電信資費(fèi)改革存在問題及“入世”的政策取向二

1、電信資費(fèi)改革存在問題及“入世”的政策取向二4.長期采取不合理的資費(fèi)結(jié)構(gòu)與計(jì)費(fèi)方式，政策上又 缺乏重實(shí)效的改進(jìn)，造成“電信部門既沒有公民、納稅人、 消費(fèi)者有權(quán)公平地、充分地享受公共基礎(chǔ)設(shè)施及其派生福 利的意識，也沒有消費(fèi)者有權(quán)要求反壟斷地享受合理的通 信消費(fèi)的概念”(翁寒松，“關(guān)于開放我國電信市場的若干 思考”，中國軟科學(xué)，1998, 3, 60) o高額電話初裝費(fèi)、手 機(jī)入網(wǎng)費(fèi)和雙向收費(fèi)、按分計(jì)費(fèi)等措施受到越來越多的指 責(zé)。1998年各級消費(fèi)者組織受理2萬多件郵電方面投訴， 其中許多是針對電話收費(fèi)問題的(http:/c gibin/qry newo?xw)。比如，電信部門一直以3分鐘作為市話計(jì)

2、次收 費(fèi)單位，據(jù)一份調(diào)查顯示：該法與分別按1分鐘、10秒和 1秒鐘為計(jì)費(fèi)單位計(jì)費(fèi)相比，電信部門從用戶身上獲 取、的"額外收益”，1年內(nèi)在全國范圍內(nèi)多收取50 億元(姚梵，三分鐘計(jì)費(fèi)幾多不公平”，法制日報(bào)，1999, lb l)o對于這一做法，國家價(jià)格制訂部門國家計(jì)委 價(jià)格司的有關(guān)人員也認(rèn)為違背公平原則(http:/cg i - bin/qryn ewo?xw) 0這種顯失公正的計(jì)費(fèi)方法并非存在有技 術(shù)障礙或從未實(shí)踐過，實(shí)際上，1 982年自動撥號業(yè)務(wù)在我 國開始投入運(yùn)營時(shí)，就是按6秒鐘為計(jì)費(fèi)單位的，只是后來改為按3分鐘為計(jì)費(fèi)單位。表5部分國家電信企業(yè)每員工電信業(yè)務(wù)收入排名（單位：萬美

3、元）1994年世界排名1995年世界排名1996年世界排名世 界美國5517日本2 9422英國3117 18法國221933德國 18151315韓國373241菲律賓908281印尼7 36471泰國 677 376 印度 16416 5160 巴西 5652 42 俄羅斯 16816 3156 中 國1451 14113注：世界排名是在國際電信聯(lián)合會統(tǒng)計(jì)的 206個(gè)國家和地區(qū)中的排名。資料來源：錢晉群等，“我國電信生產(chǎn)率水平有多高”, 人民郵電，1 999, 9, 28o5在市場經(jīng)濟(jì)條件下，電信部門仍堅(jiān)持壟斷定價(jià)行為, 資費(fèi)政策未能立足于促進(jìn)市場發(fā)展，激勵(lì)競爭機(jī)制的形成。 最明顯的例子是

4、初裝費(fèi)的節(jié)節(jié)上漲。如8 0年代初北京市電 話初裝費(fèi)為200元，90年代初飆升至5000元。移動電話價(jià) 格最高曾達(dá)到28000元。與此同時(shí)，服務(wù)質(zhì)量并未有明顯 改善，裝電話難的現(xiàn)象較為普遍，還存在強(qiáng)行銷售、搭售 和價(jià)外勒索等不合理行為（張維迎等，“從電信業(yè)看中國的 反壟斷問題”，改革，1998, 2, 67） o即使19 99年3月電 信資費(fèi)調(diào)整之后，中國經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測中心的一份調(diào)查表明: 服務(wù)質(zhì)量和電信價(jià)高仍是電信體制中消費(fèi)者最不滿意的方 面（見表6）o對此，業(yè)內(nèi)專家指出：電信部門“能向用戶 提供的服務(wù)極多而愿向用戶提供的服務(wù)少，在平均文化水 平及其所決定的應(yīng)用新技術(shù)能力偏低的中國，愿意花錢接

5、受這些服務(wù)的人就更少。這種做法的結(jié)果是，一方面，使 中國電信的經(jīng)營陷入了：想多撈到錢一一擴(kuò)大收費(fèi)項(xiàng)目， 提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一一用戶減少使用一一未能多撈到錢的'行 為與目的的背反'的自損的惡性循環(huán)”（狄宗楷，“關(guān)于我 國電信產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組和管理體制改革”，產(chǎn)業(yè)論壇，199 9, 4, 13） o 19 90-1995年間，我國電話“熱裝冷用”現(xiàn)象十 分突岀，199 3年以來用戶增長速度超過通話次數(shù)達(dá)10%以 上，長話零次戶（即1個(gè)月沒打過1次國內(nèi)長途電話的用戶） 數(shù)目卻很大，國際上發(fā)展情況則是通話次數(shù)增長速度比用 戶增長快3倍。聯(lián)通公司成立后，出現(xiàn)了由競爭造成電信 資費(fèi)不斷下降的形勢。比

6、如移動電話價(jià)格（包括入網(wǎng)費(fèi)） 迅速下降，以至部分省市或地區(qū)出現(xiàn)免費(fèi)贈送手機(jī)的情形。 今年10月下旬，聯(lián)通公司開通23個(gè)城市的國際長途和國 內(nèi)長途服務(wù)，價(jià)格將比中國電信長話資費(fèi)低10%（ht tp:/newl /）o對此，電信部門不是從促進(jìn)市場發(fā)展、激 勵(lì)競爭的角度出發(fā)，也不顧國家價(jià)格主管部門（如國家計(jì) 委價(jià)格司）的意見（于進(jìn)，“國家計(jì)委價(jià)格司的有關(guān)人士認(rèn) 為一一這是一件好事”，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，1999, 11, 5）,更 無視國際電信業(yè)新近發(fā)展的經(jīng)營模式一一以網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為主 要贏利手段，多次對由企業(yè)間競爭引發(fā)的價(jià)格下降“亮黃 牌”，強(qiáng)調(diào)：“移動電話（包括模擬、g sm、cdma）資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 實(shí)行政府

7、定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)，企業(yè)不得擅自提價(jià)和降價(jià)，也不 準(zhǔn)隨意 改變收費(fèi)辦法” (ht tp:/news /99061501 , http:/ne wl/) o表6中國電信業(yè)存在的最嚴(yán)重體制弊端調(diào)查內(nèi)容百分比(%)服務(wù)質(zhì)量37壟斷價(jià)高24政企不分19阻礙發(fā)展17其它3資料來源：中國經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測中心,“電信改革順乎民意”,中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào),1999, 4, 2o6現(xiàn)行資費(fèi)政策不利于新技術(shù)應(yīng)用和新業(yè)務(wù)開展。90 年代以后，隨著電信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛 速發(fā)展與融合，電信業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出多樣化趨勢。移動電話、 語音控制電話、通過智能網(wǎng)開辦的被叫付費(fèi)電話及網(wǎng)絡(luò)電 話(i p)等語音增值新業(yè)務(wù)和語言服務(wù)業(yè)務(wù)不斷普

8、及；非 話業(yè)務(wù)如用戶電報(bào)、數(shù)據(jù)通信傳真、可視文圖、電子信箱、 會議電視等，更是以每年20%的速度增長?！耙跃W(wǎng)絡(luò)發(fā)展為 主要贏利手段”已經(jīng)成為國際電信業(yè)新近發(fā)展的經(jīng)營模式，“上網(wǎng)免費(fèi)、長途電話任你打”成為美國電信領(lǐng)域的最新 發(fā)展，各大電話公司紛紛投資建造最先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，或通過合 并跨入網(wǎng)絡(luò)與信息服務(wù)。據(jù)報(bào)道：199 8-xx年間將是數(shù)據(jù) 業(yè)務(wù)逼近并全面超過電話業(yè)務(wù)的10年，20 20年電話業(yè)務(wù) 僅占1 %, ip電話2000年和xx年可能達(dá)到1 0%和28%的國際通話量(李信忠，科技日報(bào)，1998, 11, 4)o反觀我國的電信業(yè)務(wù)構(gòu)成，基本電信業(yè)務(wù)每年有幾千億元的市場規(guī)模, 電信業(yè)務(wù)收入中80%來

9、自電話，非話業(yè)務(wù)所占比重很少（祝 君鳴，郵電企業(yè)管理，1998, 8, 14 ） 0雖然數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)近幾 年來增長很快，但因受發(fā)展空間限制，特別是資費(fèi)結(jié)構(gòu)不 合理，導(dǎo)致許多信息服務(wù)企業(yè)的通信成本占經(jīng)營總成本的 80%（國務(wù)院發(fā)展研究中心綜合部，“信息流通機(jī)制研究”， 經(jīng)濟(jì)研究參考，1998, 3, 8,第17頁），信息服務(wù)企業(yè)經(jīng) 營困難。另外，我國制訂的ip電話資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，與固定電話 相比也無很大優(yōu)勢（見表1）,并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國外ip電話資 費(fèi)水平。總之，現(xiàn)行資費(fèi)政策不利于新技術(shù)應(yīng)用和新業(yè)務(wù) 發(fā)展的情況非常嚴(yán)重。二、“入世”后我國電信資費(fèi)改革的政策取向從1997年2月全球基礎(chǔ)電信協(xié)議的達(dá)成（1998年

10、 已有56個(gè)國家據(jù)此協(xié)議開放本國電信市場）到信息技術(shù) 協(xié)議的簽署（規(guī)定2000年前降低或取消多項(xiàng)信息技術(shù)產(chǎn) 品關(guān)稅，總值近60 00億美元的信息技術(shù)產(chǎn)品可望實(shí)現(xiàn)自由 貿(mào)易），國際電信業(yè)正在發(fā)生著深刻變化。最新轟動國際電 信業(yè)的是中美簽署中國關(guān)于加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié) 議，允許美國公司在電信領(lǐng)域獲得新的市場準(zhǔn)入，承諾 “中國允許美國電信公司占有49%的投資份額，自投資之日 起兩年后可增加到5 0%；美國公司被允許投資中國的互聯(lián) 網(wǎng)內(nèi)容提供商（icp）”（馬力等，“美方披露中美協(xié)議內(nèi)容”, 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，1999, 1 1, 16）。11月26日，我國與加拿 大也簽署了中國關(guān)于加入世界貿(mào)易組織的

11、雙邊協(xié)議，并 將與歐盟等國家或組織就中國“入世”問題進(jìn)行談判，有 望盡快達(dá)成協(xié)議。此刻，我國電信市場的開放已不再是爭 論如何“開放”，而是按開放“進(jìn)程表”如何加快“開放” 的問題。在這種新的形勢下，電信資費(fèi)的改革必須隨之加 快，為此，在政策上應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。1“入世”意味著我國必須接受wto基礎(chǔ)電信協(xié)議， 承諾電信業(yè)對外開放，這使我國電信業(yè)在獲得發(fā)展機(jī)遇的 同時(shí)，勢必面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因?yàn)橥鈬娦殴驹谫Y金、 技術(shù)、規(guī)模、整體實(shí)力、管理和市場經(jīng)驗(yàn)等多方面大大強(qiáng) 于國內(nèi)電信企業(yè)，我國199 4年才在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域引入第一 家競爭企業(yè)，可以斷定我國最大的電信企業(yè)還不習(xí)慣于競 爭，也沒有在真正的競爭

12、環(huán)境下磨練過內(nèi)功。另外，從 “烏拉圭回合談判之后，發(fā)展中國家的許多特殊待遇不復(fù) 存在。信息技術(shù)、電訊等領(lǐng)域的開放，發(fā)展中國家同發(fā)達(dá) 國家承擔(dān)的義務(wù)沒有太大的區(qū)別”（張琦，“認(rèn)真研究'千 年回合'準(zhǔn)備參加國際貿(mào)易規(guī)則的制定”，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)， 1999, 11, 17） o從與美國談判情況來看，我國必須對同意 鼓勵(lì)競爭的調(diào)控原則（包括根據(jù)成本定價(jià)、互聯(lián)互通權(quán)利 及調(diào)控當(dāng)局的獨(dú)立性）作出承諾。因此，目前我們急需解 決的問題，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更重要的是電信管理體 制、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)下的體制與機(jī)制存在的巨大 差距。對目前的中國電信體制，可以說'制度創(chuàng)新高于技 術(shù)創(chuàng)新”

13、！資費(fèi)改革作為其中重要內(nèi)容之一，必須首先確立 合理的價(jià)格機(jī)制，以保證我們的電信價(jià)格具有競爭力。2. 在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能已經(jīng)轉(zhuǎn)換為宏觀調(diào)控 為主，電信資費(fèi)政策必須立足于促進(jìn)市場發(fā)展，激勵(lì)競爭 機(jī)制的形成。必須使電信資費(fèi)符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、電信業(yè) 進(jìn)一步拓展市場、消費(fèi)者日益增長的消費(fèi)需求等方面的要 求，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)效率和社會分配效率的提高。在這方面, 發(fā)達(dá)國家的資費(fèi)政策值得我們很好借鑒。比如英國采取的 零售價(jià)格指數(shù)與生產(chǎn)效率掛鉤的價(jià)格管制模型，實(shí)踐證明, 具有促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)效率和社會分配效率提高的經(jīng)濟(jì)性能（王 俊豪，“中英電信產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革比較”，中國工業(yè) 經(jīng)濟(jì)，1998, 8 , 72

14、） o3. 在經(jīng)濟(jì)全球化的國際競爭環(huán)境下，電信資費(fèi)政策應(yīng) 著眼于：加大資費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，加快國內(nèi)電信企業(yè)市場 占有率。必須改變原先的資費(fèi)結(jié)構(gòu)模式與調(diào)整思路，確立 “降低電信資費(fèi)一一擴(kuò)大市場占有率”的政策基點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到：這不僅僅是“讓利于民”的問題，而是關(guān)系著市 場范圍、競爭優(yōu)勢，乃至民族信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大問題。 近期有觀點(diǎn)認(rèn)為：資費(fèi)“下調(diào)的空間不大”（冉永平，“電 信資費(fèi)今日起再降”，人民日報(bào)，199 9, 11, 1）。其實(shí)不然, 比如今年年底出臺的“每小時(shí)4元”網(wǎng)絡(luò)接入費(fèi)顯然不是 電信部門的資費(fèi)底價(jià)。因?yàn)榫驮诖舜钨Y費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)出臺前幾天, 北京新網(wǎng)信海科技公司就宣布：從1 0月23日起，將上網(wǎng)

15、 費(fèi)用降為每小時(shí)2元，即使這樣的價(jià)格他們依然有利潤空 間（htt p:/wangl uo/）。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：資費(fèi)改革應(yīng)由“高初裝費(fèi)、低使用費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗统跹b費(fèi)、高使用費(fèi)”， 以保證總體收費(fèi)基本不變，比如今年3月的資費(fèi)調(diào)價(jià)就是 基于這一思路。據(jù)電信部門測算，調(diào)價(jià)前29個(gè)省市市話資 費(fèi)（通話費(fèi)與附加費(fèi)之和）每3分鐘為，調(diào)價(jià)后為，兩者 基本持平（白天亮，“話費(fèi)到底降了還是升了？ ”，人民日 報(bào)，1 999, 6, 7。）。但是，如果電信資費(fèi)整體水平不降至 低于國際水平，那么在開放的市場條件下，我國電信企業(yè) 仍很難與國外公司競爭。這已經(jīng)不是電信資費(fèi)改革是否符 合國際電信市場價(jià)格發(fā)展趨勢的問題，而是攸

16、關(guān)提高我國 電信企業(yè)國際競爭力的問題。為此，朱鎔基總理明確指出：“中國電信服務(wù)業(yè)務(wù)正在降價(jià)，降得還不夠，還要繼續(xù)降 價(jià)”（陸群，'降價(jià)意味著什么？ ”，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，1999 , 3, 23）o4. 將資費(fèi)改革與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策配合起來，協(xié)調(diào)運(yùn) 作。近年來擴(kuò)大內(nèi)需、克服通貨緊縮是國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策 實(shí)施的重點(diǎn)，采取下調(diào)資費(fèi)的改革政策，可以刺激電信消 費(fèi)，進(jìn)而拉動消費(fèi)需求。今年3月的資費(fèi)下調(diào)已經(jīng)取得一 定實(shí)效，比如18月，全國固定電話用戶新增萬戶，與去 年同期相比增長,扭轉(zhuǎn)了近年來遞減的趨勢；農(nóng)村新增用 戶萬戶，與去年同期相比增長;數(shù)據(jù)和多媒體用戶新增萬 戶，比去年末增長。國內(nèi)許多通信企業(yè)

17、都加大通信設(shè)施投 入，為信息設(shè)備制造業(yè)提供了更大的市場空間。因特網(wǎng)資 費(fèi)的下調(diào)，為信息服務(wù)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商提供了新的商機(jī)。 目前全國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營商（isp）已達(dá)3 00家，網(wǎng)上信息源及應(yīng) 用數(shù)據(jù)庫達(dá)到近60 00個(gè)，www站點(diǎn)由去年底的5300個(gè)增 加到9906個(gè)。但從總體上看，我國信息資源的社會共享程 度還相當(dāng)?shù)?，比如全國?jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)率不到10%,每單位gnp 的信息資源消耗量不足世界平均水平的1/4,限制我國信息 應(yīng)用水平提高的最重要原因之一是電信資費(fèi)過高。據(jù)報(bào)道, 即使經(jīng)過今年兩次降價(jià)后，對一般收入水平的居民而言， 電信資費(fèi)仍然過高。以用戶每天上網(wǎng)不到1小時(shí)（月收入 10 00元）計(jì)算，網(wǎng)費(fèi)和電

18、信費(fèi)要占月收入的1 /4-1/5 （按絕對貨幣價(jià)格計(jì)算，美國人只要以中國人1/的價(jià)格就 能買回相同流量的信息量，而美國人平均收入比中國人高 20倍）（江溪，“合理的網(wǎng)費(fèi)應(yīng)該是多少？ ”中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào), 1999, 11, 9）o我國居民電信消費(fèi)水平較低，1 996年每個(gè) 居民電信消費(fèi)支出僅有美元，為世界平均水平110美元 的（錢晉群等，“我國電信生產(chǎn)率水平有多高”，人民郵電, 1 999, 9, 28）,可見消費(fèi)空間還很大。因此，如何加快資 費(fèi)改革刺激電信消費(fèi)，是我們亟待解決的問題。5. 資費(fèi)改革政策必須體現(xiàn)技術(shù)發(fā)展趨勢，鼓勵(lì)新技術(shù) 應(yīng)用，促進(jìn)電信服務(wù)的多樣化發(fā)展。電信業(yè)是技術(shù)含量高 的行業(yè)，特別是目前電信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù) 的日趨融合（數(shù)字網(wǎng)絡(luò)對聲音、數(shù)據(jù)、圖象等傳輸內(nèi)容的 成本已相差無幾），使得這一行業(yè)技術(shù)水平不斷豐富、發(fā)展 和提高，電信服務(wù)日益向多樣化發(fā)展。同時(shí)，國際間電信 企業(yè)競爭的最重要的內(nèi)容就是技術(shù)競爭。因此，資費(fèi)政策 如若不能體現(xiàn)技術(shù)發(fā)展趨勢、鼓勵(lì)新技術(shù)應(yīng)用，就會抑制 電信業(yè)發(fā)展，損害一國電信業(yè)的競爭力。比如，在ip電話 技術(shù)日益成熟，國際上已廣泛使用（包括我國香港）并大 有替代固定電話的情形下，我國還在禁止