探析中國(guó)村民自治的影響與進(jìn)一步完善問(wèn)題

1、探析中國(guó)村民自治的影響與進(jìn)一步完善問(wèn)題摘要 : 實(shí)施村民自治是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的社會(huì)主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。 作者在對(duì)村民自治政治民主產(chǎn)生的積極影響進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善村民自治， 還有賴于國(guó)家民主的發(fā)展、 農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)方式的改善。關(guān)鍵詞 : 村民自治 ; 公民文化 ; 民主進(jìn)程村民自治，簡(jiǎn)而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利， 依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。它發(fā)端于 20 世紀(jì)的 80 年代初期，發(fā)展于 80 年代，普遍推行于 90 年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，其成為具

2、有中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。 村民自治的主體是全體農(nóng)村居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員 : 自治的區(qū)域是村，即與農(nóng)村居民生活十分緊密的社區(qū) : 自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù) ;自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、 自我教育和自我服務(wù)，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。因此，村民自治至少包含三層含義 : 一是村民個(gè)人的事情由村民個(gè)人自主處理 ;二是村民集體的事情由村民集體商議處理 : 三是有關(guān)村民個(gè)人和集體的事務(wù)，任何組織或者個(gè)人非依法不得進(jìn)行干預(yù)。我國(guó)的村民自治產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 8

3、0 年代初的廣西宜山、羅城兩縣的農(nóng)村，是管理農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)一種新的群眾基層組織。 1982 年把村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位寫入了憲法。 1987 年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 ( 試行 ) ，將村民自治以法律形式確定下來(lái)。 1988 年民政部開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)組織農(nóng)村選舉，村民自治開(kāi)始進(jìn)入制度化運(yùn)作階段。 經(jīng)過(guò)十年左右的試行、示范和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)， 第九屆全國(guó)人大常委會(huì)于 1998 年 11 月正式頒布了村民委員會(huì)組織法。村民自治的過(guò)程是一個(gè)逐步完善、循序漸進(jìn)的過(guò)程，在中國(guó)民主政治發(fā)展的進(jìn)程中邁開(kāi)了堅(jiān)實(shí)的一步。 新中國(guó)成立后，人民獲得解放，當(dāng)家作主了，但由于多方面的原因， 我國(guó)

4、的民主政治進(jìn)程緩慢對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。一、村民自治對(duì)農(nóng)村民主產(chǎn)生的積極形響( 一 ) 化解了農(nóng)村的社會(huì)矛盾通過(guò)民主選舉，村民大多數(shù)能夠選出帶領(lǐng)大家致富，熱心為村民干事，為村民所信任的人當(dāng)村干部: 通過(guò)民主決策，村民能夠通過(guò)村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議決定與自己利益牧關(guān)的重大事項(xiàng): 通過(guò)民主管理，村民制定村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制，對(duì)村務(wù)規(guī)范化管理; 通過(guò)民主監(jiān)督，即實(shí)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，民主評(píng)議干部，村民可以對(duì)干部進(jìn)行監(jiān)督，從而維護(hù)自己的利益。通過(guò)村民自治方式，密切了干群關(guān)系，減少了矛盾，村民則心情舒暢，真正有了當(dāng)家作主的感覺(jué)。 調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性， 加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(

5、 二 ) 增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)村民自治的實(shí)施， 實(shí)際上也是村民公民文化的培育和形成。中國(guó)在歷史上是一個(gè)缺乏民主意識(shí)的國(guó)家，即使新中國(guó)建立后，形成高度集中的計(jì)劃體制， 使民主的推行受到干擾。 改革開(kāi)放后， 我們黨提出了要建立社會(huì)主義民主國(guó)家。鄧小平特別強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有民主，就沒(méi)有社會(huì)主義。而要建設(shè)民主國(guó)家，就要培育公民文化，使人們從傳統(tǒng)臣民文化中解放出來(lái)?，F(xiàn)代公民文化范疇包含公民的主體意識(shí)、 平等意識(shí)、參與意識(shí)、 權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、自由意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)。村民在自治的實(shí)踐中，逐步認(rèn)識(shí)到自己是主權(quán)的參與者和擁護(hù)者， 是以主人的資格加入村民自治的過(guò)程中， 而村委會(huì)成員只是由村民以一定方式選舉出來(lái)的， 并對(duì)全

6、體村民負(fù)責(zé)， 這就使得他們的權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)也逐漸加強(qiáng)。 權(quán)力源于權(quán)利， 村委會(huì)管理村中事務(wù)的權(quán)力來(lái)源于全體村民的授權(quán)， 如果村委會(huì)不為村民謀公利， 而為自己謀私利， 村民有權(quán)罷免村委會(huì)成員。在民主決策、 民主管理過(guò)程中， 村民逐漸學(xué)會(huì)了運(yùn)用民主的方法解決問(wèn)題，遇到不同意見(jiàn)時(shí)進(jìn)行協(xié)商、 妥協(xié)。民主的過(guò)程實(shí)際就是各種利益博弈的過(guò)程。村民逐步認(rèn)識(shí)到行使自己的權(quán)利就能維護(hù)自身的利益， 就會(huì)積極參與到自治的過(guò)程中來(lái)， 發(fā)揮主體作用。 通過(guò)這個(gè)民主大訓(xùn)練班， 村民逐漸熟悉民主的操作規(guī)程，提高了民主的參政議政的能力， 增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)， 形成了基層民主所訓(xùn)練出來(lái)的寬容與協(xié)商精神， 培育了村民獨(dú)立的政

7、治品格。 彭真在通過(guò) 中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 ( 試行 ) 時(shí)所指出 : “至于說(shuō)到群眾的議政能力，這也通過(guò)實(shí)踐來(lái)鍛煉提高嘛。 有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都有群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。 他們把一個(gè)村的事情管好了， 逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情，把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了， 逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情， 逐步鍛煉提高議政能力。實(shí)行村民自治，實(shí)際上就是一個(gè)面向 8 億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。( 三 ) 提供了民主政治發(fā)展的一條路徑新中國(guó)成立以來(lái)的民主，大都停留在口頭上、書面上、文件里、書齋里，其目標(biāo)或高于我國(guó)實(shí)際或停滯不前，

8、缺乏實(shí)體性的操作。關(guān)于其路徑選擇，目前學(xué)界討論多的大概有三條: 一是由人大制度展開(kāi)的事關(guān)行使國(guó)家政權(quán)的“人大民主”: 二是執(zhí)政黨的“黨內(nèi)民主”;三是以政協(xié)、多黨合作及基層群眾自治等為主要內(nèi)容的，非行使國(guó)家政權(quán)的“社會(huì)民主”。作為“社會(huì)民主”的村民自治是推進(jìn)中國(guó)民主政治發(fā)展的一條可行路徑。早在 20 世紀(jì) 80 年代，鄧小平就提出了要進(jìn)行政治體制改革，但是政治體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身， 須慎重。選擇從農(nóng)村開(kāi)始改革， 一是農(nóng)村處于政治權(quán)力的外圍，政治阻力較小，社會(huì)成本較低，可控性強(qiáng)，即使改革失敗，也不容易引起大的社會(huì)動(dòng)蕩 ; 二是可從民主實(shí)踐中積累民主政治改革的經(jīng)驗(yàn)。目前在村民自治過(guò)程中取得的一些經(jīng)

9、驗(yàn)，如兩票制、差額選舉、競(jìng)選演說(shuō)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立等 ; 對(duì)出現(xiàn)的一些問(wèn)題，如選舉過(guò)程中出現(xiàn)的宗族幫派、賄選、串連等，也需理性地分析、總結(jié)，提出完善的措施。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于推動(dòng)“人大民主”及“黨內(nèi)民主”的改革和完善有很大的幫助。( 四 ) 引起了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新目前在村民自治過(guò)程中“兩委”關(guān)系主要有 : “兩委”交叉任職， 兩塊牌子，一套人馬 ; “兩委”分開(kāi)，兩套人馬。以交叉任職的，關(guān)系較融洽。而“兩委份開(kāi)的多數(shù)關(guān)系不和諧，鬧矛盾，主要是爭(zhēng)奪村里事務(wù)的財(cái)權(quán)。造成村兩委”矛盾的原因有體制上的，有利益上的，還有就是村委會(huì)組織法上又中兩委”權(quán)責(zé)的不清晰規(guī)定。附委會(huì)組織法規(guī)定“村委會(huì)辦理本村

10、的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。 但同時(shí)規(guī)定“中共在農(nóng)村的基層組織，按照中共章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用: 依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、 直接行使民主權(quán)利”。 這樣的規(guī)定事實(shí)上一方面承認(rèn)村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，充當(dāng)“當(dāng)家人”的角色 : 另一方面確認(rèn)了村黨支部對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)， 賦予了村黨支部對(duì)村務(wù)的“決定權(quán)。這就為界定職能、互相支持、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式提出了新的要求。黨對(duì)村民自治發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用并非事無(wú)巨細(xì)， 什么都要管。要正確理解其內(nèi)在含義。一是黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)是路線、政策、方針、思想上的領(lǐng)導(dǎo)。有些研究把黨支

11、部和村民委員會(huì)的不同作用形象地比喻為“掌舵”和“劃槳”的關(guān)系，如果我們把農(nóng)村基層單位的村比作現(xiàn)代化建設(shè)中的一艘乘風(fēng)破浪的航船的話，那么，村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系， 就是掌舵和劃槳的關(guān)系正像在航行時(shí)舵手不能同時(shí)既掌舵又劃槳一樣， 建立掌舵與劃槳分開(kāi)體制是解決農(nóng)村基層兩委關(guān)系的最佳選擇。 黨支部主要是按照黨的路線、 方針和政策的要求， 抓好上級(jí)黨組織各項(xiàng)方針政策的落實(shí)， 提出和制定符合本村實(shí)際的經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)， 支持和保證村委會(huì)依法獨(dú)立開(kāi)展工作， 行使權(quán)力，同時(shí)搞好黨的自身建設(shè) ( 包括發(fā)展黨員、黨員培訓(xùn)和黨的活動(dòng)的開(kāi)展等 ) ，作好政治思想工作，而具體的村務(wù) ( 包括經(jīng)濟(jì)

12、、社會(huì) ) 都由村委會(huì)去領(lǐng)導(dǎo)、去操作、去執(zhí)行。這樣分工明確，避免因越權(quán)而產(chǎn)生矛盾和糾紛。二是黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)還可以通過(guò)黨員去具體地發(fā)揮作用。這種發(fā)揮作用有兩種形式: 一是黨員發(fā)揮支持村委會(huì)工作的模范帶頭作用，發(fā)揮在參與本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)中的具體的先進(jìn)作用: 二是先進(jìn)的黨員一定會(huì)被群眾擁戴， 被選進(jìn)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子， 作為村委會(huì)干部直接發(fā)揮作用。現(xiàn)在有許多地方出現(xiàn)時(shí)兩委合一”就是這樣形成的。( 五) 引入了對(duì)權(quán)力“張力效應(yīng)”的監(jiān)督機(jī)制村民自治中如何處理“兩委”關(guān)系和村民如何監(jiān)督村委會(huì)，實(shí)際上就是決策、執(zhí)行、監(jiān)督的關(guān)系問(wèn)題。由于權(quán)力具有擴(kuò)張性， 一定要有外部的監(jiān)督和制約， 才能不讓其出軌。 在這

13、方面浙江武義縣的后陳村提供了一個(gè)參照系。從 20XX年 2 月份以來(lái)，浙江省武義縣在后陳村進(jìn)行完善村務(wù)公開(kāi)民主管理工作試點(diǎn)中， 建立健全了榭務(wù)管理制度 和村務(wù)監(jiān)督制度兩項(xiàng)制度，并在 20XX年 6 月 18 日創(chuàng)設(shè)了民主監(jiān)督機(jī)構(gòu) 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)” ( 簡(jiǎn)稱監(jiān)委會(huì)”。根據(jù)完善后的“村務(wù)監(jiān)督制度”規(guī)定，監(jiān)委會(huì)由村民代表直接選舉產(chǎn)生， 受村民代表會(huì)議委托獨(dú)立開(kāi)展村務(wù)監(jiān)督活動(dòng)，只對(duì)村民代表大會(huì)負(fù)責(zé) : 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)通過(guò)村級(jí)制度修訂、財(cái)務(wù)監(jiān)督、村務(wù)聽(tīng)證、主持干部考評(píng)、對(duì)村干部彈勃罷免等5 道監(jiān)督程序履行9 項(xiàng)職責(zé)，監(jiān)督村兩委嚴(yán)格按照制度規(guī)定管好村務(wù)， 從而為實(shí)現(xiàn)村民與村兩委平等對(duì)話搭起一個(gè)平臺(tái)。村務(wù)監(jiān)

14、督委員會(huì)制度與傳統(tǒng)制度相比實(shí)現(xiàn)了三項(xiàng)突破: 一是突破了原有權(quán)力架構(gòu)，搭建起了村黨支部、村委會(huì)、村監(jiān)委會(huì)這三個(gè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互制衡的村民自治權(quán)力結(jié)構(gòu) ; 二是人員組成突破了村兩委的勢(shì)力。明確規(guī)定村兩委成員及其直系親屬、配偶、兄弟姐妹不得擔(dān)任監(jiān)委會(huì)成員 : 三是產(chǎn)生機(jī)制突破了傳統(tǒng)方式。規(guī)定由村民代表直接選舉產(chǎn)生， 得票多者即為監(jiān)委會(huì)主任， 具有代表性強(qiáng)、操作方便、受村兩委干擾小的特點(diǎn)， 能夠確保較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)村兩委的有效監(jiān)督和制約。 由于監(jiān)委會(huì)制度的實(shí)施，擴(kuò)大了村民對(duì)村務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既給村兩委加上了一道“金箍咒”，又能起到加強(qiáng)溝通、解惑釋疑、化解群眾內(nèi)部矛盾、密切黨群干群關(guān)系、

15、 促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的積極作用。 所以，浙江武義縣后陳村的做法，己經(jīng)被稱為“后陳經(jīng)驗(yàn)”，引起了全國(guó)的關(guān)注。“后陳經(jīng)驗(yàn)”中最有效的就是監(jiān)委會(huì)的獨(dú)立監(jiān)督功能， 并且把村黨支也納入村民的監(jiān)督視野內(nèi)。 由此可見(jiàn)，把一村之治理結(jié)構(gòu)放大到國(guó)家層面， 就是要強(qiáng)化監(jiān)督功能， 恢復(fù)和完善人民代表大會(huì)應(yīng)有的獨(dú)立監(jiān)督職能， 黨的組織及成員也要接受人民的監(jiān)督。 另一方面， 村民從自治中培育了民主意識(shí)， 對(duì)行使民主權(quán)利的自覺(jué)性不斷增強(qiáng)。二、對(duì)憲 . 村民自治的理性思考村民自治無(wú)疑對(duì)中國(guó)的民主政治發(fā)展起到了積極的作用，但在實(shí)踐中還存在制約其進(jìn)一步發(fā)展的諸多因素，需要認(rèn)真解決。( 一 ) 國(guó)家民主有待發(fā)展村民自治是微觀民主

16、， 非國(guó)家形態(tài)的民主， 是低級(jí)層次。村民自治的發(fā)展，可以為民主政治建設(shè)拓寬基礎(chǔ)，提供社會(huì)支柱，壯大民主力量，有利于推進(jìn)國(guó)家民主化進(jìn)程。 但村民自治的進(jìn)一步完善和發(fā)展是要靠黨和政府的引導(dǎo)和支持，它依賴于上一級(jí)政府的作用。村民自治是農(nóng)民創(chuàng)造的，村民自治一開(kāi)始并沒(méi)有賦予推動(dòng)中國(guó)民主政治發(fā)展的使命，而是出于村民管理本村公共事務(wù)的需要才出現(xiàn)的， 但其推廣是由政府自上而下領(lǐng)導(dǎo)的。各地政府對(duì)村民自治的態(tài)度與組織能力至關(guān)重要，它決定著提供什么樣的游戲規(guī)則和供給多少制度實(shí)施資源，由于其主要依賴于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度和素質(zhì)，依賴于縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作力度， 所以村民自治還不能成為民主建設(shè)的主體工程?；谶@一點(diǎn)，當(dāng)

17、前我們不宜把村民自治的作用過(guò)分夸大，而村民自治制度的完善與發(fā)展，需要國(guó)家民主的向前發(fā)展去推動(dòng)。( 二 ) 權(quán)利意識(shí)有待加強(qiáng) 盡管村民自治在培育村民的公民文化方面有較大作用，但鑒于在現(xiàn)實(shí)中村民的文化素質(zhì)普遍較低， 村中有文化的青壯年大都長(zhǎng)期在外務(wù)工， 村民的權(quán)利主體意識(shí)還不不夠， 這就制約了自治的發(fā)展。 有研究表明，人的政治民主意識(shí)以及運(yùn)用民主手段與人受教育程度是密切相關(guān)的。 而且由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和封建思想的影響， 村民普遍缺乏團(tuán)結(jié)合作精神， 缺乏社會(huì)公德，缺乏公民責(zé)任感，缺乏參政議政的監(jiān)督意識(shí)。農(nóng)村遠(yuǎn)離中心城市，在權(quán)力中心的外圍，村民只是受政府行動(dòng)的影響， 而不是積極地去影響政府的行動(dòng)， 也很

18、難影響政府的行動(dòng)，對(duì)政治參與熱情不高且態(tài)度消極。 當(dāng)村民的權(quán)利受到侵害時(shí)，他們也只能發(fā)發(fā)牢騷而已， 找不到解決的辦法。 而民主的過(guò)程， 就是各種利益博弈的過(guò)程，就是要主動(dòng)爭(zhēng)取， 甚至斗爭(zhēng)，最終達(dá)到一個(gè)絕大多數(shù)人能夠接受的結(jié)果。因此，培育村民的現(xiàn)代公民文化意識(shí)是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程， 并且有賴于上級(jí)政府的大力支持和推動(dòng)，要讓村民真正能自覺(jué)運(yùn)用民主手段解決問(wèn)題。( 三 ) 領(lǐng)導(dǎo)方式有待改善 黨在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)方式，關(guān)系到黨如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這實(shí)際上也是黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家在村民自治中的具體表現(xiàn)。 村民委員會(huì)組織法中說(shuō) : “中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨的章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用 : 依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)力。 ”由于這里對(duì)什么是“核心”作用， 怎樣做才是發(fā)揮了核心作用，怎樣保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)， 行使民主權(quán)力，都沒(méi)有具體說(shuō)明和標(biāo)準(zhǔn)。因此，有新的條件下，為避免兩委在處理集體事物時(shí)產(chǎn)生互不相讓或推誘扯皮，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式就顯得尤為重要。改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，就是放權(quán)、分權(quán)、制權(quán)的過(guò)程。權(quán)力的集中必然導(dǎo)致權(quán)利