中美高校助學貸款體系比較及思考

1、    中美高校助學貸款體系比較及思考     摘要：文章就中、美兩國高校助學貸款體系的貸款管理機構(gòu)、貸款運行機制、貸款償還保證三方面進行了比較分析，進而對美國高校助學貸款體系探究可資借鑒之處，通過分析提出了對于我國高校學生貸款的幾點思考。關鍵詞：中國，美國，高校助學貸款，思考一、中美兩國高校助學貸款的立法美國高校助學貸款發(fā)軔于第二次世界大戰(zhàn)期間實施的一項“應急貸款計劃”（emergency loans programme），以鼓勵學生學習那些被認為對戰(zhàn)爭至關重要的學科，在畢業(yè)后到與戰(zhàn)爭有關的部門或企業(yè)就業(yè)。這是聯(lián)邦政府首次以“學生助學貸款”的

2、方式資助學生。1958年國防教育法設立“國防學生貸款計劃”，這種計劃先后易名為“國家直接學生貸款計劃”和“帕金斯貸款計劃”，一直實施至今。英國學生資助問題研究專家伍德霍爾所稱其為聯(lián)邦政府在全國范圍內(nèi)向貧困學生提供的“第一項貸款計劃”。在世界高等教育迅速發(fā)展的20世紀60年代，各國都向?qū)W生提供了優(yōu)越的資助條件，1965年美國頒布了高等教育法之后，著名的“擔保學生貸款計劃”（即“斯坦福學生貸款計劃”的前身）一躍成為美國最主要的貸款計劃。這是美國學生資助立法上真正的歷史里程碑。縱觀我國高校學生資助體系，其歷史演進大致可分為個三個階段：人民助學金階段（20世紀50年代至1983年）；人工助學金與人民獎

3、學金并存階段（19831986年）；以國家助學貸款、國家助學獎學金為主，勤工助學，臨時困難補助及減免學費制度并存階段。在前兩個階段，我國的高校學生資助制度基本上體現(xiàn)了平均分配到一定程度上的鼓勵先進，對于解放初期我國促進高等教育發(fā)展作出了不可忽視的貢獻。1987年，國家教委和財政部頒布了普通高等學校本、專科學生實行獎學金制度的辦法和普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法，首次以行政指令的形式確立了高校學生貸款制度。1999年，教育部、財政部和中國人民銀行聯(lián)合頒布了關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）。2004年，教育部又出臺了國家助學貸款新政策。二、中美兩國高校助學貸款體系比較中美兩國高校助學

4、貸款體系涵蓋多方面，本文僅就兩國貸款的管理機構(gòu)、貸款的運行機制、貸款的償還保證這三方面進行比較與分析。1.貸款的管理機構(gòu)斯坦福學生貸款計劃（stafford loan）、帕金斯貸款計劃（perkins loan）、本科生家長貸款計劃（plus loan）在美國的貸款申請中統(tǒng)稱為“聯(lián)邦家庭教育貸款計劃”，（federal family education loan program），此系統(tǒng)非常龐大復雜，因此在管理上也呈現(xiàn)出多層次、多渠道、多樣化的特點。參與貸款管理的主要有：一是政府公立機構(gòu)，主要負責整個貸款計劃的管理和目標制訂。同時，政府為了鼓勵銀行向?qū)W生發(fā)放貸款，也出臺了相應的補貼政策來提供擔

5、保，除此以外，政府還須向銀行提供管理費，以分擔貸款機構(gòu)的管理成本。二是貸款機構(gòu)，主要負責整個貸款計劃的實施。貸款機構(gòu)既可以是商業(yè)銀行也可以是發(fā)放學生貸款的非金融機構(gòu)。三是擔保機構(gòu)，除了各州政府高等教育的擔保機構(gòu)以外，還有一些特殊的私人擔保，作為“信用第三方”來防止違約的發(fā)生。四是服務機構(gòu)，這些機構(gòu)主要是貸款回收代理機構(gòu)，負責學生畢業(yè)后的貸款回收。我國助學貸款管理機構(gòu)主要有：一是政府機構(gòu)主要由中央一級的全國貸款管理中心、教育部、財政部、中國人民銀行組成。管理中心主要負責落實助學貸款政策并推動相關工作，協(xié)調(diào)教育、財政、銀行等部門及學校之間的關系。教育部則根據(jù)國家教育發(fā)展狀況，研究如何利用國家學生貸

6、款的有關政策。財政部負責撥付國家部委所屬學校學生貸款的貼息經(jīng)費和監(jiān)督貼息經(jīng)費的使用情況。中國人民銀行根據(jù)國家相關政策，確定貸款經(jīng)辦銀行，審批有關辦法并監(jiān)督貸款執(zhí)行情況。二是貸款機構(gòu)主要由經(jīng)辦銀行承擔，主要負責制訂國家助學貸款的具體管理辦法，負責管理國家助學貸款的審批、發(fā)放和回收等項工作。通過以上的比較可以看出，美國的學生貸款管理機構(gòu)較為完善，層次分明，責任明確。從貸款的政策制定到貸款的發(fā)放實施再到貸款的回收擔保都有明確的管理機構(gòu)完成其工作，尤其是擔保機構(gòu)和服務機構(gòu)的參與在管理上保證了貸款有效、暢通地實施。我國的貸款管理機構(gòu)有全國貸款管理中心、教育部、財政部、銀行與學校的多方參與，分別執(zhí)行政策制

7、定、劃撥貼息經(jīng)費、貸款的實施與回收的職責，但從管理機構(gòu)上看，對貸款的擔保和回收服務略有欠缺，不利于貸款的積極發(fā)放，增加了銀行對貸款償還風險的顧慮。2.貸款的運行機制美國主要的幾類聯(lián)邦貸款計劃中帕金斯學生貸款是由學校發(fā)放的政府貸款；而斯坦福學生貸款是利用商業(yè)銀行系統(tǒng)將錢貸給學生，由各州的教育擔保機構(gòu)代表政府擔保；本科生家長貸款計劃是由銀行或其他金融機構(gòu)將款貸給學生家長，使他們能資助子女完成本科學業(yè)。斯坦福計劃是美國目前最主要的學生貸款計劃，貸出金額約占聯(lián)邦學生貸款總額的56，圖1所示為美國高校學生貸款運行機制。 在該運行機制中聯(lián)邦政府通過提供“特別補助費”和“特別津貼”，提高銀行參與貸

8、款的積極性，同時，政府還向擔保機構(gòu)提供管理費補貼，以分擔擔保機構(gòu)的管理成本。服務機構(gòu)是介于貸款機構(gòu)和借款人之間的中介機構(gòu)，主要負責向借款人追還貸款。擔保機構(gòu)是另一種介于貸款機構(gòu)和借款人之間的中介機構(gòu)，當發(fā)生還款拖欠時，擔保機構(gòu)則負責向貸款機構(gòu)支付應還貸款。同時借款人也要向擔保機構(gòu)支付擔保管理費，以分擔其管理成本。整個運行機制體現(xiàn)了政府與市場的多方參與，風險共擔的特點。美國學生貸款的發(fā)展還主要得益于貸款二級市場上的運行，其運行機制如圖2所示。  銀行將學生貸款出售給經(jīng)營學生貸款的金融企業(yè)，企業(yè)再將所持的貸款以證券和票據(jù)的形式出售給投資者，從而實現(xiàn)了學生貸款的“資產(chǎn)證券化”或?qū)W

9、生貸款的二級市場。由于聯(lián)邦政府為助學貸款提供擔保，投資者則愿意購買資產(chǎn)證券化的證券。我國高校學生助學貸款主要包括三種形式：國家助學貸款、高校利用學校資金對學生辦理的無息借款和一般性商業(yè)助學貸款。國家助學貸款是國家利用金融手段對高校貧困家庭學生資助而采取的一項重要措施；高校利用學校資金對學生辦理無息借款由人民助學金制度改革而來；一般性商業(yè)助學貸款是指各金融機構(gòu)以信貸原則為指導，對高校學生、學生家長或其監(jiān)護人辦理的，以支持學生完成學習為目的的一種商業(yè)性貸款。其中，國家助學貸款資助力度和規(guī)模最大，是高校學生助學貸款的主要內(nèi)容。其運行機制如圖3所示。 從運行機制中可以看出國家助學貸款是由銀行

10、、教育行政部門與高校共同操作的專門幫助高校貧困家庭學生的銀行貸款。其操作流程主要為：第一，確定貸款計劃。學校對借款人的申請進行資格初審后再將學校貸款申請報告（包括學校經(jīng)濟困難學生的數(shù)量和所占在校生比例、計劃貸款額度等內(nèi)容）報送貸款管理中心。管理中心將學校貸款申請報告審核匯總后，根據(jù)部際協(xié)調(diào)組確定的學校國家助學貸款指導性計劃及財政部核定的年度貼息經(jīng)費，按照各學校經(jīng)濟困難學生占在校生的比例分配學校的貸款額度，下達給學校并抄送貸款機構(gòu)。第二，發(fā)放貸款。貸款機構(gòu)在收到學校報送的借款人申請材料與申請國家助學貸款的合同等材料后，經(jīng)審核無誤，編制放款通知書，并通知借款人所在學校。然后由經(jīng)辦銀行將貸款按學年直

11、接劃入借款人所在學校指定的賬戶。第三，劃撥貸款貼息。管理中心在每季度末按照經(jīng)辦銀行總行提供的國家助學貸款貼息清單進行核對。核對無誤后，將財政部撥付的學校國家助學貸款貼息經(jīng)費存入經(jīng)辦銀行總行。通過以上比較可以看出從政策上兩國政府分別采用了“特別津貼”和“財政貼息”的方式刺激貸款機構(gòu)對貸款的積極發(fā)放。但從運行機制上看，美國的助學貸款還依靠二級市場的運作，從而使更多的社會資金參與進來，為助學貸款提供了更多的資金，增加了資金的流動性。正如著名的教育財政學家布魯斯·約翰斯通（d. bruce john-stone）所言：“如果可以將助學貸款票據(jù)銷售給私有資本持有者，那么它們能在私有資本市場上成

12、為一種具有潛在投資價值的資產(chǎn)?！边@對我國助學貸款有很好的啟示作用，在我國貸款運行機制中也應該考慮發(fā)展建立貸款二級市場。3.貸款的償還保障貸款的回收是助學貸款的另一個重要方面。首先，美國教育部門為銀行和相關的利益群體制定了許多貸款回收的管理和降低違約的辦法。第一，對貸款的申請資格作了更多嚴格的限定和要求。如在1998年對高等教育法的修改中除了對學生如若涉嫌犯罪時資格限定外，還對學校如若還貸拖欠率大于或等于25%時作了資格限定，同時還考慮到了家庭收入等變化引起的家庭應作貢獻因素的變化對所需經(jīng)濟資助的影響。第二，聯(lián)邦教育部和各州教育部制定嚴格的法規(guī)，要求貸款機構(gòu)努力收回貸款，如果借款人實在無法償還貸

13、款，那么政府作為擔保人有義務為其償還貸款。同時由于擔保機構(gòu)收取的擔保金額取決于違約率，違約率越低擔保金額越高，作為擔保機構(gòu)為爭取更高的擔保金則會努力降低違約率，從而加強了貸款的回收。其次，建立了十分完善的信用體系，每個公民都有記錄了社會保障號碼和銀行賬號等個人信用檔案，美國學生貸款方案可以更多從借款人本身來化解風險，從而最大限度地確保貸款的償還。我國助學貸款采用信用擔保的形式，即除了要求借款人在校學習期間學習成績優(yōu)異、遵守法律、品德端正外，只需提供父母及本人的有效身份證、家庭成員收入證明及其擔保人的有效身份證件及收入情況并提供見證人和介紹人，就可以向銀行申請助學貸款。在1999年由中國人民銀行

14、、教育部、財政部頒布的關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）中明確規(guī)定“經(jīng)辦銀行負責管理國家助學貸款的審批、發(fā)放和回收等工作?！辟J款的回收主要由經(jīng)辦銀行完成。但在2001年中國人民銀行發(fā)布的助學貸款管理辦法中最后一條指出“各商業(yè)銀行發(fā)放助學貸款，發(fā)生呆壞賬，分別由各商業(yè)銀行總行核實后，按實際發(fā)生額在所得稅前按規(guī)定核銷”。通過以上的比較可以看到，美國由于對申請資格的嚴格限制與審查從源頭上減少了償貸風險；擔保機構(gòu)和服務機構(gòu)的引入從制度上強化了還貸保證；完善的信用體系從根本上有效控制了貸款風險。我國貸款回收主要是由經(jīng)辦銀行完成，對借款人實施的是信用貸款，而銀行難以對借款人的信用情況進行有效評估，還貸的確

15、定性難以保證，加之貸款擔保機制的缺乏，造成銀行在借款人選擇上的慎重和緩慢，所以建立國家擔保體制和個人信用系統(tǒng)顯得尤為重要。三、對我國高校學生貸款的幾點思考1.引入中介與服務機構(gòu)，健全國家擔保機制從美國的貸款管理機構(gòu)中可以看到中介機構(gòu)（擔保機構(gòu)和服務機構(gòu)）負責貸款的中介擔保和回收，這在貸款管理中是一個重要的環(huán)節(jié)。我國有必要建立和引入非銀行的金融中介機構(gòu)，使貸款更加有效地運作，也使政府職責更為清晰。政府可以從宏觀上制定和把握貸款政策，提供貸款的貼息經(jīng)費，提供信息及對中介機構(gòu)監(jiān)督等，而中介機構(gòu)進行日常管理等微觀操作。建立非銀行的金融中介機構(gòu)具有很強的實踐操作意義，中介機構(gòu)的引入可以有效地分擔銀行的風

16、險，切實地調(diào)動銀行的積極性，解決銀行的后顧主憂；可以完善貸款管理機制。由于我國的助學貸款是一項政策性很強的商業(yè)貸款，它并不是一項單純的金融產(chǎn)品，在經(jīng)濟學意義上講，學生貸款能促進高校教育財政改革，促進教育資源更加有效地分配；從社會學意義上講，實施學生貸款能使促進高等教育的大眾化和機會公平與均等。因此國家助學貸款對借款人實施的是信用擔保，實際上也就是無擔保，貸款機構(gòu)要承擔更大的分險，這也使貸款機構(gòu)不敢大規(guī)模發(fā)放國家助學貸款，致使部分財政貼息資金難盡其用。政府、學校、社會都是國家貸款的受益者，我國可以考慮建立起國家擔保機制，讓銀行、學校、社會團體和個人廣泛參與，設立國家助學擔保基金，主要用于補償銀行

17、努力催收但仍未收回的貸款本息。國家擔保機制的建立可以促進多方參與，實現(xiàn)共同獲益、風險共擔。2.開發(fā)助學貸款二級市場，完善助學貸款運行機制從貸款運行機制上看，成功建立的二級市場是美國助學貸款的一個重要特點，這也為我國提供了一個很好的借鑒。我們可考慮積極開發(fā)國家助學貸款二級市場。即在建立起助學貸款擔保或保險體系的前提下，由省級和地方政府提供擔保和保險，中央再進行“再擔保”和“再保險”，銀行可將學生貸款出售給經(jīng)營學生貸款的一些教育融資集團，這些集團再將所持的貸款進行包裝以證券和票據(jù)的形式出售給投資者，從而形成學生貸款的二級市場。二級市場的功能是創(chuàng)造國家助學貸款債權轉(zhuǎn)讓的市場。在二級市場里，金融機構(gòu)出

18、于資產(chǎn)負債管理的需要，將貸款轉(zhuǎn)讓出去，由第三者購買。通過二級市場的運行，吸引了私有資金、非政府資金共同參與助學貸款，解決了銀行有限的貸款資金和無限的貸款需求之間的矛盾，有利于形成良好的資金融通，通過證券化的方式，也克服了助學貸款非證券化方式不能分散風險的弊端。自身信用級別高是國家開發(fā)銀行的一大優(yōu)勢，由它們?yōu)橹鷮W貸款發(fā)行教育債券，加上國家信用作擔保，國家助學貸款前景應該很樂觀。3.強化銀校責任與合作，建立共同管理體制我國的高校學生貸款采用商業(yè)化運作模式。我國目前學生貸款的特點主要是筆數(shù)多、額度小、利率低、還款期長、管理成本大，加之貸款學生誠信度低和貸款擔保機制的缺失造成了銀行發(fā)放貸款的積極性不高，但作為社會成員不能僅以經(jīng)濟利益作為決策指導，同時還應加強社會責任感。銀行的確承擔了一定的風險與損失，但銀行更應該看到國家助學貸款的義務性和高尚性以及對貧困學生獲得高等教育機會的重要性。因此，銀行努力建立自己的商業(yè)品牌意識的同時還要加強社會責任意識。在我國學生貸款管理中雖然規(guī)定以學校為主，銀校共同管理，但實際操作中學校僅僅充當介紹人和見證人的角色，在學生與銀行的借貸關系中，學校不承擔擔保和經(jīng)濟責任，造成了學校與銀行雙方的“責任”與“利益”失衡。但學校作為借款人的管理者是借貸雙方最合適的溝通者，因為與銀行相比，學校更了解學生的情況，更容易對學生的還款加以督促