“二次供水設(shè)施”應(yīng)由誰負(fù)責(zé)管理維護(hù)

1、“二次供水設(shè)施”應(yīng)由誰負(fù)責(zé)管理維護(hù)？ 一、問題的緣起 供水企業(yè)為用戶提供的水資源，在到達(dá)用戶終端之前，先經(jīng)過用戶所在小區(qū)或單位內(nèi)部的儲水設(shè)備和加壓、凈水設(shè)施，再轉(zhuǎn)供用戶的供水形式，稱為“二次供水”，用戶所在小區(qū)、單位內(nèi)部的公共儲水設(shè)備和加壓、凈水設(shè)施就是“二次供水設(shè)施”?！岸喂┧O(shè)施”長期以來一直是城市供水、用水、物業(yè)管理三方利益關(guān)系的一個矛盾集結(jié)點。圍繞“二次供水設(shè)施”的產(chǎn)權(quán)歸屬和日常維護(hù)責(zé)任，爭議不斷，給正常供、用水秩序帶來了很大影響，也給文明城市、和諧社會建設(shè)設(shè)置了障礙。 上個世紀(jì)90年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化進(jìn)程的加快，城市房屋的權(quán)屬管理體制發(fā)生了巨大變化，原先由房產(chǎn)管理部門

2、直管的單位公房紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人私房，新建房屋均以“商品房”形式出現(xiàn)。城市生產(chǎn)和生活用水也在一定程度上獲得了“商品”的一些特性，供水企業(yè)與私人用戶之間發(fā)生了直接利益關(guān)系，私人用戶成為一個獨立的利益主體。這種狀況直接驅(qū)動了供、用水管理模式的改革，一個明顯的標(biāo)志就是“一戶一表”和“屋頂水箱”改造工程的全面展開。 “一戶一表”工程將原先以整幢房屋統(tǒng)一設(shè)置的“公共總水表”讀數(shù)作為該幢房屋所有用戶與供水單位之間結(jié)算水費依據(jù)的模式，改變?yōu)橐愿饔脩舄毩⒃O(shè)置的“單戶水表”的讀數(shù)作為結(jié)算水費依據(jù)的模式，突出了市場經(jīng)濟(jì)下居民用戶個體獨立的權(quán)利和義務(wù)。“屋頂水箱”改造工程是與“一戶一表”工程緊密相依的。房屋產(chǎn)權(quán)體制改革

3、以前，屋頂水箱作為一種“二次供水設(shè)施”，其產(chǎn)權(quán)是房屋產(chǎn)權(quán)的一部分，歸屬于房屋的產(chǎn)權(quán)人，即各種公房的管理單位，但其日常維護(hù)則由當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)管理部門統(tǒng)一承擔(dān)。房屋產(chǎn)權(quán)體制改革后，屋頂水箱成為該房屋各用戶的共同財產(chǎn)，其日常維護(hù)責(zé)任也由房屋管理部門轉(zhuǎn)移到各用戶，但在實踐中，由于各用戶之間缺乏一種有效的共同責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，致使屋頂水箱實質(zhì)上無法得到日常維護(hù)，既造成供水的“二次污染”，也造成水資源由于“二次供水設(shè)施”破損而不斷流失。在這種情況下，許多城市紛紛開展屋頂水箱改造工程，通過提高城市水壓和管網(wǎng)供水能力，改“二次供水”為供水企業(yè)直接為各終端用戶“一次性供水”，并撤銷了一些住宅的屋頂水箱。在“一次性供水”模

4、式下，供水企業(yè)對終端用戶進(jìn)戶貿(mào)易結(jié)算水表以外的所有公共供水管道及設(shè)施承擔(dān)維護(hù)責(zé)任，有利于明確供、用水雙方的權(quán)利、義務(wù)。但也有一些多層房屋，尤其是中、高層房屋，由于管網(wǎng)供水能力的技術(shù)性因素，需要繼續(xù)依靠“二次供水設(shè)施”的加壓和調(diào)蓄功能實現(xiàn)正常供水，對于這些房屋的用戶來說，“二次供水設(shè)施”的日常管理維護(hù)便成為一個重大的現(xiàn)實問題。實踐中存在兩種情形：一是由供水企業(yè)承擔(dān)，二是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)。 二、現(xiàn)行“對策”之評論 在供水企業(yè)承擔(dān)管理維護(hù)的情形下，“二次供水設(shè)施”的產(chǎn)權(quán)往往已經(jīng)轉(zhuǎn)移，由原先各用戶作為共同產(chǎn)權(quán)主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣┧髽I(yè)作為產(chǎn)權(quán)主體，此時，“二次供水設(shè)施”是城市公共供水管網(wǎng)系統(tǒng)的一個組成部分。

5、“二次供水設(shè)施”與其他公共供水設(shè)施承載的功能是一致的，均為水資源供應(yīng)，而供水企業(yè)是政府特許的承擔(dān)水資源供應(yīng)的公共事業(yè)主體，同時又具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，因此，由供水企業(yè)承擔(dān)對所有公共供水管道及設(shè)施（包括“一次供水設(shè)施”和“二次供水設(shè)施”）的管理和維護(hù)責(zé)任，不僅是合理的，而且也是必要的。另外，“一戶一表”的改造，為供水企業(yè)直接與單個用戶發(fā)生法律關(guān)系提供了充分條件，同時，在法律關(guān)系上已不存在“用戶共同主體”，因此，供水企業(yè)承擔(dān)管理維護(hù)責(zé)任的范圍，也應(yīng)當(dāng)由原先的以“二次供水設(shè)施”為界線的界定方法，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥蝹€用戶進(jìn)戶貿(mào)易結(jié)算水表為界線的界定方法。 “一戶一表”模式下，在責(zé)任范圍的界定上，如果仍然區(qū)分“一次

6、供水設(shè)施”與“二次供水設(shè)施”的產(chǎn)權(quán)及管理維護(hù)主體，實質(zhì)上等于在已經(jīng)明確權(quán)利、義務(wù)的供、用水關(guān)系中人為“虛擬”一個新的“責(zé)任主體”，即共同使用“二次供水設(shè)施”的“用戶集體”。由于這個“虛擬主體”在法律上是不存在的，因此，它的出現(xiàn)，使得原本清晰的供、用水法律關(guān)系，反而變得模糊不清，各種權(quán)利、義務(wù)的紛爭便不斷出現(xiàn)。典型表現(xiàn)是，“二次供水設(shè)施”由于缺乏管理維護(hù)產(chǎn)生管道漏水時，供水企業(yè)不愿意直接按照“一戶一表”記錄的小于實際供水量的讀數(shù)向用戶收取水費，而是將設(shè)立在“二次供水設(shè)施”之外記錄整個小區(qū)或整幢房屋實際供水量的“公共總水表”的讀數(shù)作為收取費用的依據(jù)，向“用戶集體”收?。涣硪环矫?，由于“二次供水設(shè)施

7、”缺乏管理維護(hù)導(dǎo)致漏水和“二次污染”時，每一個用戶均認(rèn)為自己不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)漏水和“二次污染”部分的費用，只愿意按照“一戶一表”的讀數(shù)承擔(dān)相應(yīng)費用，于是，在以“用戶集體”名義向各用戶“攤派”費用時，用戶便采用各種形式拖欠水費，供水企業(yè)與用戶之間的矛盾糾紛便由此產(chǎn)生。實踐中，為了調(diào)和這種矛盾，供水企業(yè)的有關(guān)主管部門想了一個“辦法”，即由供水企業(yè)“委托”物業(yè)企業(yè)根據(jù)“公共總水表”讀數(shù)向各個用戶收取“用戶集體”水費，再將收取的水費轉(zhuǎn)交供水企業(yè)。這種由政府“拍腦袋”想出來的“蹩腳”辦法，實在是一種轉(zhuǎn)嫁矛盾甚至不負(fù)責(zé)任的做法，不僅不能解決矛盾，反而由于將物業(yè)企業(yè)硬性塞進(jìn)供、用水法律關(guān)系，實質(zhì)上等同于使物業(yè)企業(yè)

8、充當(dāng)虛擬的“用戶集體”，成為“二次供水設(shè)施”現(xiàn)實矛盾的集結(jié)點，承擔(dān)本不應(yīng)由其承擔(dān)的義務(wù)，使許多剛剛起步的物業(yè)企業(yè)成為供水體制改革不徹底和不成功背景下的“替罪羊”。因為，在無法向用戶足額收取由“用戶集體”承擔(dān)的水費之后，物業(yè)企業(yè)只能自行“墊付”，而且，“二次供水設(shè)施”的日常管理維護(hù)責(zé)任，也不可避免地落到了物業(yè)企業(yè)的頭上，由此又產(chǎn)生并日漸加深物業(yè)企業(yè)與供水企業(yè)、業(yè)主之間的矛盾。 由物業(yè)企業(yè)承擔(dān)“二次供水設(shè)施”的日常管理維護(hù)責(zé)任，別說物業(yè)企業(yè)的管理能力和專業(yè)技術(shù)不可能達(dá)到與供水企業(yè)相提并論的程度，單從管理維護(hù)的資金負(fù)擔(dān)來說，如果不將“二次供水設(shè)施”的管理維護(hù)費用納入物業(yè)服務(wù)費范疇，物業(yè)企業(yè)如何能夠保

9、證因承擔(dān)日常管理維護(hù)而支付的各種成本？現(xiàn)行中央和地方出臺的物業(yè)管理法規(guī)，均沒有明確將此項費用納入物業(yè)服務(wù)費用范疇，如果不修改法規(guī)，由物業(yè)企業(yè)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)在實踐中根本就行不通。 還有，物業(yè)企業(yè)的職能角色到底應(yīng)當(dāng)如何定位？是為業(yè)主提供服務(wù)的“管家”，還是為供水企業(yè)提供服務(wù)的代理人？如果同時充當(dāng)業(yè)主和供水企業(yè)的“代理人”，是否會導(dǎo)致角色錯位？如果非要由物業(yè)企業(yè)在供、用水關(guān)系中充當(dāng)一個角色，那么與其讓它充當(dāng)供水企業(yè)向業(yè)主收取水費的“代理人”，不如讓其接受業(yè)主的委托代理業(yè)主向供水企業(yè)交付水費，或者至少應(yīng)當(dāng)由業(yè)主、供水企業(yè)、物業(yè)企業(yè)三方共同簽訂一個協(xié)議，由業(yè)主和供水企業(yè)同時委托物業(yè)企業(yè)收取和交付水費，

10、這樣才能不偏離物業(yè)企業(yè)服務(wù)功能的正常定位。但遺憾的是，實踐中大多數(shù)業(yè)主根本沒有參與簽訂什么協(xié)議，更沒有行使過委托權(quán)，物業(yè)企業(yè)基本上只是接受來自供水企業(yè)（其背后是政府主管部門）單方的什么“委托”。連知情權(quán)和參與權(quán)等最起碼的程序權(quán)利都無法保障，難怪業(yè)主要對物業(yè)企業(yè)連同供水企業(yè)收取水費的行為感到不快甚至抵制了。 三、出路和選擇 其實，關(guān)于“二次供水設(shè)施”管理維護(hù)責(zé)任的承擔(dān)，只能通過以下幾條途徑尋找“出路”：第一條途徑，是由供水企業(yè)充當(dāng)管理維護(hù)主體；第二條途徑，是由業(yè)主擔(dān)任管理維護(hù)主體。 關(guān)于第一條途徑，前已述及，“二次供水設(shè)施”的產(chǎn)權(quán)主體和管理維護(hù)主體均為供水企業(yè)。需要進(jìn)一步指出的是，根據(jù)市場供求關(guān)

11、系所包含的基本權(quán)利義務(wù)，供水企業(yè)有義務(wù)為用戶提供“二次供水設(shè)施”，包括“二次供水設(shè)施”的建造和維護(hù)，同時有權(quán)利向用戶收取相應(yīng)的建造和維護(hù)費用。但是，“水資源”不同于一般商品，它是一種“準(zhǔn)公共物品”，不能按照市場原則制定水資源價格，而是應(yīng)當(dāng)以低價平等地“出售”給每一個人，同時由政府公共財政承擔(dān)由于低價出售而給供水企業(yè)帶來的部分“虧損”；供水企業(yè)也不是一般的經(jīng)營企業(yè)，而是由政府特許經(jīng)營公共事業(yè)的特殊主體，具有一定的公益性。因此，“二次供水設(shè)施”的建造和維護(hù)費用既不能完全由供水企業(yè)負(fù)擔(dān)，也不能完全由用戶負(fù)擔(dān)，而是應(yīng)當(dāng)由政府、供水企業(yè)、用戶三方分擔(dān)，才是合理的。如果政府和供水企業(yè)能夠充分認(rèn)識并積極履行

12、這份“公共責(zé)任”，那么，“二次供水設(shè)施”管理維護(hù)的現(xiàn)實難題必定能夠迎刃而解了。 關(guān)于第二條途徑，“二次供水設(shè)施”的產(chǎn)權(quán)主體和管理維護(hù)主體均為業(yè)主。根據(jù)管理維護(hù)費用籌集的具體方式，又可以分解為兩種模式。一是由房屋建設(shè)單位將有關(guān)費用成本納入房屋價格，然后將向買主收取的這部分費用予以專戶“提存”，在房屋交付使用后，由全體業(yè)主委托物業(yè)企業(yè)或其他專門機(jī)構(gòu)予以管理。二是將“二次供水設(shè)施”的管理維護(hù)費用納入物業(yè)服務(wù)費，由物業(yè)企業(yè)收取并受全體業(yè)主委托實施日常管理維護(hù)。由于與“一次供水設(shè)施”在責(zé)任主體上相分離，供水企業(yè)的管理維護(hù)責(zé)任范圍實際上被限定在“二次供水設(shè)施”之外，因此，在水費結(jié)算時，供水企業(yè)與用戶之間的權(quán)利義務(wù)以“公共總水表”讀數(shù)作為依據(jù)，至于“二次供水設(shè)施”以內(nèi)發(fā)生的實際用水，則屬于全體業(yè)主自身內(nèi)部事務(wù)，不涉及供水企業(yè)。可見，全