(zhǔn)備、及時組織抗洪搶險贏得了寶貴時間。得益于準(zhǔn)確的天氣預(yù)報，達州市防汛抗旱指揮部從13日到18日能夠客觀從容指揮安排。 （二）武裝暴雨洪水監(jiān)控和預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)。市委、市政府高度重視加強水文信息化建設(shè)和引進先進預(yù)測預(yù)報技術(shù)，2006年投資30多萬元引進

6、水利部水文局開發(fā)的中國洪水預(yù)報系統(tǒng)，建成達州中心城市洪水預(yù)報模型系統(tǒng)，使達州市洪水預(yù)測預(yù)報精度提升到國內(nèi)領(lǐng)先水平。2008年投資400多萬元建成國家防汛指揮系統(tǒng)達州水情分中心和達州市地方報汛站水情遙測系統(tǒng)，建成覆蓋全市重要河段、重點場鎮(zhèn)和水利工程的43處雨情水情自動遙測站，該系統(tǒng)采用先進的遙測、計算機和通訊技術(shù)，可以實現(xiàn)降水和河流水位的自動采集、自動傳輸和處理，一次收集完全流域信息不超過10分鐘，有效地提高了水情信息采集的準(zhǔn)確性和實效性，為開展降水分析和洪水預(yù)測預(yù)報提供有力數(shù)據(jù)支持。先進的暴雨洪水監(jiān)控和預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，保證了汛情、水情預(yù)報的準(zhǔn)確和及時，在此次應(yīng)對特大洪災(zāi)中，洪峰預(yù)見期達5至60小

7、時以上，洪峰預(yù)報水位與實際水位相差均在0.2米以下。實現(xiàn)準(zhǔn)確搶險、提早搶險，沿河城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)汛情、水情預(yù)報，均在洪峰來臨前及時組織群眾避險，并抓住洪水消退的時機，按照"水退人進"的原則，組織干部群眾對淹沒區(qū)搞好清淤和防疫工作，邊清淤邊消毒，防止重大疫情發(fā)生，迅速恢復(fù)了生產(chǎn)生活秩序。 （三）武裝地災(zāi)監(jiān)測系統(tǒng)。編制了地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃和礦山地質(zhì)環(huán)境治理規(guī)劃，為地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷安置工程提供了科學(xué)依據(jù)。全市設(shè)置地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測點1579個，其中79個監(jiān)測點安裝了裂縫伸縮監(jiān)測儀，對56個點安裝了80臺裂縫報警器。建立地質(zhì)災(zāi)害遠程監(jiān)控系統(tǒng)，對9處重特大地質(zhì)災(zāi)害點實施遠程監(jiān)控，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供

8、直觀的圖像信息；開發(fā)了基于GIS的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)，將地質(zhì)災(zāi)害隱患點的各類信息進行提取、分析、篩選、集成，從宏觀到微觀、從面到點對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急處置各個環(huán)節(jié)、各項措施進行系統(tǒng)管理，將隱患點具體信息和應(yīng)急資源相關(guān)信息集成在平臺上，實現(xiàn)二維電子地圖和三維遙感影像的系統(tǒng)管理。在抗擊"7o18"特大洪災(zāi)中，萬源市、宣漢縣成功預(yù)報12處地質(zhì)災(zāi)害，安全轉(zhuǎn)移受災(zāi)害威脅群眾48000多人。 （四）武裝防災(zāi)信息系統(tǒng)。市氣象局與通訊部門協(xié)作溝通，先后建成決策氣象服務(wù)平臺、"12121"、"96121"聲訊平臺和公眾氣象服務(wù)信息平臺，與四川日報、華西

9、都市報、四川新聞網(wǎng)、達州電視臺、達州日報、達州晚報等新聞媒體緊密合作，實現(xiàn)了職能部門與社會群眾之間防災(zāi)減災(zāi)信息的無縫銜接，讓最重要最緊迫的信息在最快時間內(nèi)發(fā)送到市委、市政府決策領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾手中，有效地提高全社會參與防災(zāi)減災(zāi)工作意識和能力。在抗擊"7·18"特大暴雨洪災(zāi)過程中，通過新聞媒體、流動宣傳車等平臺，發(fā)布強降雨天氣趨勢預(yù)報1期、重要天氣預(yù)報2期、暴雨橙色預(yù)警信號4期、紅色預(yù)警信號4期、汛情公告9期，通過"10628121"氣象防災(zāi)減災(zāi)平臺免費向廣大市民發(fā)送手機短信兩百多萬人次，"12121"和"96121&

10、quot;的撥打率高達15萬人次。 （五）武裝防汛指揮系統(tǒng)。完成達州市水情視頻自動監(jiān)測系統(tǒng)項目建設(shè)，新建市級防汛會商中心1個、縣級防汛會商分中心6個，新建河道水庫水情視頻自動監(jiān)測站20個，初步實現(xiàn)了對全市主要江河和中型以上電站、水庫的實時監(jiān)測。裝備了"北斗一號"通信系統(tǒng)和海事電話，可將指揮部命令及時下達通信中斷的受災(zāi)地區(qū)。購置了車載"小型移動應(yīng)急平臺"通信系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)可將災(zāi)情和執(zhí)行任務(wù)情況的圖像、聲音實時回傳至市防汛指揮部，也可把災(zāi)情和指令及時傳輸?shù)轿渚?、預(yù)備役和其它救災(zāi)單位，使災(zāi)情處處知曉、任務(wù)人人明白。 三、加強汛期工作運行體系建設(shè)，提升決策指揮

11、能力 （一）強化防汛責(zé)任體系建設(shè)。按照防洪法和防洪法實施辦法的要求，進一步強化了以行政首長負(fù)責(zé)制為核心，以分級負(fù)責(zé)制、部門負(fù)責(zé)制、技術(shù)負(fù)責(zé)制、崗位負(fù)責(zé)制為支撐的責(zé)任體系，明確了各級行政首長和相關(guān)職能部門的職責(zé)任務(wù)，強化了防汛抗旱的組織保障。今年汛前，將全市20個重點防洪城鎮(zhèn)、55個重點電站（水庫）防汛責(zé)任人發(fā)文通報到各地各部門，并于4月29日在達州日報上予以公示，接受社會監(jiān)督。 （二）完善防汛預(yù)案體系建設(shè)。久病成良醫(yī)，作為洪災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)，達州市十分重視研究區(qū)域降雨規(guī)律、流域洪水發(fā)生規(guī)律、城鎮(zhèn)和農(nóng)村應(yīng)對處置洪災(zāi)規(guī)律，總結(jié)近年抗洪搶險經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，于今年汛期來臨前，再次組織專門力量對達州市防

12、汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、達州市城市防洪預(yù)案、達州市場鎮(zhèn)防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案進行了認(rèn)真的修訂和完善，使預(yù)案更具科學(xué)性、針對性和可操作性。氣象、水文、國土等市級部門和各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也對防汛預(yù)案做了進一步完善。 （三）完善防汛工作運行機制。一是建立了高度集中的決策指揮機制。市委、市政府確保市防汛抗旱指揮部的統(tǒng)一指揮權(quán)，指揮部下設(shè)汛情預(yù)報、搶險救援、信息發(fā)布等8個工作組，在指揮長的統(tǒng)一指揮下，分工履職。編制印發(fā)了達州市防汛抗旱指揮流程圖，對整個防洪決策機制和程序作了明確的規(guī)定。二是建立了動態(tài)會商機制。市防汛抗旱指揮部指揮長定期或不定期召集水利、防汛、氣象、水文、國土等相關(guān)部門專家會商洪災(zāi)形勢，提高了決策

13、的科學(xué)性和及時性。三是完善了防汛抗旱值班運行機制。入汛后，市防汛抗旱指揮部實行指揮部領(lǐng)導(dǎo)一人一月帶班制度和工作人員24小時值班制度。四是建立了信息采集發(fā)布機制。在信息收集上，建立了市縣氣象、水文、防汛部門災(zāi)害性天氣會商機制、氣象部門與政府之間的報告機制以及氣象與水利、國土、民政、交通等部門的預(yù)警信息雙向傳遞機制，提前加強災(zāi)害性天氣的會商與傳遞。在信息發(fā)布上，市防汛抗旱指揮部通過廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等多種渠道，第一時間向公眾發(fā)布防汛信息，使廣大群眾及早采取防洪措施。對于電力、通訊全部中斷的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣鰟恿鲃有麄鬈?，及早通報防汛信息。市、縣城區(qū)在洪峰到來之前，拉響不同等級的防洪警報

14、，有步驟地疏散轉(zhuǎn)移沿河易淹群眾。五是建立了州河聯(lián)合防洪科學(xué)調(diào)度機制。市防汛指揮部在"7o18"特大暴雨洪災(zāi)中始終堅持"電調(diào)服從水調(diào)，水調(diào)服從洪調(diào)"的原則，按照"提前預(yù)泄、滯洪超蓄、全力錯鋒、盡快退水"原則盡最大努力進行錯峰調(diào)度，盡管"7o18"降雨極值、強度以及周邊地區(qū)降雨對達州的影響度均超過2004年"9o3"特大暴雨洪災(zāi)，但達州中心城市淹沒水深卻比"9o3"特大暴雨洪水低2.1米。六是完善了工作督查機制。將防汛抗旱工作納入了市委、市政府督查項目，市防汛抗旱指揮部按照市委、

15、市政府的要求，延伸工作范圍，對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水庫等的防汛抗旱工作情況加強了檢查和督查。 四、夯實基層基礎(chǔ)，提高防災(zāi)執(zhí)行能力 （一）強化培訓(xùn)教育，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。達州市各級黨政牢固樹立長期防大災(zāi)意識，把防汛知識列為各級黨校授課內(nèi)容，邀請專家舉辦處置自然災(zāi)害專題講座，幫助各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強防災(zāi)減災(zāi)意識和能力。強化對城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村村組分區(qū)分段搶險救災(zāi)的組織管理，加強對群眾的防洪知識宣傳和依法應(yīng)對處置的培訓(xùn)教育，增強群眾防災(zāi)減災(zāi)意識和能力。抓好一年一度汛前防汛綜合實戰(zhàn)演練，增強了防汛抗災(zāi)綜合指揮和協(xié)調(diào)配合能力。 （二）堅持專兼結(jié)合，做到群測群防。達州市注意發(fā)揮專業(yè)人員骨干作用，自進入汛期以來，全市防汛、氣

16、象、水文、國土等部門干部職工堅守崗位、晝夜奮戰(zhàn)，為防汛救災(zāi)傾情傾力；全市共出動警力3500多人，參與轉(zhuǎn)移和解救群眾。注意發(fā)揮廣大群眾防災(zāi)救災(zāi)主體作用。全市氣象、水文系統(tǒng)共建立重點部位觀測報警隊伍607個21462人，晝夜觀測雨情、水情、汛情變化，為指揮部及時提供準(zhǔn)確信息；建立健全了地質(zhì)災(zāi)害群測群防網(wǎng)絡(luò)體系，落實監(jiān)測責(zé)任人298人、監(jiān)測員1987人，對1579個地質(zhì)災(zāi)害隱患點進行全天24小時監(jiān)測，并分組分片開展地質(zhì)災(zāi)害隱患動態(tài)巡查。 （三）夯實基層基礎(chǔ)，確保決策落實到位。中共達州市委近年來扎實開展深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動和創(chuàng)建先進黨組織爭做優(yōu)秀共產(chǎn)黨員活動，深入推進"三村建設(shè)&quo

17、t;、"三級聯(lián)創(chuàng)"和"三大網(wǎng)絡(luò)"建設(shè)，全面加強城鄉(xiāng)基層黨組織建設(shè)，黨組織的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力空前增強。進入汛期以來，市委、市政府對防汛搶險工作及早做出安排，各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府和廣大村（社區(qū)）基層黨組織層層抓好貫徹落實，確保了市委、市政府的決策部署在第一時間讓群眾知曉、在基層落地生根。面對特大洪災(zāi)，全市各級黨組織和廣大黨員干部，在防汛抗災(zāi)中沖鋒在前、創(chuàng)先爭優(yōu)，及時組織臨河低洼地帶群眾撤離并幫助轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，緊急救援遇險群眾，減少了災(zāi)害損失，保證了人民群眾生命財產(chǎn)安全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）強大的執(zhí)行力保證了各項防汛搶險目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn)。 今年以來，暴雨成災(zāi)，頻繁發(fā)生。在山地，特別是高山峽谷地帶，不斷引發(fā)泥石流、滑坡、崩塌等自然災(zāi)害，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成極大危害，嚴(yán)重影響一方的經(jīng)濟發(fā)展和社會生活。從近些年的氣候變化、地質(zhì)變動、植被變遷等自然生態(tài)情況看，今后若干年，至少一二十年，山區(qū)的建設(shè)將不得不面對大自然的嚴(yán)峻考驗，防災(zāi)減災(zāi)工作是黨委、政府不能忽視的一項重要工作。將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、高效防災(zāi)機制與堅強的基層組織結(jié)合起來，不失為一條費省效宏的防災(zāi)減災(zāi)之路，達州在這方面做了有益的探索。建議有關(guān)部門總結(jié)達州等地的經(jīng)驗，進一步改進工作，完善體制機制，增強防災(zāi)減災(zāi)能力。在制定"十二五"規(guī)劃時，充分考慮上述影響，不僅