日本城市地下空間開發(fā)和綜合利用

1、日本城市地下空間開發(fā)和綜合利用的規(guī)劃方法和機(jī)制本報告以福岡市為例，探討日本城市地下空間開發(fā)和綜合利用的規(guī)劃方法和機(jī)制，并借鑒其經(jīng)驗，對*市地下空間開發(fā)和綜合利用的*管理工作提出建議。一、日本地下空間開發(fā)利用概述日本城市地下空間開發(fā)利用項目大致可以分為三類。第一類是私人土地上與地上建筑物統(tǒng)一設(shè)計建設(shè)的地下空間；第二類是在道路、公園或綠地等公共土地下，具有交通、商業(yè)等功能的綜合地下空間（日本稱：地下街）；第三類是特定功能的地下市政基礎(chǔ)設(shè)施，如綜合管溝、專業(yè)管道、蓄水池等建（構(gòu)）筑物。本課題所關(guān)注的是前兩類情形，尤其第二類，是關(guān)注的重點(diǎn)。而在日本，因為土地私有的原因，作為具有“公共設(shè)施”性質(zhì)的地下街

2、*建設(shè)，更是政府重點(diǎn)關(guān)注并積極管理的“地下空間”。1927年日本最初步的地下街在東京神田誕生，至2008年，日本全國的地下街已發(fā)展到63處（如包括建在私有土地下的準(zhǔn)地下街以商店為主則有80處）。這些地下街大都建造在大城市的交通樞紐站，并且為了提高機(jī)動車與行人的立體交叉交通的便利性，均采用將公共地下街與商店、地鐵站大廳相結(jié)合的一體化綜合開發(fā)建筑。地下街主要分布在東京都、名古屋市、大阪市、神戶市、橫濱市、京都市及福岡市等大城市。這些大城市的地下街的建筑面積平均約30000平方米左右，個別的近100000平方米，如東京都的八重洲地下街總建筑面積73253平方米，大阪市的水晶長堀地下街總建筑面積818

3、00平方米。地下街就主要設(shè)施構(gòu)成來看，有設(shè)停車場和不設(shè)停車場兩種情況。對于設(shè)停車場的地下街，其商鋪、公共通道、停車場、設(shè)備房（及其他）四者建筑面積平均構(gòu)成比例為19%、23%、42%、16%；而不設(shè)停車場的地下街，這個比例為42%、37%、0%、21%。可見，以解決交通為住的地下街，配套的商業(yè)比例約是20%。地下街的商業(yè)以投資效果明顯、集客能力強(qiáng)的部類為主，主要是服裝與日用品、餐飲、食品、便民服務(wù)四種，以商店的數(shù)量統(tǒng)計這四種業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)比例約為50%、35%、10%、5%。地下街的利用率非常高，人流量巨大。在有地下街的街區(qū)，地上、地下的行人交通量能達(dá)到3：2，甚至更高。日本地下街以單位建筑面積（停

4、車場面積除外）統(tǒng)計的日平均利用率為10.54人次/平方米，而名古屋市的特如米娜地下街竟高達(dá)81.63人次/平方米。日本人多地少、人口集中、交通繁忙、商業(yè)發(fā)達(dá)，具有交通與商業(yè)功能的地下街建設(shè)得到政府的大力支持，已經(jīng)取得巨大成績，成為世界地下空間開發(fā)和綜合利用最成功的國家，而且還在不斷的發(fā)展和提升，為其他國家和城市提供了有益的借鑒。二、日本地下空間開發(fā)利用的法律體系隨著上世紀(jì)20、30年代第一條地下街的誕生，日本政府開始對地下設(shè)施及發(fā)生的事故開始采取對應(yīng)的措施，其標(biāo)志是修改道路法，準(zhǔn)許在道路的地下空間建設(shè)地下街。從1950年代后期，日本逐步增加地下街建設(shè)，然而在防災(zāi)、衛(wèi)生、交通等方面開始出現(xiàn)諸多問

5、題，迫使政府采取更多的應(yīng)對措施并完善相應(yīng)的法律體系，并加強(qiáng)道路地下空間開發(fā)利用的研究。1984年在建設(shè)省內(nèi)設(shè)立了“道路地下空間活用研究會” ，重點(diǎn)開展道路地下空間的*與管理、改革與立法、新技術(shù)開發(fā)等課題研究。日本已在憲法、民法、道路法、城市*法、城市公園法、軌道法、地方鐵道法、共同溝特別措施法、駐車場法、河川法、下水道法、建筑基準(zhǔn)法等法律、法規(guī)中分別對地下空間的*、建設(shè)作出法律規(guī)定。其中，就道路地下空間占用的管理主體申請許可、占用費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的核計與收取等方面都作了相關(guān)規(guī)定。2000年頒布實施的大深度地下公共使用特別措施法更加統(tǒng)一和規(guī)范了城市地下空間特別是深層地下空間開發(fā)利用的*、建設(shè)與管理。道

6、路地下空間（地下街）作為城市可供公益事業(yè)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先、科學(xué)、合理、綜合、統(tǒng)一地利用的重要空間資源正在被有序地開發(fā)利用。目前，由建設(shè)省、消防廳、警察廳、運(yùn)輸省于己于1973年和1980年共同修訂的地下街的使用和關(guān)于地下街的基本方針以及由國土交通省制定的大深度地下公共使用特別措施法成為規(guī)范地下街建設(shè)的基本法律文件。地下街的使用的主要內(nèi)容包括：關(guān)于控制地下街的新建、擴(kuò)建；關(guān)于既有地下街的防災(zāi)改進(jìn)措施（現(xiàn)場調(diào)查及改進(jìn)措施指導(dǎo)和連接地下街的大樓的安全措施）；關(guān)于地下街的基本方針的制定；關(guān)于地下街聯(lián)絡(luò)協(xié)會的建立（各都、道、府、縣、大城市的地下街安全措施的調(diào)整及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置）等。關(guān)于地下街的基本方針的主要

7、內(nèi)容包括：關(guān)于地下街的新建、擴(kuò)建（符合標(biāo)準(zhǔn)的也未必批準(zhǔn)）；關(guān)于既有地下街的修繕（考察現(xiàn)場、修繕指導(dǎo)以及資金籌措）；要求地下街的店鋪規(guī)模盡可能控制在最小規(guī)模；要求地下街的地下道路單純化（減少商業(yè)活動的影響）；要求盡量取消飲食店等使用煙火的用途；關(guān)于防范火災(zāi)的結(jié)構(gòu)、設(shè)備及管理等。大深度地下公共使用特別措施法是為了合理利用大深度地下空間，調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)職能，以順利實施公共事業(yè)而制定的。主要內(nèi)容包括：關(guān)于“大深度地下”的定義從地面向下40米（非地下室建設(shè)利用的通常深度）、在承載地基最淺部分加上10米的深度；關(guān)于適用的地區(qū)；關(guān)于適用的建設(shè)事業(yè)；關(guān)于基本方針（*要符合基本方針）；關(guān)于審批的行政機(jī)構(gòu)與事項；關(guān)

8、于具體的流程（必要條件與手續(xù)）等。概括地講， 日本是目前有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用立法最為完善的國家。在開發(fā)利用*的整體化、系統(tǒng)化、工程設(shè)計、施工技術(shù)應(yīng)用、國家行政綜合協(xié)調(diào)推進(jìn)管理等方面均處于世界領(lǐng)先水平。日本對城市地下空間的管理正在由淺入深，由較為單一的道路市政設(shè)施逐步轉(zhuǎn)向包括道路兩側(cè)和城市商務(wù)交通樞紐等設(shè)施的綜合化集約化。從法規(guī)制度的建設(shè)來看，道路法、共同溝建設(shè)特別措置法、地下街的使用、關(guān)于地下街的基本方針、大深度地下公共使用特別措施法的先后頒布與實施均反映出日本加快法制建設(shè)的步伐與實效。三、日本地下空間*管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)作（以福岡為例）（一）政府行政部門福岡市政府中隸屬于市長及副市長的行

9、政管理部門主要有16個（稱局、所、室），其中具有主要的城市*管理職能的是住宅都市局。該局設(shè)局長1名、副局長2名，下設(shè)總務(wù)部、都市計劃部、住宅政策部、建筑指導(dǎo)部、都市推進(jìn)部、大學(xué)轉(zhuǎn)移對策部、伊都區(qū)畫整理事務(wù)所、香椎振興整備事務(wù)所、市營住宅部、公園綠地部，共10個職能部門，約370名公務(wù)人員；這10個職能部門內(nèi)各設(shè)3到6個課（課，相當(dāng)于中國的行政處、室），每課約6到12人不等。然而，在該局中并沒有專責(zé)的城市地下空間（包括地下街）*管理部門，也就沒有相應(yīng)的部門預(yù)算，但與*管理職能密切相關(guān)的是都市計劃部、建筑指導(dǎo)部與都市推進(jìn)部。都市計劃部設(shè)有都市計劃課、都市景觀課、交通計劃課、鐵軌道計劃課，負(fù)責(zé)城市各

10、層次*、地區(qū)*、景觀*、交通*等，而地下空間*是在地區(qū)*的指導(dǎo)下開展的。建筑指導(dǎo)部設(shè)有5個課，負(fù)責(zé)對開發(fā)項目（具體的建設(shè)項目、建筑物）的指導(dǎo)、審查、許可、監(jiān)督等管理工作，包括對地下空間開發(fā)項目的*審查、許可。涉及與地下街項目的*建設(shè)管理工作的部門是都市推進(jìn)部，設(shè)有企劃管理課、地域計劃課、都心再生課，它們主要負(fù)責(zé)城建項目的策劃、推進(jìn)、協(xié)調(diào)工作。由于地下街是城市重點(diǎn)地區(qū)的公共設(shè)施之一，是以政府為主導(dǎo)的重點(diǎn)城建項目，涉及重點(diǎn)*區(qū)和都心區(qū)的新建、改建、擴(kuò)建，因此其推進(jìn)工作，主要由都心再生課負(fù)責(zé)。該課有7名公務(wù)員，但由于有特別的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作機(jī)制，該課主要是行政協(xié)調(diào)，包括*協(xié)調(diào)，因此只有1名公務(wù)員負(fù)責(zé)此

11、項任務(wù)，且只占其崗位任務(wù)的一半。類似地，地下街建設(shè)涉及的其他方面，如交通、水務(wù)、消防、管道、環(huán)境、衛(wèi)生等行政管理、協(xié)調(diào)職能由市政府的其它局、部、課負(fù)責(zé)；據(jù)悉，也是制定1-2名人員負(fù)責(zé)。這些專責(zé)人員實際上組織成了一個“聯(lián)絡(luò)協(xié)議會”，并會定期或當(dāng)有需要時召集開會協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。（二）政府技術(shù)層面的特別組織雖然在政府的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)沒有常設(shè)的專責(zé)部門和專項預(yù)算來應(yīng)對地下街的*建設(shè)，但在技術(shù)層面上，政府卻有特別的組織措施來支持對地下街*建設(shè)的管理。解決了技術(shù)及程序的問題，行政管理工作才能得以簡化，才有可能不增加專責(zé)行政機(jī)構(gòu)和專項預(yù)算。在日本，包括福岡，地下街的*建設(shè)是以政府為主導(dǎo)的。如開發(fā)福岡天神地下街

12、的福岡地下街開發(fā)株式會社，包括了41家公司、股東，而福岡市占有約50%的股份。在*建設(shè)階段，政府由各部門調(diào)派30人組成一個團(tuán)隊到該會社工作，這些人是政府各部門的專業(yè)人員，包括資金計劃、*管理、建筑設(shè)計、工程技術(shù)、行政事務(wù)方面的人員等，從方案設(shè)計起到施工完成對項目予以技術(shù)支持，既貫徹政府的意圖，又協(xié)助會社辦理相關(guān)的審批、許可手續(xù)。這些人員一直工作到項目施工完畢并投入正常的運(yùn)營后再又回到各政府部門或再跟進(jìn)另一項目。據(jù)悉，這30人是以“退職”的形式到會社工作的，長達(dá)幾年的*建設(shè)期的工資由會社負(fù)責(zé)支付。（三）社會層面的機(jī)構(gòu)如上所述，地下街在日本是以交通、安全為目標(biāo)的公共設(shè)施，當(dāng)初并不以商業(yè)利益為目的，

13、因此社會上的開發(fā)機(jī)構(gòu)并不多，且大都以政府為主導(dǎo)，福岡地下街開發(fā)株式會社即是如此。福岡地下街開發(fā)株式會社在34年前成立，當(dāng)時是以九州電力、西日本鐵路等7家公司組建的，并以解決天神火車站地區(qū)交通、安全問題為目標(biāo)，向政府提出*建設(shè)天神地下街道。最終得到政府支持，委托建設(shè)地下街；后來，政府也參與投資，并最終占有最大股份。福岡地下街開發(fā)株式會社地下街的*建設(shè)期，因有政府的派駐人員，職員最多時達(dá)到50人，而正常運(yùn)營時為15人，包括1名政府派駐人員。在社長之下共社3個部門，負(fù)責(zé)經(jīng)營管理工作，具體的業(yè)務(wù)是“外包”的，如保安、清潔等。除了福岡地下街開發(fā)株式會社，尚有建設(shè)博多地下街的JR九州公司及建設(shè)連接地下商業(yè)

14、街或地下公共通道的私營公司，一般項目規(guī)模較小。另外，按照地下街的使用的規(guī)定，還成立有“地下街聯(lián)絡(luò)協(xié)會”著一機(jī)構(gòu)（各都、道、府、縣、大城市的地下街安全措施的調(diào)整及監(jiān)督機(jī)構(gòu)）。但據(jù)悉，上述條例有過修改，這項規(guī)定被廢止了。（四）地下街*建設(shè)的程序和各機(jī)構(gòu)職能（以天神地下街為例）日本對地下街的*建設(shè)的管理程序事實上是很嚴(yán)格的。某些項目的批準(zhǔn)甚至需要經(jīng)過國會的審議，并由縣、市逐級議會決定是否能立項。經(jīng)政府批準(zhǔn)后再進(jìn)入具體的*設(shè)計、審查、許可、建設(shè)程序，且*方案須提交都市計劃審議會（城市規(guī)委會）審議。而對于私人土地下的地下空間項目，則無須上述程序，僅按照地區(qū)*制度（圖則）的要求完成相應(yīng)設(shè)計、審查、許可程序

15、。以下以福岡天神地下街為例概述有關(guān)程序與各機(jī)構(gòu)的職能。1立項最初是由民間向政府提出的。當(dāng)時，以九州電力公司為首，連同七家大企業(yè)（后來成立了福岡地下街開發(fā)株式會社），向福岡縣提出議案。過程中，福岡市變成政令都市，故經(jīng)市議會審議，由福岡市批準(zhǔn)立項。福岡地下街開發(fā)株式會社受政府委托負(fù)責(zé)此項目，由此獲得開發(fā)經(jīng)營權(quán)，并不需要競投或出資來獲得開發(fā)權(quán)，但會社需按面積交納道路占用金，每年兩億日圓，且與經(jīng)營情況無關(guān)。2*編制與審批編制*前，政府并沒有給定針對本項目的設(shè)計條件，而是由會社先提出方案，經(jīng)協(xié)商后再進(jìn)行詳細(xì)的*、設(shè)計工作。對于新建工程，政府派駐了約30名政府“退職”技術(shù)人員到公司，協(xié)助*編制和工程設(shè)計、

16、建設(shè)工作，以體現(xiàn)政府意圖。公司需要支付這些人員的工資政企分離，政府并不直接撥款。地下街既然是占有公共空間且作為公共事業(yè)*事業(yè)來*建設(shè)，不同于私人土地下的地下空間開發(fā)項目，市政府負(fù)有更大的行政監(jiān)管責(zé)任，因此*方案必須提交都市計劃審議會（城市規(guī)委會）審議，再通過縣都市計劃審議會，據(jù)悉此項目經(jīng)過了很多輪審議才獲得批準(zhǔn)。這是政府的重要職能。3各種行政許可根據(jù)批準(zhǔn)的*方案完成工程設(shè)計后，需以會社為主體，就*、交通、消防、衛(wèi)生、環(huán)境、設(shè)備、施工等專業(yè)分別向各行政主管部門申請許可。從政府派駐過來的人員，多是上述各專業(yè)的專家，且有行政經(jīng)驗，他們將會幫助會社的完成這些手續(xù)和進(jìn)行施工管理。正因為這種有這樣的技術(shù)支

17、持，政府各行政主管部門才有條件不設(shè)置專責(zé)的管理機(jī)構(gòu)。4建設(shè)與經(jīng)營由會社通過招標(biāo)形式確定施工建設(shè)單位和采購設(shè)備。政府派駐人員會參與管理，并直至到完工并投入運(yùn)營。由會社經(jīng)營管理，收入主要來源于商鋪的租金，商鋪只租不售。政府對地下街的公共通道（協(xié)商后劃定的）的運(yùn)營給予補(bǔ)助，每年4500萬日圓（每年運(yùn)營費(fèi)用共3億日圓，政府的補(bǔ)貼約15%）。據(jù)悉，新建項目總投資218億日圓，建成至今5年，沒有分紅過。四、日本地下空間開發(fā)利用*的思路方法（以天神地下街為例）（一）解決城市交通矛盾是地下空間*建設(shè)的主要動因和出發(fā)點(diǎn)日本在城市中心區(qū)大規(guī)模開發(fā)地下街，主要作用是改善城市交通，尤其是在交通“瓶頸”地段以及交通負(fù)荷

18、大的地區(qū)，由于在地下?lián)Q乘、購物、通行、吸引大量人流到地下活動，使地面人車混雜、車速緩慢的情況得以緩解，地下街中的步行通道一般可以起到4050的交通分流作用。同時，地下街還可對靜態(tài)交通地下停車起到改善作用。天神地區(qū)位于福岡都心區(qū)的核心區(qū)位，是福岡現(xiàn)有三條地鐵線的交匯點(diǎn)、是地鐵與西鐵、長途巴士終點(diǎn)站的換乘樞紐。解決天神地區(qū)交通問題是天神地下商業(yè)街*建設(shè)的主要動因，據(jù)統(tǒng)計，該地下街承擔(dān)了天神地區(qū)60%的交通分流作用。此外，因為福岡都心區(qū)靠近福岡機(jī)場，天神、博多兩大地下商業(yè)街沿線的地面開發(fā)凈容積率平均高達(dá)8，但因受到航空法規(guī)定的高度限制，地面的高密度建設(shè)造成交通擁堵、通行、購物環(huán)境不理想，這也促使都心

19、區(qū)兩大交通樞紐向地下開發(fā)。與地下連接的大廈（二）主干商業(yè)街規(guī)模不大、結(jié)構(gòu)簡單，但引導(dǎo)形成區(qū)域地下網(wǎng)絡(luò)基于地下街的防災(zāi)要求以及法律法規(guī)的嚴(yán)格限制，日本地下街結(jié)構(gòu)模式呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：單個地下街規(guī)模不大，目前日本最大的地下街面積為8.2萬，而法國巴黎的Les Halles地下綜合體的總面積為40萬。同時，地下街的布置強(qiáng)調(diào)簡單，減少災(zāi)害發(fā)生時迷路的可能性。作為福岡最大的地下街，天神地下街總長度590米，寬43米，總面積53300平方米。天神地下街結(jié)構(gòu)簡單，由南北2條主要通道和東西向12條通道構(gòu)成簡潔的環(huán)路。主干商業(yè)街建成后，因其交通樞紐的優(yōu)勢，周邊具有地下開發(fā)的私有物業(yè)通過一定程序申請建設(shè)輔助地下通道，

20、將主干商業(yè)街與周邊交通、商業(yè)設(shè)施進(jìn)行連接，逐步形成地區(qū)地下空間網(wǎng)絡(luò)。目前，天神地下商業(yè)街已和周邊私有物業(yè)有29個連接口，已建成1654米地下網(wǎng)絡(luò)，計劃全長2300米，完成率為71.9%。已形成以天神地下商業(yè)街為中心、500米半徑的天神商圈，形成地下網(wǎng)絡(luò)約20公頃。除天神地下街由福岡地下街開發(fā)株式會社負(fù)責(zé)，其余均有由民間企業(yè)承擔(dān)，例如2000年投入使用的通往巖田屋百貨大樓的公共步行街，寬5.28米，由三家民間企業(yè)投資36億日元建設(shè)。（三）地下空間分層開發(fā)，商業(yè)街設(shè)置于淺層地下空間2001日本國會通過大深度地下公共使用特別措施法，這項法律把私人產(chǎn)權(quán)限制在地表以下3040m內(nèi)，從而將深度地下空間控制

21、為公共用途，預(yù)留設(shè)置城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和共同溝。地下商業(yè)開發(fā)和交通設(shè)施，則以淺層和次淺層，即地表以下1030m的地下空間為宜，因為這部分地下空間的使用價值最高，開發(fā)最容易，人員上下比較方便，也較容易保障內(nèi)部的安全；同時，將自然光線傳輸?shù)竭@樣的深度還不太困難。天神地下商業(yè)街地下共3層。（四）地下空間結(jié)合交通樞紐綜合高效利用日本城市十分強(qiáng)化軌道站及公交中心等交通樞紐功能，交通樞紐是地下空間開發(fā)的主要對象，大多兼具交通轉(zhuǎn)換、公共中心、商業(yè)、停車等綜合功能，開發(fā)形態(tài)多為地下商業(yè)街與商店、軌道站大廳相結(jié)合的一體化綜合開發(fā)項目，福岡博多站、東京澀谷站均采取了交通商業(yè)綜合體跨軌道線、邊施工邊運(yùn)營的建設(shè)方案，容

22、積率均達(dá)10以上，交通樞紐復(fù)雜精密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。具體到功能比例方面，日本面積在5000平方米以上的大型地下街，設(shè)停車庫的占85以上，面積超過10000平方米的大型地下街中，設(shè)停車庫的占70。對于設(shè)停車庫的地下商業(yè)街，其主要功能大致細(xì)分為商業(yè)部分、停車庫、公共通道和設(shè)備用房。日本1973年以后的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)防災(zāi)要求作了如下規(guī)定：地下商業(yè)設(shè)施的面積一般不大于公共通道的面積，同時商業(yè)和公共通道的面積大致等于停車庫面積。日本在1974年以后建成的12處地下街的總建筑面積中，公共通道和停車兩項占了60%以上，商業(yè)面積大致占20%25。天神地下街總面積53300平方米，其中商鋪面積11400平方米，占2

23、1.4%。（五）地下商業(yè)街商業(yè)空間呈現(xiàn)中小型化特征由于規(guī)模和安全限制，日本地下街的商店多為中小型、分散化、專門化的經(jīng)營方式，但對地面商業(yè)空間的擴(kuò)展和商業(yè)結(jié)構(gòu)的完善起了很大的作用。地下街商店的經(jīng)濟(jì)利益十分顯著，資料顯示，若地面一層商業(yè)空間的出租價格為1，則地下一層商業(yè)同樣是1（天神地下街大于1），地面以上的標(biāo)準(zhǔn)層(辦公)僅為0.58。地下街商業(yè)比例雖然不高，但商業(yè)的高額利潤卻能彌補(bǔ)總體收入的不足，在經(jīng)營較長時間以后，還有可能收回投資、開始盈利，在810年內(nèi)收回投資是較為普遍的。目前，天神地下街新段建成5年，尚未收回投資。（六）舒適、安全、人性化的內(nèi)部環(huán)境是地下空間取得成效的保證日本城市高度重視無

24、障礙設(shè)計。天神地下街總體*有專門的無障礙設(shè)計，要求天神地下街與連接交通樞紐、各大廈合作設(shè)置無障礙系統(tǒng)。通過對行人動線分析，準(zhǔn)確確定輪椅升降機(jī)、殘疾人專用廁所、殘疾人停車位的布點(diǎn)，其他無障礙設(shè)施和標(biāo)識系統(tǒng)按照規(guī)范設(shè)計設(shè)置完備，使殘疾人無障礙地使用地下街或進(jìn)行交通換乘。日本法律和技術(shù)規(guī)范對地下街的防災(zāi)具有嚴(yán)格要求。天神地下街設(shè)有專門的地下街防災(zāi)辦公室，內(nèi)設(shè)監(jiān)視系統(tǒng)和災(zāi)害指揮系統(tǒng)。新舊兩段地下街交匯處設(shè)有透明玻璃天棚，除了引進(jìn)日光，還設(shè)置于城市道路中央，為消防車進(jìn)入地下空間滅火進(jìn)行了專門設(shè)計。日本地下街設(shè)計非常舒適，強(qiáng)調(diào)自然光線的引入。天神地下街除了公共通道交叉口設(shè)置華麗的鐵藝玻璃天窗，還特別在天神

25、地下街和輔助地下街和一些大樓地下空間的交匯處，設(shè)置一些尺度適宜、地上地下通透的小廣場，引進(jìn)自然光線，并通過電梯、自動扶梯和公共臺階，與地面層方便和無障礙銜接，使地上地下街道和公共空間相互延伸融合，在有限的空間內(nèi)容納更靈活的功能，創(chuàng)造更舒適開放的環(huán)境。 五、比較與借鑒雖然*市與福岡市對城市地下空間的*管理因為國情、市情的不同，在具體的操作層面上會存在很多的差異，但由福岡市所反映出來的日本地下空間開發(fā)的*理念、方法、機(jī)制，以至于某些具體的措施，對我們?nèi)杂蟹e極的借鑒意義：（一）因為土地所有制的不同，日本對私有土地及公共（政府所有）土地下的地下空間*建設(shè)的管理是不同的。私有土地的地下空間多被用于商業(yè)開

26、發(fā)，政府并不對其*設(shè)計、建設(shè)營運(yùn)等作更多的干預(yù)；在符合城市*規(guī)制前提下，私人開發(fā)商按照有關(guān)法律、行政程序申請相關(guān)許可，然后建設(shè)、經(jīng)營。如果將日本的私有土地類比于我國的“出讓土地”，在管理上最大的不同是：地下空間開發(fā)的深度受到限制（地表以下40米內(nèi)），且建筑規(guī)模算入地塊的容積率（但與地面建筑計算不同）；街區(qū)*制度（*文件和*圖則）對地下空間的規(guī)定更為明確和詳細(xì)。前者則涉及法律和規(guī)范問題，而后者涉及到*編制問題。（二）相較于私人土地下的地下空間而言，日本對公共土地（道路、廣場、公園綠地等）下的地下空間開發(fā)（地下街）的管理與我們存在更多的差別。首先，地下街是以保障交通便捷、安全為目標(biāo)的公共設(shè)施，并不

27、以商業(yè)利益為主要目的；其次，地下街*建設(shè)大多是以政府為主導(dǎo)，一般是委托開發(fā)，按年度交納“道路占用費(fèi)”，而不是通過“拍賣”方式出讓開發(fā)權(quán)，政府對某些地下街的營運(yùn)還給予補(bǔ)助，商鋪和設(shè)施也不會出售；第三，地下街的立項、審批、許可等程序比私人土地下的地下空間項目更嚴(yán)格，基本上都要通過議會及城市*委員會的審議，政府負(fù)有更多的職能和責(zé)任。（三）日本是一個法治國家，地下空間開發(fā)行為受到相關(guān)法律的約束，包括開發(fā)主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)規(guī)范、申請手續(xù)、許可程序、施工建設(shè)、經(jīng)營管理、指導(dǎo)監(jiān)督等，同時在具體的行政、技術(shù)操作層面建立行之有效的機(jī)制，使各方面各司其職、協(xié)同運(yùn)作。*市有必要借鑒這些經(jīng)驗，制定相應(yīng)的法規(guī)和確定專

28、責(zé)機(jī)構(gòu)去執(zhí)行法規(guī)。（四）對于地下街的*建設(shè)，在以政府為主導(dǎo)的前提下，鼓勵社會力量的參予，并為企業(yè)提供行政、技術(shù)方面的支持，且予以明確的獎勵措施和合理的財政補(bǔ)貼，這樣有利于企業(yè)關(guān)注更多的公共利益，避免一味追求商業(yè)利潤。為刺激民間資本資本投資城市建設(shè)，有條件地適度放松了以容積率、高度規(guī)制為代表的城市*規(guī)制，例如，福岡制定了容積率獎勵的規(guī)定，在促進(jìn)公共利益的前提下，可按規(guī)定在基準(zhǔn)容積率上獎勵容積率23；東京為了刺激中心區(qū)再開發(fā)，在都心劃出若干“開天窗”區(qū)域（例如澀谷交通樞紐項目），容積率根據(jù)項目實際需要進(jìn)行協(xié)商。特別要注意的是上述放松規(guī)制的前提是必須同時建立“開發(fā)利益的公共還原制度”，將高強(qiáng)度開發(fā)獲

29、取的開發(fā)利益向公共利益還原。同時，對具體項目投入更多的資源（時間、人力、資金）做好前期*和工程策劃，避免倉促決策。（五）日本地下空間*編制的步驟與方法與國內(nèi)并沒有本質(zhì)的差異，但其成果要求更為詳細(xì)、控制指標(biāo)更為明確，且更加注重*設(shè)計過程中的協(xié)商工作。在土地使用區(qū)劃（相當(dāng)于“控制性詳細(xì)*”）和街區(qū)*中均包括地下空間內(nèi)容，并在其指導(dǎo)下編制地區(qū)地下空間利用*，以作為具體項目的建設(shè)依據(jù)。“地區(qū)地下空間*”的內(nèi)容一般包括：基本方針、平面和斷面（各深度層次）的構(gòu)成和功能、各種交通設(shè)施布置和利用、綜合管線和共同溝的安排以及相應(yīng)的圖則。*成果經(jīng)過法定的程序公示、審議、批準(zhǔn)并頒布。（六）在日本，對于地下空間的*、

30、設(shè)計、建設(shè)、管理的技術(shù)力量是非常強(qiáng)大的，無論是政府或企業(yè)都可以獲得優(yōu)質(zhì)的技術(shù)服務(wù)。而在國內(nèi)，尤其是在*市，相應(yīng)的*設(shè)計技術(shù)水平尚有待提高，政府應(yīng)扶持社會上的*設(shè)計機(jī)構(gòu)提高水平，并充實相關(guān)行政管理部門的專業(yè)人員。否則，仍然停留在滿足“人防”功能和規(guī)范，以“平戰(zhàn)結(jié)合”的思路去*、設(shè)計、建設(shè)地下空間，無法適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的要求。（七）雖然日本的地下街很發(fā)達(dá)，但其建設(shè)周期一般很長，因此*的編制計劃是“按需而為”，覆蓋率很有限，多集中在都市核心區(qū)和交通樞紐站地區(qū)，并不是“全面覆蓋”的。因此*市在制定*編制近期建設(shè)計劃時，也應(yīng)選定一些重點(diǎn)地區(qū)和交通樞紐地區(qū)，把樞紐地區(qū)做好做透，充分發(fā)揮樞紐的積聚作用，以求“小而精”，不求“大而全”。六、關(guān)于加強(qiáng)我市地下空間*管理的建議（一）完善相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在市政府層面，應(yīng)制定適應(yīng)*實際的地下空間開發(fā)條例，統(tǒng)一規(guī)范全市地下空間的*、設(shè)計、建設(shè)、管理行為，尤其是在公共空間（道路、廣場、公園綠地）下的地下空間（類似日本的“地下街”）的開發(fā)、利用行為，更應(yīng)對其開發(fā)權(quán)、開發(fā)主體、立項、投資、*、設(shè)計、許可、建設(shè)、營運(yùn)、監(jiān)督等作出明確的規(guī)定，確保公共利益得以實現(xiàn)。在*局層面，應(yīng)完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則和審批、許可程序。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則應(yīng)明確地下空間開發(fā)限定的廣度、深度（分層