行政法律責(zé)任設(shè)定芻議

1、    行政法律責(zé)任設(shè)定芻議    王建霖摘要行政法律責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體因違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的法律后果或應(yīng)負的法律責(zé)任。其在我國的研究尚處于起步階段,亟待從協(xié)調(diào)性、創(chuàng)新性、可操作性及節(jié)制性等方面加以完善。關(guān)鍵詞法律責(zé)任 語義 設(shè)定中圖分類號:d922.1文獻標識碼:a文章編號:1009-0592(2009)09-015-02“法律責(zé)任作為法律運行的保障機制,是法治不可缺少的環(huán)節(jié)”,也是法理學(xué)研究的基本問題之一。在法律責(zé)任研究中,刑法、民法學(xué)者為人們提供了蔚為大觀的理論。相比之下,行政法律責(zé)任在我國的研究尚處于起步階段,“是當(dāng)下我國行政法學(xué)研究

2、中較為薄弱的一環(huán)。在缺乏行政責(zé)任的有效創(chuàng)制與實現(xiàn)的情景之下,行政法的繁榮表象下其實潛藏著某種坍塌的危險。沒有有效約束行政主體及其活動的責(zé)任機制,行政法治乃至國家法治的實現(xiàn)終將淪為無法兌現(xiàn)的空頭支票?！币虼?本文嘗試對行政法律責(zé)任的內(nèi)涵、目前政府立法設(shè)定中的問題及應(yīng)對等方面進行探索。一、行政法律責(zé)任的語義分析現(xiàn)代行政法以行政權(quán)力、行政行為和行政責(zé)任三者為基本范疇。對這些基本范疇的清晰詮釋,是研究行政法學(xué)的根基和起點。然而,無論是西方法理學(xué)界還是中國法理學(xué)界,都未對行政法律責(zé)任形成一個具有普適性的概念。西方各國及日本、我國臺灣地區(qū)的行政法學(xué)著述及立法幾乎不用“行政法律責(zé)任”這一稱謂,而代以“行政損

3、害賠償責(zé)任”、“政府侵權(quán)責(zé)任”、“國王責(zé)任”、“聯(lián)邦責(zé)任”等概念。相比之下,中國的行政法律責(zé)任則是一個包羅萬象的泛化性概念。法律學(xué)的發(fā)達程度往往取決于其基本概念的精確程度,法律學(xué)研究應(yīng)該從最基本的法律概念的正確分析著手,而后才能著手構(gòu)建理論體系,闡釋某些基本法理。行政法律責(zé)任概念在涵蓋范圍上的過分擴張,必然導(dǎo)致其精確程度的下降。我們有必要對其在法解釋學(xué)的意義上作出精確詮釋。行政法律責(zé)任的含義有廣義和狹義之分。廣義的法律責(zé)任包括了法律義務(wù),其外延無限擴大,更接近于大眾語境中的責(zé)任含義。狹義的法律責(zé)任僅指違反了法律義務(wù)的后果。但即使是狹義的法律責(zé)任,學(xué)界仍存在不同闡述,主要有:1.違反行政法規(guī)責(zé)任

4、說。認為“行政(法律)責(zé)任是指因違反行政法而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任”,或認為“行政(法律)責(zé)任是違反國家行政管理法規(guī)的行為必須承擔(dān)的責(zé)任”。2.行政主體說。認為“行政責(zé)任是行政主體及其執(zhí)行公務(wù)員的人員因行政違法或行政不當(dāng),違反其法定職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)依法承擔(dān)的否定性的法律后果”,或認為“行政責(zé)任是指行政主體和行政人員因違反行政法規(guī)而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任,它主要是行政違法引起的法律后果”。3.行政相對人責(zé)任說。認為行政責(zé)任是企事業(yè)單位、其他組織和個人的行政違法所引起的法律責(zé)任。4.行政法律關(guān)系主體責(zé)任說。認為“行政責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體因違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的法律后果或應(yīng)負的法律責(zé)任”。上述觀點中

5、,第一種觀點存在責(zé)任主體不明的缺陷,第二和第三種觀點則有部分責(zé)任主體缺失的不足,只有第四種觀點全面闡述了行政法律責(zé)任的概念,揭示了行政法律責(zé)任作為一種法律責(zé)任的本質(zhì):第一,產(chǎn)生法律責(zé)任的前提是存在法律義務(wù);第二,行為人沒有按法律義務(wù)的規(guī)定進行行為;第三,行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的后果。二、當(dāng)前行政法律責(zé)任設(shè)定存在的問題法律責(zé)任條款作為法律規(guī)范的重要組成,應(yīng)具備嚴謹、周密、協(xié)調(diào)、明確、具體等特點。但我國立法中的責(zé)任設(shè)定卻存在不少問題,直接影響了這些行政法的有效施行。(一)法律責(zé)任條款不協(xié)調(diào),甚至相互沖突根據(jù)憲法和立法法“不抵觸原則”的規(guī)定,下位法應(yīng)與上位法保持銜接,不能與上位法相沖突。但在我國立法中,

6、下位法設(shè)定的法律責(zé)任與上位法的基本原則相抵觸,同位階立法之間的法律責(zé)任不一致,同一立法內(nèi)部各條款之間不協(xié)調(diào)等情況卻屢見不鮮。任何立法總有一定的立法動機,立法動機是受一定的利益與需要所驅(qū)動,為滿足這種利益與需要,就設(shè)立一定的立法目的,據(jù)此目的而選擇最佳的立法手段,并以這個立法目的作為衡量立法的價值標準和立法手段的得失尺度。行政立法機關(guān)出于部門利益、地方利益的考慮,為爭奪審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力而對同一事項作出不同規(guī)定,必然導(dǎo)致法律間的沖突。同時,隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展及政治體制的改革,社會關(guān)系發(fā)生急劇變化,法律文件的清理、修改、補充工作又未形成長效機制,更加劇了這一矛盾。(二)法律責(zé)任條款照

7、搬照抄上位法很多政府立法只是對上位法的簡單復(fù)制。立法項目盲目比照國家法律,重復(fù)選題。具體內(nèi)容包括法律責(zé)任條款的設(shè)定,也是大量照抄照搬上位法的條款規(guī)定。立法篇幅冗長,內(nèi)容繁雜,缺少符合本地實際的特色,既浪費立法資源,又嚴重影響了立法質(zhì)量的提高和法制的統(tǒng)一。(三)法律責(zé)任條款規(guī)定過于原則化法律規(guī)范的確定和明晰是最為理想的立法狀態(tài)。我國部分法律責(zé)任條款規(guī)定過于原則、抽象,缺乏可操作性,導(dǎo)致執(zhí)法者自由裁量空間過大。主要表現(xiàn)為:1.責(zé)任條款有關(guān)時效的語言不夠明確。有的行政法責(zé)任條款大量使用“及時”、“限期”、“按時”等不確定性語言,缺乏清晰的界定,使行政程序拖沓冗長,法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài),違法行為

8、得不到及時制止和懲處。2.責(zé)任認定和實施主體不明確。政府立法往往存在著兩個或兩個以上的法律責(zé)任認定和實施主體,并大量使用“有關(guān)行政主管部門”作為行政法律責(zé)任的認定和實施主體。這種做法盡管有利于提高政府立法的適應(yīng)性和穩(wěn)定性,但同時也導(dǎo)致了責(zé)任追究的多頭管理,甚至無人管理。3.法律責(zé)任追究缺乏量化。法律責(zé)任的核心內(nèi)容是法律制裁。責(zé)任條款不僅要明確不同的制裁種類,還要明確制裁的量。有的法律責(zé)任條款量化程度過低,缺乏具體的制裁種類和裁量幅度。這不僅不利于執(zhí)法的規(guī)范和統(tǒng)一,也導(dǎo)致執(zhí)法者自由裁量權(quán)過大,容易滋生腐敗。(四)罰款成為法律責(zé)任設(shè)定的首選根據(jù)中華人民共和國行政處罰法的規(guī)定,行政處罰包括人身罰、行

9、為罰、申誡罰及財產(chǎn)罰等四種類型。但在當(dāng)前立法實踐中,設(shè)定法律責(zé)任的貨幣化日趨明顯,罰款成為首選,其他處罰手段被不斷弱化,甚至出現(xiàn)以財產(chǎn)罰取代其他處罰的情況。究其原因,一是由于行政立法權(quán)限的有限性和金錢在現(xiàn)今公民社會中的重要性,政府為了引導(dǎo)公民在行政規(guī)章范圍內(nèi)進行法律活動,同時增加不法行為人的違法成本,在立法時往往傾向于采取剝奪違法行為人財產(chǎn)的責(zé)任設(shè)定,以起到懲罰和警示作用。二是部分行政立法部門出于部門利益的考量,運用手中掌握的立法權(quán)能,通過設(shè)定罰款,為本部門實施罰款提供依據(jù),謀取非法利益。三、關(guān)于完善行政法律責(zé)任設(shè)定的建議(一)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性原則立法者要充分考慮各種法律責(zé)

10、任的統(tǒng)一性,維護法律體系的和諧一致。第一,建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的法律體系,合理配置部門權(quán)能,限制行政處罰權(quán),遏制謀求部門利益的傾向。第二,堅持法律責(zé)任統(tǒng)一性原則,政府立法必須遵循基本的法律原則和精神,嚴格限定在上位法規(guī)定的行為、種類和幅度的范圍內(nèi),形成與法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的有機銜接。第三,要對現(xiàn)行的行政法規(guī)、政府規(guī)章進行清理,修正或廢止明顯與其他法律規(guī)范不協(xié)調(diào)的法律責(zé)任條款,同時形成法律文件定期修訂機制,確保法律責(zé)任條款的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。(二)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)創(chuàng)新性和必要性原則立法者在法律責(zé)任條款的設(shè)定中,要杜絕小法抄大法、下位法抄上位法的現(xiàn)象,遵循立法統(tǒng)一的原則,按照上位法的精神

11、,結(jié)合部門、地方的特色,對確有必要規(guī)范的事項重點作出符合實際的細化,而不應(yīng)盲目追求內(nèi)容的完整配套和章節(jié)條款的一應(yīng)俱全。(三)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)可操作性原則法律是指導(dǎo)實踐、為實踐服務(wù)的行為規(guī)范,具有明確、具體、可操作性強的法律責(zé)任條款是應(yīng)有之意。立法者應(yīng)充分考慮責(zé)任條款的可操作性。1.從源頭抓起,更新立法理念。在立項、起草、審議等立法環(huán)節(jié)中堅持可操作性原則,有意識地強化條款的可操作性,以操作性強弱作為衡量工作成效的重要指標。2.完善行政立法技術(shù),規(guī)范立法語言。一是避免使用不確定性的立法語言,明確責(zé)任的確認和追究時效,提高行政效率。二是明確法律責(zé)任的確認和追究主體,即由哪個機關(guān)提出,哪個機關(guān)批

12、準,哪個機關(guān)執(zhí)行以及哪個機關(guān)監(jiān)督,體現(xiàn)各機關(guān)之間分工負責(zé)、互相配合和互相制約的原則。三是明確法律責(zé)任的種類和量度。在規(guī)定給予行政處罰時,應(yīng)區(qū)別情況,明確給予哪種行政處罰,給予多少量的制裁,以方便執(zhí)法人員操作,防止自由裁量權(quán)的濫用。(四)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)節(jié)制性原則國家基于管理的需要而設(shè)定行政處罰措施,但其公權(quán)優(yōu)益性只限于有限范圍內(nèi),懲罰性責(zé)任同樣應(yīng)限制在合理范圍內(nèi)。只有當(dāng)補償不足以達到責(zé)任的完整目的和功能時,才能考慮設(shè)定懲罰性的責(zé)任。罰款作為一種懲罰性法律責(zé)任形式,一方面能以較小的責(zé)任成本運用實現(xiàn)社會效益,使權(quán)利義務(wù)得到有效恢復(fù)和實現(xiàn),但另一方面又極易與特定利益集團的利益相銜接,從而喪失其

13、處罰正當(dāng)性。因此,立法者在設(shè)定行政法律責(zé)任時,要堅持節(jié)制性原則,合理設(shè)定罰款責(zé)任,注意發(fā)揮申誡罰、行為罰等責(zé)任類型的積極作用,避免簡單處以罰款所產(chǎn)生的“罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證”的現(xiàn)象。注釋:張文顯.法哲學(xué)范疇研究.中國政法大學(xué)出版社.2001年版.第101頁.楊解君.行政責(zé)任問題研究.北京大學(xué)出版社.2005年版.序言部分.l.nevillebrown,johnsbell:frenchadministrativelaw(fourthedition)clarendonpressoxford1993.172-175.陳裕琨.分析法學(xué)對行為概念的重建.法學(xué)研究.2003(3).張文顯.法律基本范疇研究.中國政法大學(xué)出版社.1993年版.第412頁.林仁棟.馬克思主義