我國保障性住房制度公共性缺損及其治理

1、我國保障性住房制度公共性缺損及其治理摘要：保障性住房在滿足中低收入家庭的住房需求、維護 人的基本生存權(quán)和居住權(quán)利、促進社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著 重要作用。從目前來看，我國保障性住房制度其公共性在價 值理念、供給主體、保障對象和實施手段等方面存在缺位或 越位問題。需要重構(gòu)價值理念體系框架、構(gòu)建多元供給主體 機制、健全保障對象分配與管理運行制度、完善公共權(quán)力監(jiān) 督體系等，以充分體現(xiàn)保障性住房的公共屬性，從而切實保 障和改善中低收入群體的住房民生。關(guān)鍵詞：保障性住房；公共性；住有所居；公共權(quán)力 中圖分類號：d632. 1文獻標(biāo)識碼：a文章編號：10015981 ( 2012 ) 03007604保障性

2、住房是具有公共屬性的公共產(chǎn)品，其目的是保障 人的基本居住權(quán)利和滿足中低收人群體的合理住房需求。因 此，保障性住房制度的實施，實際上是國家運用公共權(quán)力和 公共資源，以解決廣大困難群體住房問題和維護公平正義的 過程，而公共性作為其本質(zhì)屬性貫穿始終。保障性住房公共性主要表現(xiàn)在四個方面：一是價值理念 的公共性，保障性住房制度的基本價值觀是促進公共住房福 利最大化和維護社會公平正義，只有堅持其公共性和保障 性，才能確保“住有所居”既定價值目標(biāo)的實現(xiàn)；二是供給 主體的公共性，保障性住房建設(shè)是涉及土地、規(guī)劃、金融、 財稅等諸多方面的系統(tǒng)工程，第一責(zé)任主體是國家和政府， 這是由其掌握的公共資源和公共權(quán)力所決定

3、，另一方面，企 業(yè)、個人等其他主體也應(yīng)當(dāng)履行社會責(zé)任和公共義務(wù)；三是 保障對象的公共性，不同于商品房的趨利性和私人性，保障 性住房的供給對象是廣大中低收入住房困難家庭，其實質(zhì)是 維護全體居民的公共住房利益和權(quán)利；四是實施手段的公共 性，保障性住房制度需要動員大量社會公共資源，只有依靠 政府實施公共權(quán)力手段才能實現(xiàn)，而政府公共權(quán)力源自公眾 共同權(quán)力的讓渡，凝聚和體現(xiàn)的是公共意志，因此，必須防 止其淪為少數(shù)特權(quán)群體以權(quán)謀私的工具。1998年，我國全面推行住房制度改革，停止實物分房， 實現(xiàn)住房的商品化和社會化。但在執(zhí)行住房貨幣化改革的過 程中，住房補貼的發(fā)放和群眾對住房需求滿足的程度不盡人 意，住房

4、不公平現(xiàn)象逐漸擴大，并且隨著房價的飆升越來越 惡化。原本是'以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì) 的經(jīng)濟適用住房，由于政策目標(biāo)不明，執(zhí)行過程中失當(dāng)、失 控現(xiàn)象嚴(yán)重，已經(jīng)無法履行滿足中低收入群體住房需求的保 障職能；另一方面，多地“開寶馬住保障房”現(xiàn)象頻頻發(fā)生, 保障性住房淪為少數(shù)人的特權(quán)工具，破壞了社會公平正義。 因此，厘清我國保障性住房制度各環(huán)節(jié)中的公共性缺損問題 并深入分析其內(nèi)在原因，對于促進公共性回歸和制度完善具 有重要意義。（一）價值理念的公共性缺損1價值原則的缺位當(dāng)前我國保障性住房制度社會公平價值原則的缺位，表 現(xiàn)在未能發(fā)揮滿足公共住房需求、校正公共福利偏離行為、 提高社會

5、整合度的基本功能，反而導(dǎo)致公共住房資源流失和 不合理配置，引發(fā)一系列社會住房不公問題：一是地區(qū)之間 的住房不公問題，各地保障性住房發(fā)展水平參差不齊，不同 地區(qū)和城市的居民享受著不等的住房福利；二是城鄉(xiāng)之間的 住房不公問題，形成了城鄉(xiāng)二元住房保障制度，農(nóng)村居民往 往被排斥在城市保障性住房制度之外，而面向農(nóng)民工的城市 公共租賃房規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足每年約2億城鄉(xiāng)流動人口的實 際住房需求；三是城市群體之間的住房不公問題，公職人員 與非公職人員之間、本地戶籍人口與非本地戶籍人口之間、“夾心層”群體與非'夾心層”群體之間都存在著不容忽 視的住房不公現(xiàn)象。2價值目標(biāo)的錯位長期以來，無論是從制度設(shè)計還是

6、政策導(dǎo)向上都不難發(fā) 現(xiàn)，我國保障性住房制度的總體思路是以經(jīng)濟適用房為主， 廉租房為輔。自1998年國家提出'建立和完善以經(jīng)濟適用 住房為主的住房供應(yīng)體系"以來，經(jīng)濟適用房投資規(guī)模逐年 加大，全國投資總額從1998年的270.9億元提升至了 2010 年的1077. 7億元，而各地對廉租房和公共租賃房建設(shè)的積 極性則明顯不高，項目完工率低，資金套取和挪用現(xiàn)象屢見 不鮮。這表明，重售輕租的制度理念始終貫穿于保障性住房 制度的發(fā)展過程之中，嚴(yán)重偏離了 “住有所居”的價值目 標(biāo)。（二）供給主體的公共性缺損1中央政府在資金統(tǒng)籌中的責(zé)任缺位在我國保障性住房實際籌資過程中，地方政府往往被推

7、 上了籌資責(zé)任的最前方，中央政府財政支出相對薄弱。2011 年，全國計劃興建城鎮(zhèn)保障性住房1000萬套，需資金約1.3 萬億元，其中中央預(yù)計投人1522億元，僅占11. 7%o而地方 政府從財政收入上看，省以上占80%,省以下僅占20%,收 入明顯不足。與此同時，保障性住房的建設(shè)規(guī)模逐年擴大， 地方政府財政壓力越來越大，部分財政薄弱地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施 的配套資金供給上壓力巨大。2地方政府在土地供給中的職能錯位當(dāng)前，我國各級地方政府往往過度依賴“土地財政”及 盲目追求地區(qū)gdp增長的經(jīng)濟目標(biāo)，把商品住房用地供給放 在首要地位，保障性住房用地供給則明顯不足。主要表現(xiàn)在 兩個方面：一是保障性住房供地比例

8、低。在2010年全國土 地供應(yīng)計劃中，商品住房用地占總量67%,改房占20%,而 對于解決廣大城鎮(zhèn)中低收人家庭住房問題意義重大的廉租 房和經(jīng)濟適用房分別僅占4%和9%o二是保障性住房用地完 成率低。據(jù)統(tǒng)計，2007年和2008年保障性住房用地完成率 僅上海達(dá)標(biāo)，2009年僅上海和天津達(dá)標(biāo)，2010年除了武漢、 天津、上海、北京、深圳等城市保障性住房用地完成率在90% 以上，其它城市狀況仍不理想。（三）保障對象的公共性缺損1保障對象缺位，未做到"應(yīng)保盡?！碑?dāng)前我國保障性住房制度存在保障對象的缺位問題，未 履行“應(yīng)保盡保”的制度原則，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是 忽視了城市“夾心層”群體。所

9、謂“夾心層”群體是指既不 符合廉租房申租標(biāo)準(zhǔn)，又無力購買經(jīng)濟適用住房，既不符合 經(jīng)濟適用房申購標(biāo)準(zhǔn)，也無力購買商品住房的城市家庭，據(jù)估算，此類群體約占城市人口比例的60%。二是對外來工作 人口的住房保障重視不夠。據(jù)估計，2011年全國人戶分離人 口為2.71億，其中流動人口為2.3億，而農(nóng)民工等非本地 戶籍的住房弱勢群體被排斥在城市保障性住房制度之外，大 量外來人口居住條件惡劣甚至被迫聚居在交通不便利的城 市邊緣地帶，形成“貧民窟”現(xiàn)象，在破壞社會公平正義的 同時，還存在一定的安全隱患，容易滋生犯罪并危及社會和 諧穩(wěn)定。2保障對象錯位，導(dǎo)致住房“負(fù)福利”現(xiàn)象保障性住房制度還存在保障對象錯位問題

10、。有些地方在 廣大中低收入家庭住房需求尚無法滿足的情況下，以保障性 住房的名義，為公職人員興建實物性住房，有的還出臺人才 住房福利政策以吸引和搶奪各行業(yè)精英，導(dǎo)致住房保障'負(fù) 福利”現(xiàn)象的產(chǎn)生，即公共資源向特權(quán)群體傾斜。政府動用 大量公共財政資源，為衣食無憂的公職人員和高層次專業(yè)人 才提供錦上添花式的住房福利，無疑是一種極大的公共資源 浪費和保障對象錯位，不僅違背了二次分配縮小貧富差距的 初衷，而且有礙社會公平建設(shè)。（四）實施手段的公共性缺損1公共權(quán)力監(jiān)督缺位當(dāng)前我國保障性住房制度主要依靠單一的政府行政監(jiān) 督，這種既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的方式，顯然無法 形成對公共權(quán)力的有效制約，

11、導(dǎo)致公共權(quán)力監(jiān)督缺位。主要 表現(xiàn)三個方面：一是立法監(jiān)督缺位，缺乏一部具有最高權(quán)威 和約束力的專項住房保障法律，導(dǎo)致地方政府責(zé)任和職權(quán)沒 有得到明確劃定，保障性住房制度中司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的 介入無法尋求法律依據(jù)；二是司法監(jiān)督缺位，對于申請過程 中的騙租騙購行為缺乏司法處理手段，導(dǎo)致違規(guī)成本極低， 縱容和助長了公職人員及社會投機分子的尋租投機行為；三 是社會監(jiān)督缺位，社會參與監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致對地方政 府的公共權(quán)力缺乏社會約束，民眾利益訴求無法得到重視和 表達(dá)，公共住房資源和建設(shè)資金被違規(guī)占用、挪用現(xiàn)象普遍。2公共權(quán)力運行錯位當(dāng)前我國保障性住房公共權(quán)力運行的錯位主要表現(xiàn)在 兩個方面：一是保障性

12、住房建設(shè)環(huán)節(jié)中存在政府公職人員與 開發(fā)商之間的尋租行為；二是保障性住房分配環(huán)節(jié)中存在政 府公職人員與社會投機分子之間的尋租行為。公共權(quán)力監(jiān)督 機制的缺乏、信息核查監(jiān)測機制的不完善及巨大投機趨利空 間，使得公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)官員很容易通過尋租等行為， 利用所掌握的公共權(quán)力來牟取部門利益或個人利益，從而對 他人利益或社會公共利益造成損害，不僅擾亂公共住房資源 的合理配置，而且破壞社會公平甚至引發(fā)社會沖突和矛盾。我國保障性住房制度面臨的一系列困境與問題，究其本 質(zhì)是制度在制定及實施過程中偏離了公共性軌道，違背了實 現(xiàn)公共利益最大化的設(shè)計初衷和本質(zhì)要求。因此，保障性住 房制度公共性缺損治理的核心與關(guān)鍵

13、在于：重構(gòu)價值理念體 系框架、構(gòu)建多元主體供給機制、健全分配與管理運行制度 和完善公共權(quán)力監(jiān)督體系，只有這樣，才能促進制度公共性 的回歸，切實維護和保障住房民生。（一）重構(gòu)價值理念體系框架1價值原則：公平正義我們認(rèn)為，我國保障性住房制度要彰顯公平正義的價值 原則，需從三個層面著手，以分別解決地區(qū)不公、城鄉(xiāng)不公、 城市群體不公問題。一是提高統(tǒng)籌層次，成立全國統(tǒng)一的保 障性住房機構(gòu)，搭建全國共享的戶籍、產(chǎn)籍、地籍信息平臺, 將各地分割、封閉的保障性住房制度，逐步整合為全國統(tǒng)一、 開放的保障性住房制度；二是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一，逐步整合城鄉(xiāng) 保障性住房制度，消除城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，按照實際居 住地和工作性

14、質(zhì)統(tǒng)一登記居民戶口，建立農(nóng)村宅基地制度和 城鎮(zhèn)保障性住房制度之間條件性的雙向切換機制，實現(xiàn)從不 完全統(tǒng)籌、差別化待遇向完全統(tǒng)籌、平等待遇的制度轉(zhuǎn)變； 三是多元制度安排，對公職人員實行貨幣化補貼、市場購房 的措施，逐步放寬對外來人口戶籍準(zhǔn)入要求，大力發(fā)展面向 “夾心層”群體的公共租賃房建設(shè)。2價值目標(biāo)：住有所居為實現(xiàn)“住有所居”的價值目標(biāo)，我們將我國保障性住 房發(fā)展戰(zhàn)略分為兩個目標(biāo)階段，即從保障性住房制度的殘缺 到健全，從覆蓋面窄、水平低的多元制度安排到公平、普惠 的一元制度。第一階段為20112015年，目標(biāo)是實現(xiàn)保障性住房制度由地區(qū)分割、雜亂無序、功能缺失的多元制度 窄覆蓋，向適度集中、有序

15、組合、無縫銜接的多元制度廣覆 蓋轉(zhuǎn)變，形成省級統(tǒng)籌和制度整合；第二階段為 20152020年，促使保障性住房制度從城鄉(xiāng)分割、功能重 疊的格局，逐步向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可切換、制度內(nèi)部可流動轉(zhuǎn)變， 形成全國統(tǒng)籌和制度整合，最終實現(xiàn)人人“住有所居”的價 值目標(biāo)。（二）構(gòu)建多元供給主體機制1強化政府供給主體職能政府作為保障性住房供給的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)進一步 強化其主導(dǎo)職能：一是制度保障職能，對保障規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、 方式等制度內(nèi)容進行統(tǒng)籌設(shè)計，對空間、區(qū)位進行合理規(guī)劃 布局，形成有效的配套政策支持體系；二是財政保障職能， 加大財政投入力度尤其是中央財政，確保資金按時足額到 位，建立專項資金使用監(jiān)督機制，合理調(diào)整財

16、政補貼和支付 轉(zhuǎn)移力度，實現(xiàn)地區(qū)間平衡發(fā)展；三是土地保障職能，加快 保障性住房用地供應(yīng)行政審批效率，落實土地供應(yīng)計劃安 排，嚴(yán)厲查處和打擊違規(guī)改變土地使用性質(zhì)的行為。2培育其他供給主體培育和發(fā)展非政府供給主體，對于緩解單一政府主體財 政壓力、提髙保障性住房制度的運行效率，具有十分重要的 意義。首先，培育房地產(chǎn)企業(yè)供給主體，完善保障性住房融 資制度，出臺相關(guān)稅收減免和優(yōu)惠政策，制定強制性配建規(guī) 定，落實房地產(chǎn)企業(yè)的社會責(zé)任；其次，培育住房合作社供 給主體，正確引導(dǎo)和規(guī)范或采取民辦官助形式組建非營利性 住房合作社，嚴(yán)格審核參與合作建房和集資建房居民的資 格，禁止各種變相的福利分配和牟取利益的行為；

17、再次，培 育居民供給主體，逐步放寬居民自建住房條件并給予政策優(yōu) 惠和補貼，通過收購或補貼方式將居民手中閑置的自有住房 作為保障性住房來源。（三）健全分配與管理運行制度1保障對象分配和準(zhǔn)入制度健全保障對象分配和準(zhǔn)入制度包括：一是資格界定機 制，根據(jù)各地實際經(jīng)濟情況進行申請標(biāo)準(zhǔn)和梯度租金（售價） 水平的制定，按照實際居住和工作地而非戶籍所在地進行申 請資格制定，禁止公職人員和高層次人才納入保障性住房體 系；二是審核機制，建立多級單位逐層審查機制和多部門聯(lián) 動審查機制，完善公示和群眾監(jiān)督機制；三是輪候機制，取 消搖號制度和簡單的排隊制度，根據(jù)家庭綜合情況進行科學(xué) 排序、依次輪候分配，優(yōu)先解決特困、殘

18、障等特殊群體。2保障對象管理和退出制度健全保障對象管理和退出機制，實現(xiàn)保障性住房的循環(huán) 共享和有效利用十分重要。一方面，要建立定期審核與不定 期入戶檢查相結(jié)合的動態(tài)監(jiān)控機制，設(shè)立專門的核查機構(gòu)， 暢通社區(qū)群眾監(jiān)督、舉報和輔助調(diào)查的渠道；另一方面，要 制定懲罰與激勵相結(jié)合的退出機制，加大對各類違規(guī)行為的 懲罰力度，采取法律形式強制性的退出機制，通過稅收減免、 貸款優(yōu)惠或經(jīng)濟補貼等方式，實施符合國情、適度可行、公 平與效率相結(jié)合的退出激勵機制。（四）完善公共權(quán)力監(jiān)督體系1內(nèi)部監(jiān)督：行政監(jiān)督為主導(dǎo)以行政監(jiān)督為主導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督是構(gòu)建公共權(quán)力監(jiān)督體 系的核心環(huán)節(jié)。一方面，要理順各級行政監(jiān)督部門的職能分 工，避免職能重疊、權(quán)責(zé)不一，實現(xiàn)獨立監(jiān)督、共同監(jiān)督、 相互監(jiān)督有機結(jié)合；另方面，要健全行政問責(zé)制度，促使 問責(zé)制度由應(yīng)急型向長效型轉(zhuǎn)變，改變以往對問責(zé)事件缺乏 連續(xù)管理的做法，將保障性住房項目完成情況列入市經(jīng)濟社 會發(fā)展目標(biāo)和行政單位、領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核內(nèi)容中，促進行 政主管部門及人員依法行政、廉潔行政、高效行政。2外部監(jiān)督：立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合