績效抑或專業(yè)-我國社會工作評估的困境與對策

1、績效抑或專業(yè):我國社會工作評估的困境與對策摘要：伴隨著政府購買社會工作服務的大力推進，社會 工作評估逐漸成為社會各界關注的重要議題?？茖W合理的社 會工作評估是社會工作專業(yè)化與職業(yè)化的內在要求，有助于 實現(xiàn)促進服務、社會交代、內部管理、爭取資源等目的。近 年來，我國一些城市出臺了社會工作評估辦法?？傮w來看， 這些評估辦法對于社會工作的專業(yè)特質考慮不足，更多關注 效率與問責，指標化式的管理主義思維較重，不利于促進社 會工作的專業(yè)發(fā)展。完善與優(yōu)化社會工作評估機制，應逐步 健全評估制度，積極培育評估主體，不斷完善評估內容，嚴 格設計評估程序，確保有效實現(xiàn)社會工作評估的績效考察和 專業(yè)成長雙重目標。關鍵

2、詞：社會工作評估；績效；問責；專業(yè)發(fā)展 中圖分類號：c916.2文獻標識碼：a 文章編號：1003-0751 (2015) 01-0073-062003年，上海市禁毒辦等部門以購買社會工作崗位方式 向上海自強社會服務總社等三家社會工作機構購買社會工 作服務，開啟了政府購買社會工作服務的嘗試。自此之后, 深圳、廣州、東莞、北京、廈門、濟南、南京等地也逐步開 始政府購買社會工作服務的探索，購買服務的方式、領域和 規(guī)模都在逐漸擴大。政府購買社會工作服務已經逐步成為政 府治理轉型和社會管理創(chuàng)新的有益嘗試和制度化選擇。隨著 政府購買社工服務的推進，各地陸續(xù)出臺關于政府購買社會 工作服務的政策和辦法，以規(guī)

3、范政府購買服務的操作。2012 年11月，民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指 導意見發(fā)布，標志著政府購買社會工作服務在國家層面上 得到認可。其后，國家逐步完善制度，以形成公平公開、競 爭擇優(yōu)、管理高效的政府購買社會工作服務機制。在政府購 買社會工作服務如火如荼展開的同時，學術界圍繞社會工作 服務這一主題展開研究，思考如何促進、規(guī)范政府購買社會 工作服務的發(fā)展，社會各界也開始考問社會工作服務的必要 性與質量。社會工作者和社會工作機構主要運用政府的公共 資源和社會資源開展服務。這樣，無論面對政府還是面對社 會，社會工作者和社會工作機構都要表現(xiàn)自己服務的有效 性，有效服務是社會工作這一職業(yè)和

4、專業(yè)的合法性基礎。社 會工作評估由此進入我們研究的視野。本文從社會工作評估 的必要性入手，通過對我國主要城市社會工作評估實踐方式 的評析，展現(xiàn)當前社會工作評估的內在困境，并在此基礎上 提出優(yōu)化社會工作評估機制的對策。一、社會工作評估的必要性與現(xiàn)實意義社會工作評估是用科學的研究方法對社會工作服務項 目的設計、策劃、實施和效果等方面進行的測度、診斷和評 價的活動。這項活動著力實現(xiàn)兩個追求：如何保證服務 “物有所值”，如何讓專業(yè)更為“專業(yè)”。它是成本控制系 統(tǒng)和質量保證機制。社會工作服務之所以需要評估，主要在 于四個方面：一是改收稿日期：2014-09-15*基金項目：教育部重大課題攻關項目“中國適

5、度普惠 型社會福利理論和制度構建研究”（10jzd0033）；福建省高 校人文社會科學研究重點基地一一海西社會建設與社會服 務研究中心課題。作者簡介：姚進忠，男，集美大學政法學院講師（廈門 361021）,南京大學社會學院博士生（南京210046）o崔坤杰，女，南京大學社會學院碩士生（南京210046）o進服務，幫助社會工作服務更好運行；二是承擔責任， 評估者通常扮演監(jiān)督者的角色；三是生產知識，評估結果的 發(fā)布為新的服務評估積累經驗和知識；四是助力公關，為科 學決策提供支持，公正的評估能為決策提供合法性和公信 力。在創(chuàng)新社會治理體系的背景下，積極探索專業(yè)、科學 的社會工作評估機制對于完善政府購

6、買服務制度、促進社會 工作發(fā)展具有必要性和現(xiàn)實意義。1.社會工作評估是社會工作專業(yè)化與職業(yè)化的內在要 求目前，我國社會工作專業(yè)處于發(fā)展階段，社會認可度不 高。以評估來證明社會工作服務的有效性是提升其社會公信 力的重要手段。社會工作評估是一種以證據(jù)為本的實踐活 動，強調社會工作服務干預要有實證依據(jù)，服務效果要有盡 可能明晰的顯示。它依據(jù)一定的標準和方法對服務項目目 標達成度、社會效益、受益群體滿意度等情況進行評價，以 促進社會工作服務的針對性和有效性，進而鞏固專業(yè)的社會 認可度。因此，社會工作評估成為證明自己服務有效性的重 要手段。同時評估過程也是總結相關經驗、提煉本土理論知 識的過程，這些知識

7、的建構在一定程度上助推了社會工作專 業(yè)化與職業(yè)化發(fā)展。2.社會工作評估是社會機構向購買方交代并爭取更多 發(fā)展資源的需求在政府實現(xiàn)職能轉變的同時，社會服務也進入了 “交代 的年代”，社會工作服務機構必須以評估方式向社會做出交 代。項目執(zhí)行機構以服務評估中的質量考察與成本效益核算 向購買方交代其所出資的費用得到了良好運用并實現(xiàn)了項 目規(guī)劃的意圖，用各種數(shù)據(jù)說明服務支出的合理性和服務提 供的有效性，這一方面可以獲得社會信任與社會合法性，另 一方面也為其爭取更多資源奠定了良好基礎?？茖W嚴謹?shù)纳?會工作評估既是向購買方交代的要求，也是機構爭取更多資 源的重要條件。3社會工作評估是社會機構內部監(jiān)察與問責的

8、需要一個完善的社會工作服務項目，應對項目的執(zhí)行過程進 行監(jiān)控，以確保服務執(zhí)行過程的效率和品質。項目評估有 內、外兩種形式。內評估由服務提供者進行評估，目的在于 檢查服務進度，總結服務經驗等。這種過程評估是對內部 社會工作服務進行監(jiān)察，有助于及時處理項目運作過程中出 現(xiàn)的問題。4.社會工作評估是促進社會工作項目更好發(fā)展的必然要求社會工作服務是政治實踐和道德實踐合一的專業(yè)活動，整個服務的開展充滿了復雜性和變動性。社會工作評估的核 心功能是改善社會服務，通過對服務項目的所有環(huán)節(jié)進行評估，科學掌握服務對象復雜的社會需要，從而明確問題和任務，改進和完善社會服務方法，有效實現(xiàn)社會工作協(xié)助服務 對象解決問題

9、、增進服務對象福祉的直接目標和踐行專業(yè)價 值的終極訴求。同時，社會工作評估可以更好地厘清社會 工作服務項目發(fā)展的方向，協(xié)助決策者決定有限資源投放的優(yōu)先次序，推動項目向縱深發(fā)展。二、我國社會工作 評估的實踐與困境隨著政府職能轉型，我國社會工作機構迅速發(fā)展，承接服務項目類型逐漸多樣化。然而，在具體運作過程中，由于 管理制度缺乏、機構專業(yè)化程度低等問題，社會工作服務亂 象叢生、效率低下。很多地方的嘗試并未達到預期的社會效 果。因此，加強社會工作評估、運用評估結果提高社會工 作者和機構提供服務的能力十分必要。為規(guī)范社會工作評估 實踐，目前我國一些社會工作發(fā)展較快的城市均出臺了社會 工作評估的指導性文件

10、。筆者基于這些城市的評估方案對當 前社會工作評估實踐進行審視，總結其內在困境，為優(yōu)化評 估機制提供方向。1. 我國社會工作評估實踐我國社會工作評估大致可以分為兩類：一是以深圳、上 海為代表的對社會工作者服務績效的評估；二是以廣州、東 莞、珠海、廈門為代表的對社會工作機構服務績效的評估。深圳、上海兩市出臺的社會工作者服務績效評估文件主 要從評估內容和評估程序進行評估（見表1）。比較兩市評估 指標和評估程序，可以發(fā)現(xiàn)，兩市的評估文件具有以下特征: 第一，專業(yè)能力是考核的首要指標。深圳對社會工作者專業(yè) 能力的評估包括專業(yè)資歷、專業(yè)操守、業(yè)務能力等；上海則 突出強調專業(yè)倫理。第二，服務質量和成效是考核

11、的主要內 容。深圳對服務質量的評估更為系統(tǒng)，包括服務規(guī)范性、檔 案管理規(guī)范性、服務成果、服務質量認可度四個方面；上海 在注重服務成效的同時，強調社工在服務實踐中的自身建設 和成長。第三，工作量是考核的重要依據(jù)。上海有詳細的工 作量標準；深圳對此雖未涉及，但未來也很可能增加相關評 估。第四，評估程序較為科學系統(tǒng)。兩市均有社工自評、聯(lián) 合評估、匯總結果、公示、復核等程序，以確保評估的科學 性和公平性。2. 我國社會工作評估所面臨的困境目前，我國社會工作評估尚處于探索階段，由于各種原 因，評估機制仍面臨諸多困境。（1）管理主義傾向較重，服務初衷受損?！肮芾碇髁x”概念來源于公共行政領域，它強調商業(yè)管

12、理的理論、方法、技術及模式在公共部門管理中的運用。尤 其突出管理者的作用，講究機械的制度和絕對服從，追求結 果和產出，以效率為宗旨。在社會工作評估中，評估指標 和評估方法都是政府以文件的形式下達的，具有很強的行政 命令性。政府以管理者的身份，把評估任務交給社會工作評 估機構，評估機構在設定評估的參數(shù)和邊界時要聽從政府的 意見，并且向政府匯報。這些機構機械地按照政府設定的評 估指標和程序對社會工作機構所提供的服務進行專業(yè)性、服 務量、服務質量等方面的評估，盲目追求一個評估結果，既 沒有有效利用評估結果，也無法建立有效的改進機制，不利 于評估目標的實現(xiàn)。這種管理主義思維很容易導致“指標綁 架”問題

13、。以深圳為例，每一份合同都會對服務的產出進行 量化規(guī)定，這種做法會衍生出更加嚴重的問題，即社會工作 機構以完成招標量為目標，從而背棄以服務對象“需要為 本”的社會工作服務初衷。同時，由于評估指標和內容的 選擇受制于政府意志，社會工作者、服務對象的需求表達和 參與機制缺失，這也容易導致社會工作評估出現(xiàn)片面性問 題，社會工作服務的提供與需求相脫節(jié)。(2) 評估主體單一，多方意見未能體現(xiàn)。評估主體包 括提出評估要求主體和評估執(zhí)行主體兩類。這兩類主體應該 是多元的，代表不同利益相關者的立場與觀點。比如，評估 執(zhí)行主體也即操作主體，既可以由購買方專門組織的考核評 估小組(包括購買方、監(jiān)督管理部門、行業(yè)主

14、管部門代表、 專家學者、資深社工和服務對象代表等)負責具體實施，也 可引入第三方進行具體的考核評估。但在實際中，社會工作評估主體比較單一，甚至評估要 求的提出者與評估實際操作者是一樣的。從提出評估要求的 主體來看，該主體主要是購買方或社會工作主管部門，而服 務對象、大眾和輿論等很少參與甚至沒有參與其中。從評估 執(zhí)行主體來看，評估執(zhí)行主體的操作主要由提出評估要求的 機構和組織承擔，服務對象評估、社會公眾評估、第三方評 估等被排斥在外。這導致多方意見得不到充分體現(xiàn)，評估的 客觀性和嚴謹性大大降低，評估的效果大打折扣。(3) 過分強調科學范式，專業(yè)內涵體現(xiàn)不足。受管理主義思維的影響，當前社會工作評估

15、過分注重科學范式，努 力將模糊性的"物有所值”轉變?yōu)橐?guī)范、清晰、可操作的“績效”評估。但是，社會工作服務以追求人性解放、實現(xiàn) 社會公平為服務的核心價值，它并不簡單地以利潤為終極目 標。服務的優(yōu)劣，從資助方或購買方到提供服務機構再到享 用服務的受眾，評價不一，標準有異。相對于統(tǒng)一客觀的盈 利數(shù)值，“助人自助、惠澤社群"作為一種社會價值的實現(xiàn) 程度很難有一個“客觀”的說法。因此，社會工作評估不能 過分依賴科學范式。如果社會工作評估過于依賴科學計算， 目標方向由量度績效的準則來主導，那么很容易導致社會工 作服務只重視眼前短期效益，服務的努力方向就是盡可能去 達到當前的評估指標。這

16、種社會工作評估把短期的達標凌駕 于長遠的目標之上，流于短視，從而影響評估的意義。三、優(yōu)化社會工作評估機制的對策思考政府購買社會工作服務是政府創(chuàng)新社會治理方式的重 要舉措，社會工作服務質量對于政府公共服務職能的優(yōu)化有 著重要影響。而社會工作評估機制的困境影響著社會工作機 構的合法性和社會工作的社會認同，也致使社會工作服務質 量無法得到保障。因此，應從以下維度完善與優(yōu)化社會工作 評估機制，促進社會工作服務的發(fā)展。1.逐步健全社會工作評估制度政府購買服務不是一項單純的交易行為，效率并不是衡 量其的唯一標準?；貞浴⒔洕?、有效性、平等、責任等 都是管制政府購買公共服務的重要標準。因此，社會工作評 估

17、機制應兼具效率考察和專業(yè)發(fā)展的雙重訴求。完善社會工 作評估機制首先要從制度層面給予相應的保障。通過制度確 保社會工作評估的科學性和規(guī)范化，逐步形成合理、靈活的 社會工作評估監(jiān)管機制，即實現(xiàn)社會工作評估機制全國性規(guī) 范與地域性特色相統(tǒng)一，建立動態(tài)監(jiān)察機制，確保評估的常 態(tài)化、針對性與全面性。一方面要加強規(guī)范指導與監(jiān)管，保 證社會工作評估標準化與程序化，保障社會工作服務的有效 性，增強專業(yè)的社會公信力；另一方面評估要具有本土性和 靈活度，為專業(yè)價值的彰顯創(chuàng)造足夠的空間，拓展社會工作 機構自我管理和自我成長的空間。 2.積極培育社會工 作評估主體21世紀以來，社會工作評估表現(xiàn)出整合主義的特點，其 核

18、心表現(xiàn)是評估主體的多元性，即評估主體除了科研院所、 政府部門之外，社會組織、服務對象、新聞媒體等也作為主 體參與到服務評估中。古貝等人所倡導的“第四代評估”提 倡的就是這樣一種全面的積極參與，要求利益相關者和其他 相關人在評估當中處于平等地位。這就意味著所有評估參與 人都有權表達自己的理解，并努力形成一種符合常理的、信 息量大的、成熟的評估共識。因此，在建立以第三方評估為 核心的機制時，要注意培育可能的社會工作評估主體，匯集 包括第三方評估機構在內的更廣泛的、多元化的社會力量 （政府部門、服務對象、社會公眾），形成多視角的監(jiān)察機 制，全面考慮不同的價值觀，將評估行為和后續(xù)工作合成一 個不可分割

19、的整體。借助多元社會工作評估主體的參與，可 以確保評估工作科學、合理、客觀地進行，最大限度地避免 評估中的漏洞與盲點，保證評估監(jiān)察功能的實現(xiàn)。3. 不斷完善社會工作評估內容衡量服務質量的標準是評估的關鍵，所以不斷完善評估 內容是優(yōu)化社會工作評估機制的核心環(huán)節(jié)。社會工作評估的 目標不僅在于證明專業(yè)服務的有效性，考察服務的效率與效 能，還在于倡導先進理念，分析社會問題，建立專業(yè)的公信 力。評估目標的復合性，決定了評估內容的多維性。影響評 估的三大重要維度包括政治、衡量與實踐。社會工作評估質 量就取決于如何將這三個維度的內涵有效地整合到評估內 容體系中。評估內容的完善過程也是實現(xiàn)政治、衡量與實踐 三

20、個維度整合的過程。由此，社會工作評估內容應該是一個 多層面的體系，其選擇要做到全面性，涵蓋社會工作服務的 績效考察、不同利益主體的訴求回應、社會工作者的專業(yè)能 力考量等，即盡可能顯示評估的效能、適當、效率與能力四 種觀點(見圖1)。評估不僅要包括提供組織、政策或案主重 要資源的政治程序，同時，評估內容還必須兼顧方法學與科 學標準，選擇反映評估內容的指標盡可能考慮效度、信度、 可近性、系統(tǒng)性等方法學標準。羅伯特卡普蘭(robert kaplan)和大衛(wèi)諾頓(david norton)發(fā)展的積分卡架構和保羅尼文(paul niven)為 公共機構設計的平衡積分卡圖表均為完善社會工作評估內 容提供了

21、一定的參考。平衡積分卡設置了愿景、策略、顧客、 員工學習與成長、內部流程、財務六項內容，有效地把機構 愿景、顧客要求和機構日常運作連成一線，在落實機構策略 和監(jiān)控機制上保證機構服務質量符合顧客的要求和期望。當 然，公益機構是為了達成使命而存在的，其運作是一套由使 命出發(fā)、層層相扣的行動體系。具體到社會工作機構，它是 基于專業(yè)價值使命發(fā)展出愿景，再根據(jù)愿景制定可行目標。 因此，評估內容的選擇首先考慮的就是社會工作機構對專業(yè) 使命的貢獻程度，以有效提升機構的調適能力和專業(yè)能力。4. 嚴格設計社會工作評估程序良好的制度和完善的內容都需要借助合理的評估程序才能夠實現(xiàn)，嚴格設計服務評估程序是優(yōu)化社會工作

22、評估機 制不可缺少的內容。社會工作評估是一種整合性的評估，應 以邏輯關系貫穿目標和系統(tǒng)始終。它不只是全面量度活動成 效（目標），還要顧及成效與活動的服務量及資源投放（系 統(tǒng)）的邏輯關系，使評估更全面，最終達成活動成效。因此, 設計評估程序，必須努力提升程序的動態(tài)性和靈活性，對項 目實施的各個環(huán)節(jié)進行動態(tài)監(jiān)察，全面展現(xiàn)項目的運作過程 及其成效、影響。通過整合內外部評估、過程與結果評估， 將過程、成果、影響評估整合到評估模式之中，做到動態(tài)掌 握項目的處境分析、資源投放、活動/服務、服務成效等維 度狀況，從而對機構服務的能力、效率、效能、適當性等進 行有效考察。四、結語新公共服務與新公共管理運動浪潮

23、使社會服務評估議 題受到前所未有的重視。社會工作服務也在其列，通過社會 工作評估來考察與審視政府購買的社會工作服務是否獲得 “物有所值”甚至是"物超所值”的回報。本文關注社會工 作機構的公益形象與社會使命，期待借此增進社會大眾對社 會工作的認識與信任并投入更多資源，促進社會和諧。當前, 我國社會工作評估雖然同時注重服務的績效考察與專業(yè)質 量的提升，但是由于受管理主義思維影響，實際評估操作還 是過多關注服務數(shù)量與效率的考察，致使服務對象的福祉、 權益以及社會工作的專業(yè)成長受到損害?；诖耍疚膹脑u 估制度、主體、內容和程序四個角度提出優(yōu)化策略，其目的 不在于建構一個放之四海而皆準的評估

24、模型來量度社會工 作服務，而在于強調社會工作的專業(yè)特質，強調以社會工作 的專業(yè)成長作為評估的根本，促進我國社會工作評估的發(fā)展 以及社會工作專業(yè)化與職業(yè)化成長。注釋劉君：政府購買社會工作服務文獻綜述，山東行 政學院院報2012年第6期。顧東輝：社會工作評估，高等教育出版社，2009 年，第 5、9、18、20 頁。chelimsky, e. the coming transformations in evaluation. in e. chelimsky and w. r. shadish (eds.), evaluation for the 21st century. a handbook. thousand oaks, ca： sage, 1997, pp. 26 53.陳錦棠等：香港社會服務評估與審核，北京大學出 版社，2008年，第9、77頁。 韓夢冉:廣州市h街道政府購買