淺析中國農(nóng)村土地的杜會保障功能分析

1、淺析中國農(nóng)村土地的杜會保障功能分析論文關(guān)鍵詞：土地保障;矛盾;必然性;農(nóng)村社會保障論文摘要：中國農(nóng)村社會保障發(fā)展薄弱，嚴重滯后于 農(nóng)村社會的發(fā)展，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。而目前農(nóng)村土地 始終承擔(dān)著社會保障的作用，文章對農(nóng)村土地提供的社會 保障功能進行利弊分析，認為其弊大于利。發(fā)展和完善農(nóng) 村社會保障制度，減弱農(nóng)村土地的社會保障功能，增強土 地生產(chǎn)功能是必然的趨勢。自古以來土地就是農(nóng)民的生存之本。土地并不僅僅是 一般經(jīng)濟學(xué)意義上的生產(chǎn)資料，土地首先是社會保障資料, 是農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)。土地保障在中國農(nóng)村社會保障中 始終發(fā)揮著重要的作用。一、中國土地制度與農(nóng)村社會保障歷史進程中國農(nóng)民對土地有著特殊而

2、深厚的情感。封建社會小 農(nóng)經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，小農(nóng)經(jīng)濟強調(diào)以家庭生產(chǎn)為單位，是 一種自給自足的自然經(jīng)濟。土地作為農(nóng)民自給自足的生產(chǎn) 資料，擔(dān)當(dāng)起了重要的角色，農(nóng)民的一切保障完全依賴于 土地。因此土地關(guān)系也是引發(fā)各種矛盾的總根源，從陳勝、 吳廣起義開始到五代十國，農(nóng)民起義、農(nóng)民戰(zhàn)爭的根本原 因都離不開土地。封建統(tǒng)治階級采取了均田制、永佃制和 抑制土地兼并等土地制度，以便更好發(fā)揮土地的保障功能、 穩(wěn)定社會關(guān)系。盡管如此，在封建社會農(nóng)民始終處于社會 的最底層，他們的利益總是受到統(tǒng)治階級的不斷蠶食，土 地提供的只是一種脆弱的社會保障。但從封建社會到解放 前，土地始終是農(nóng)民唯一可靠來源和生活保障，是最根本、

3、 最重要的生產(chǎn)資料?！案哂衅涮铩笔菑V大農(nóng)民長久以來的愿望。新中國 成立后，無產(chǎn)階級翻身做主人，國家順應(yīng)發(fā)展要求，在廣 大農(nóng)村地區(qū)分田地實行土地改革，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn) 積極性，耕地面積迅速擴大，農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量大幅增多，農(nóng)民 基本生活得到了保證。同時政府也建立了社會救濟和優(yōu)撫 保障制度，對遭受災(zāi)害的農(nóng)民給予最基本的保障。人民公 社時期，農(nóng)村的土地實行集體化耕作，社會保障幾乎完全 依賴集體經(jīng)濟。某種程度而言是廣大農(nóng)民交出土地換取了 低層次的社會保障。盡管當(dāng)時的農(nóng)村社會保障項目少、保 障范圍小、保障水平低，但在維持農(nóng)村穩(wěn)定方面發(fā)揮了積 極的作用。黨的十一屆三中全會以后，中國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé) 任制。

4、這種制度極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使 中國農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，創(chuàng)造了 1978-1984年連續(xù)7年糧食增長 的奇跡，解決了中國糧食長期短缺的問題。但隨著集體的 瓦解，原來以農(nóng)村集體經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障幾乎不 存在。農(nóng)民的保障幾乎完全依靠土地提供。這種狀況一直 延續(xù)至今，大部分農(nóng)村地區(qū)土地保障仍然是主要的社會保 障，現(xiàn)代意義的社會保障制度在農(nóng)村幾乎不存在。從歷史的回顧中可以看出，盡管土地提供的保障只是 一種低水平的保障，但在中國農(nóng)村保障中始終發(fā)揮著不可 替代的作用。尤其到了改革開放以后，集體經(jīng)濟的缺失， 使農(nóng)村社會保障制度失去了存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。但土地保障 制度反而承擔(dān)起更多的保障任務(wù)。首先

5、，從古至今與中國 小農(nóng)經(jīng)濟相適應(yīng)的土地分配制度是農(nóng)村社會保障的替代物, 這種制度為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供基本的生活保 證，成為維持穩(wěn)定的一個重要因素。其次，土地發(fā)揮著就 業(yè)保障的作用，土地是一種“廉價”的生產(chǎn)資料，即使與 受訓(xùn)練極少的勞動力結(jié)合也可以為勞動者提供足夠的食物。 土地具有很強的吸納能力，只要在承包土地期限內(nèi)，土地 總能給農(nóng)民提供穩(wěn)定的收入。即使農(nóng)民離開土地在城市尋 找一份非農(nóng)工作，當(dāng)農(nóng)民在城市中失業(yè)又可以重回農(nóng)村耕 種土地，土地承擔(dān)著失業(yè)保險的作用。這也是中國城市化 過程中大量農(nóng)民涌入城市，但沒有造成大的動蕩和大量城 市的貧民窟的形成，得益于土地的社會保障功能的發(fā)揮。 第三，

6、農(nóng)村的土地承擔(dān)著養(yǎng)老保險的作用。尤其是對于老 年人而言，一旦他們喪失了勞動能力，他們可以通過將土 地承包出去換取收入?？傊?，土地在農(nóng)村社會保障體系中 發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)著包括養(yǎng)老、失業(yè)、生存等方面 在內(nèi)的保障任務(wù)。二、土地保障面臨的新問題盡管農(nóng)村土地提供的保障是低層次的，僅僅只能維持 最基本的生存需要，但土地承擔(dān)起社會保障的功能既是一 種歷史選擇的結(jié)果，也是廣大農(nóng)民無奈的選擇。中國的社 會保障制度從未真正將農(nóng)民納入保障的范圍之內(nèi)。在國家 沒有給予保障，又無力用現(xiàn)金購買商業(yè)性保障的情況下， 農(nóng)民只有進行自我保障。因此，農(nóng)民只有牢牢把小塊土地 握在手中，才能擁有起碼的保障。然而這種低水平的保障

7、 顯示出越來越多的弊端，不利于農(nóng)村發(fā)展和社會穩(wěn)定。1. 土地承擔(dān)過多保障，造成土地生產(chǎn)功能弱化從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，土地所肩負的生產(chǎn)功能和保障 功能之間具有替代效應(yīng)。作為生產(chǎn)要素的土地需依據(jù)市場 的價格信號進行最優(yōu)配置，以此來提高土地的生產(chǎn)效率。 至于農(nóng)民的生存、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題應(yīng)通過其他的 社會保障方式予以解決，而不能簡單地將農(nóng)民的保障附加 在土地之上。但現(xiàn)行的土地制度承擔(dān)過多保障，使中國僅 有的土地呈現(xiàn)明顯的碎片化、分散化的狀態(tài)。小塊土地帶 來的經(jīng)濟效益十分有限，出現(xiàn)邊際效益遞減的狀況。而隨 著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高，土地的保障 功能和生產(chǎn)功能之間的矛盾將加劇。要想提高土

8、地利用效 率，就要求土地要向經(jīng)濟能手集中，進行大片土地聯(lián)合開 發(fā)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟。但由于土地承擔(dān)著諸多保障功能，致 使農(nóng)戶要將土地牢牢握在手中甚至要不斷將土地細分，不 利于土地流轉(zhuǎn)以形成土地的規(guī)模經(jīng)濟，阻礙了土地效率的 提高。中國土地承擔(dān)的過多保障功能，對土地的生產(chǎn)功能 產(chǎn)生了強烈的擠出效應(yīng)。由于中國土地的產(chǎn)出效益低下， 土地的生產(chǎn)功能日益降低，土地只是作為保障功能而單獨 存在。這其中最明顯的表現(xiàn)在于許多從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)民 對土地的粗放經(jīng)營，或者是一些勞動力輸出的省份存在大 量的土地扌畧荒的現(xiàn)象。這種情況不斷影響了土地的效益發(fā) 揮同時也制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。2 . 土地生產(chǎn)效率低下難以承擔(dān)保障重

9、任土地保障在農(nóng)村社會保障中具有重要的作用，尤其是 對于那些將農(nóng)業(yè)收入作為主要收入的人來說。隨著農(nóng)村經(jīng) 濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長，土地保障的功能反而呈現(xiàn)弱 化的狀態(tài)，難以擔(dān)當(dāng)起諸多的保障重任。中國農(nóng)業(yè)深受內(nèi)外因素的制約發(fā)展緩慢。從外因而言 深受地理、氣候等自然因素的制約。中國是自然災(zāi)害頻繁 的國家，近年來又受世界生態(tài)環(huán)境惡化的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 的風(fēng)險日益加劇。內(nèi)因而言，作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周 期長、收效低，加上農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟的特點，分散經(jīng)營的農(nóng) 民承擔(dān)著規(guī)模不經(jīng)濟帶來的隱性成本。中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不 足帶來的農(nóng)業(yè)附加成本收益少，但農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本卻在不 斷增加，沒有談判能力的小農(nóng)經(jīng)濟市場競爭能力很弱，市

10、 場運作觀念淡薄，流通渠道不暢等原因造成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營絕 對收益越來越少，甚至在某些地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)虧本。造 成土地效率低下的另外原因是農(nóng)民的土地負擔(dān)越來越多， 盡管近年來實行了稅費改革，試圖減輕農(nóng)民的負擔(dān)，但很 多地區(qū)由于種種原因反而出現(xiàn)了越減越重的現(xiàn)象。所有這 些造成了土地產(chǎn)出效率低下，低下的效率難以負擔(dān)諸多的 保障。3. 土地保障難以應(yīng)對農(nóng)村發(fā)展的新情況首先，土地提供的較低的保障難以應(yīng)對農(nóng)村人口老齡 化的問題。21世紀是人口老齡化的時代。中國于19 99年 就進入了老齡化社會，老齡人口占全球老年人口總量的五 分之一。而且中國老齡化出現(xiàn)城鄉(xiāng)顯著倒置的特點，較城 市而言，農(nóng)村老齡化程度更高，老齡

11、問題壓力更大。2000 年，農(nóng)村老年人口為8 557萬人，占老年人口總數(shù)的,農(nóng) 村老齡化程度比城鎮(zhèn)高個百分點。隨著農(nóng)村計劃生育政策 的實施，農(nóng)村家庭規(guī)模日漸縮小，類型日趨核心化。這樣 農(nóng)村養(yǎng)老的負擔(dān)就日益加重。農(nóng)村養(yǎng)老還主要依靠土地保 障為主的傳統(tǒng)農(nóng)家養(yǎng)老方式，絕大部分地區(qū)尚未建立社會 養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度目前還處在試點階 段，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療都缺乏必要的社會保障。在這么嚴 峻的老齡化情況下單純依靠土地發(fā)揮養(yǎng)老保障能力，是遠 遠不夠的。其次，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的群體也不斷進行 分化。土地提供的較低的保障難以滿足不同群體的需求。 尤其是對非農(nóng)就業(yè)機會較多、非農(nóng)收入不斷增加的農(nóng)

12、戶來 說，土地所能起到的保障作用已經(jīng)日益弱化。另一方面， 隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會分層加劇，局勢的變化，農(nóng)民在收 益的同時也面臨著巨大的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，他們迫切需要得 到保障。但僅僅依靠土地保障提供的基本保障，農(nóng)民一定 難以抵抗社會發(fā)展所帶來的風(fēng)險。而農(nóng)民是一個由異質(zhì)性 很強的不同群體所組成的綜合體，農(nóng)民之間難以形成自發(fā) 的、合作的社會保障體系。同時又因為有了土地提供基本 的保障，反而束縛了農(nóng)民在城市的扎根，使農(nóng)民像候鳥一 般來回遷徙于城鄉(xiāng)之間，也造成了國家和農(nóng)民對保障的需 求認識不足。第三，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批農(nóng)用土地變成非農(nóng) 用土地，大量以土地為生的農(nóng)民變成了失地農(nóng)民。在這個 過程中由于國家

13、壟斷了農(nóng)村土地的一級市場，土地流轉(zhuǎn)市 場的不完善，有相當(dāng)一部分的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非是以不規(guī)范的方 式進行，地方政府和開發(fā)商合謀賺取大量利潤，而與此緊 密相關(guān)的利益收益人農(nóng)民卻只能得到有限的利益，他們的 利益受到侵害，不僅失去了土地，還面臨著失業(yè)的風(fēng)險， 這樣土地就更難以發(fā)揮它應(yīng)有的保障功能。三、土地保障延續(xù)的必要性盡管土地保障在中國現(xiàn)代化建設(shè)中面臨著諸多的挑戰(zhàn), 從長遠的發(fā)展而言，土地提供的保障最終是要被社會保障 所取代的，但短期而言，土地提供的保障是難以被替代的。 主要原因如下：1.農(nóng)村尚未具有建立全面社會保障的基礎(chǔ)農(nóng)村人口眾多，完全依靠國家建立社會保障根本不現(xiàn) 實，同時這也不符合國際社會保障的發(fā)展

14、趨勢。中國農(nóng)村 現(xiàn)有億人口，給這么多的人口提供最低生活保障是任何一 個國家都難以做到的。中國農(nóng)村發(fā)展遠遠落后于城市，由 于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，國家對農(nóng)村的公共服務(wù)關(guān)注不夠，歷史 上有很多的“欠債積累”，造成農(nóng)村保障基礎(chǔ)薄弱而且保障 資金奇缺的現(xiàn)實。盡管近年來國家投入大量的資金和精力 來解決“三農(nóng)”問題，不斷增加對農(nóng)村的公共財政投入， 但難以有足夠的資金來彌補農(nóng)村社會保障失業(yè)的巨額資金 缺口。而按照現(xiàn)在國際慣例，政府對于社會保障應(yīng)該承擔(dān) 有限的責(zé)任，為此中國建立的農(nóng)村社會保障必須立足于現(xiàn) 實，社會保障的基金繳納需堅持“個人繳納為主、集體補 助為輔、國家予以政策扶持”的原則。而另一方面的制約 因素在于農(nóng)

15、民的收入低，尤其在貧困地區(qū)，盡管他們暫時 擺脫了貧困但任何天災(zāi)人禍都會使他們再次陷入貧困，在 溫飽還成問題的時候，他們是沒有能力考慮參加社會保障 的。2.建立農(nóng)村社會保障不能完全脫離土地保障雖然隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，非農(nóng)收入占農(nóng)民收入 的比例日益提高，尤其是在沿海發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村土地保障 功能存在“虛化”現(xiàn)象，但在中國農(nóng)村以土地為基礎(chǔ)的農(nóng) 業(yè)收入在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)始終還是農(nóng)民的重要收入來 源;而且在農(nóng)村中也找不出任何可以替代土地的為廣大農(nóng)民 提供基本保障的物質(zhì)。任何社會保障必須以經(jīng)濟為基礎(chǔ)， 任何高于經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的社會保障都難以持久發(fā)展下去。 中國是一個農(nóng)村人口占大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，只能提供與

16、中 國實際情況相適應(yīng)的社會保障。因此中國在不斷完善農(nóng)村 社會保障的同時，仍需要不斷完善土地保障這種非正規(guī)的 保障形式，積極探索土地制度改革、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式、 延續(xù)土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多 元化的農(nóng)村社會保障之路。3. 土地保障對于維持農(nóng)村穩(wěn)定具有巨大作用無論是因為農(nóng)業(yè)文明傳統(tǒng)沉淀造成心理上對農(nóng)地的依 賴，還是滿足現(xiàn)實需要的對農(nóng)地的依靠，農(nóng)村土地的保障 功能關(guān)乎農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的基本生存需要。在中國工業(yè) 化進程加快及農(nóng)村剩余勞動力艱難轉(zhuǎn)移的過程中，農(nóng)村之 所以沒有發(fā)生大的動亂，土地發(fā)揮的作用功不可沒。另外, 隨著改革的深入各種矛盾凸顯，尤其是城鄉(xiāng)差距過大，農(nóng) 民利益受損，

17、被剝奪感強烈。如果缺乏正規(guī)的社會保障將 會產(chǎn)生大的動蕩。在沒有建起正規(guī)的社會保障之前，土地 保障仍將作為穩(wěn)定器而長期存在。四、減弱土地保障功能，完善農(nóng)村社會保障盡管土地在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)還需要承擔(dān)保障的功 能，但從發(fā)展的眼光來看，完善農(nóng)村社會保障，減弱土地 保障功能，增強土地生產(chǎn)功能是必然的發(fā)展趨勢。為此， 應(yīng)該做好如下幾方面的工作：1.優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展首先要以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟作為第一要務(wù)。因為只有經(jīng)濟 發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高了，才有實力和能力更好地進行 其他制度的建設(shè)和完善。結(jié)合農(nóng)村的實際情況采取多種方 法因地制宜發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。在中國絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)收入 仍然在農(nóng)村中占據(jù)主導(dǎo)

18、地位，應(yīng)該把促進農(nóng)業(yè)增收作為主 要任務(wù)，要以發(fā)揮比較優(yōu)勢為理念，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局， 積極促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以此來 優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的價格競爭力和農(nóng)產(chǎn)品的加工 增值程度。另一方面，適應(yīng)中國加入wto后農(nóng)業(yè)政策調(diào)整 和提高農(nóng)業(yè)競爭力的需要，提高農(nóng)業(yè)標(biāo)準化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量 安全水平，改善政府對農(nóng)業(yè)的調(diào)控方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展 環(huán)境。特別是要根據(jù)“綠箱政策”的要求，加強政府對農(nóng) 業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的支持，改善 支持方式。更應(yīng)該利用好現(xiàn)有的生產(chǎn)資源土地，提高土地的生產(chǎn)效率。2.探索多種方式，提高土地生產(chǎn)效率土地始終是一種重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民獲得保障的物質(zhì)基

19、礎(chǔ)。但現(xiàn)行的土地制度承擔(dān)著過多的保障功能， 嚴重影響了土地效率的發(fā)揮。在采取多種方法轉(zhuǎn)移土地保 障功能的同時要不斷發(fā)揮土地的利用率，提高土地的生產(chǎn) 效率，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，使土地形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化 經(jīng)營。一方面是要采取有效措施保護中國現(xiàn)有的耕地面積; 另外重要一方面是將土地作為一種可以資本化的資源，強 化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。馬克思曾經(jīng)分析認為，產(chǎn)權(quán)關(guān) 系是商品交換賴以發(fā)生的前提，是商品交換的當(dāng)事人只有 彼此承認對方的財產(chǎn)權(quán)利，才可能發(fā)生交換行為。在中國 農(nóng)村，強化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)就是要在堅持家庭聯(lián)產(chǎn) 承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進一步穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，并 賦予承包農(nóng)戶明確的土地處分權(quán)，借以

20、行使轉(zhuǎn)讓、出租、 入股和抵押等權(quán)利，使土地經(jīng)營使用權(quán)成為一種可讓渡的 權(quán)能。允許通過反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、土地 經(jīng)營權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式，盤活土地資產(chǎn)，實 現(xiàn)土地增值。高度重視尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主 權(quán)，尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。政府和社區(qū)要加 強引導(dǎo)，建立和健全土地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范土地 流轉(zhuǎn)的程序。無組織的土地流轉(zhuǎn)將會嚴重地影響土地流轉(zhuǎn) 的發(fā)生，也將直接影響轉(zhuǎn)讓雙方的利益。健全農(nóng)村土地流 轉(zhuǎn)價格和經(jīng)濟補償方案，特別是健全征地過程中的經(jīng)濟補 償機制，適當(dāng)?shù)靥岣哒鞯氐难a償比例，防止出現(xiàn)地方政府 和開發(fā)商“合謀”損害農(nóng)民利益的情況。3強調(diào)政府責(zé)任，加強農(nóng)村社會保障建設(shè)要想真正有效減弱農(nóng)村土地的保障，提高農(nóng)村土地生 產(chǎn)效率，必須加強農(nóng)村社會保障的建設(shè)，使農(nóng)民得到應(yīng)有 的保障。農(nóng)業(yè)為中國工業(yè)的發(fā)展做出了突出的貢獻，現(xiàn)在 到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時候了，政府為此必須承擔(dān)起責(zé)任。 從法律上而言，在國家范圍內(nèi)每個公民享有的權(quán)利都應(yīng)該 是相同的，不能因為戶籍身份或其他原因而受到區(qū)別對待。 只要社會上存在需要保障的人群，政府就應(yīng)該提供相應(yīng)的 保障。因此，政府需要轉(zhuǎn)變過去以城市為主導(dǎo)的社會保障 制度，樹立城鄉(xiāng)并重的社會保障制度。首先是要加大對農(nóng) 村社會保障的投入，提高現(xiàn)在已有的保障的水平。轉(zhuǎn)變長 期以來中國