[精品]我國城市應(yīng)急模式分析

1、我國城市應(yīng)急模式分析一、幾個(gè)典型城市的應(yīng)急管理體系介紹（一）北京市應(yīng)急管理體系設(shè)立北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。委員會(huì)主 任由市長擔(dān)任，網(wǎng)主任按處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四類突發(fā)公共事件 的分工，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，市委、市政府秘書長、分管副秘書長、市各突發(fā)公共事件專項(xiàng) 指揮部、相關(guān)委辦局、北京衛(wèi)戍區(qū)、武警北京總隊(duì)負(fù)責(zé)人為成員。市政府秘帖長作為總協(xié)調(diào) 人，市委、市政府主管副秘書長配合，市委、市政府辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調(diào)突發(fā)公共 事件應(yīng)對工作。委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為日常辦事機(jī)構(gòu)。辦公室設(shè)在市政府辦公廳，加掛市 應(yīng)急指揮中心牌了。市應(yīng)急指揮中心備

2、冇指揮場所和相應(yīng)的設(shè)備設(shè)丿施，作為突發(fā)事件發(fā)生時(shí) 委員會(huì)的指揮平臺(tái)。委員會(huì)聘請專家顧問組成市突發(fā)公共事件專家顧問組。幣合與各類突發(fā) 公共事件處査有關(guān)的各領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，建立健全各類突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部，補(bǔ)充其 職能、強(qiáng)化其作用、規(guī)范其名稱，完善m急體制。各區(qū)縣建立和應(yīng)的突發(fā)公共事件工作體制 和工作機(jī)制。各區(qū)縣成立突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，區(qū)縣委員會(huì)辦公室可設(shè)在區(qū)縣政府辦公 室。各突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部、相關(guān)委辦局和區(qū)縣按照“統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、資源共享、 條塊結(jié)合”的原則，開展突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。（二）上海市應(yīng)急體系建設(shè)2005年9刀7 u,上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)宣布成立，上海市

3、委副書記、 市長韓正任主任。上海應(yīng)急管理上作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)上海市應(yīng)急管理辦 公室，上海各有關(guān)部門是市應(yīng)急委的下級機(jī)構(gòu)，從而形成統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、 運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。上海是一個(gè)人口密集的特大型城市，歷屆市委、市政府都充分重 視應(yīng)急管理，曾先后組織編制了一批專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，探索建立了城市綜合減災(zāi)和緊急處置體 系，并成立了市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。在抵御臺(tái)風(fēng)、抗擊非典等各類突發(fā)公共事件過程中，這些預(yù) 案、措施都發(fā)揮了積極有效的作用。韓正市長在該市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)上指出， 城市越大，安全風(fēng)險(xiǎn)就越高，從這一意義上說，上海比英他城市更脆弱，更迫切需要強(qiáng)化應(yīng) 急管理。（三）

4、南寧市應(yīng)急體系建設(shè)作為我國第一個(gè)城市公共安全綜合試點(diǎn)城市，南寧市2002年就建起了全國第一個(gè)城市 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心（cerc）o該中心將110報(bào)警服務(wù)臺(tái)、119火警、120急救、122交通事故報(bào)警臺(tái) 及12345市長公開電話納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)以及不同警種之間的 統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，使統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)。二、幾種模式分析從應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心與原有的各指揮分中心z間的關(guān)系和體制角度，可把我國的城市應(yīng)急聯(lián) 動(dòng)中心劃分為四種類型：集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式、協(xié)同模式。（一）集權(quán)模式1、模式概述集權(quán)模式是指整合政府和社會(huì)所有的應(yīng)急資源，成立專門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，由該部門代 表政府全權(quán)行使

5、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮大權(quán)。該類型的系統(tǒng)一般稱為“城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”。該模式 所具有的特征包括：由政府牽頭、政府投資、集中管理，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心是政府管理的一個(gè)部 門，冇專門的編制和預(yù)算；聯(lián)動(dòng)中心是城市應(yīng)急事件處理的唯一中樞；政府將所冇的指揮權(quán) 歸于聯(lián)動(dòng)屮心，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)屮心在處置緊急事時(shí)，有權(quán)調(diào)動(dòng)政府任何部門；采取一級接警，一 級處警，即指揮中心統(tǒng)一接警，統(tǒng)一處警；簡單事件由專業(yè)組處理，出現(xiàn)重大事件時(shí)，由指 揮長i辦調(diào)各專業(yè)聯(lián)動(dòng)處警；市政府不再設(shè)應(yīng)急指揮中心，出現(xiàn)重大事件時(shí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心同時(shí) 也是政府指揮屮心，政府領(lǐng)導(dǎo)可以在指揮屮心的市長指揮區(qū)參與指揮；應(yīng)急指揮屮心同時(shí)也 是應(yīng)急指揮資源的管理中心，統(tǒng)一管理相關(guān)

6、的應(yīng)急指揮資源。如南寧就是采用這種模式。2、模式分析集權(quán)模式是國外應(yīng)急指揮普遍采用的形式，體現(xiàn)了城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的本質(zhì)要求，是城市聯(lián) 動(dòng)發(fā)展的方向。但是，由于該模式兒乎重構(gòu)了城市應(yīng)急體制，因而建設(shè)難度大，投資也大。(1) 優(yōu)勢由于采用了統(tǒng)一的管理體制和專門的部門，冇利于專業(yè)化發(fā)展，為長遠(yuǎn)發(fā)揮打下了良好 基礎(chǔ)。統(tǒng)一指揮、信息共享、資源共享，有利于實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、粕確指揮。一級接警，統(tǒng)一 了所有的報(bào)警信息入口，另外，一級接警減少了指揮層次，使指揮效率大大提高，有利于快 速反應(yīng)。(2) 缺點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)集權(quán)式的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式，需要成立應(yīng)急指揮中心，要使該指揮中高效地運(yùn)作，必須能全 權(quán)協(xié)調(diào)與各應(yīng)急專業(yè)部門之間的責(zé)、

7、權(quán)、利關(guān)系，也必須使各部門之間的相關(guān)數(shù)據(jù)信息順暢 傳遞、資源共享。這就需要完善的法律制度作保障，在建設(shè)過程中也需要政府進(jìn)行體制調(diào)整, 理順指揮關(guān)系，而這些關(guān)系的調(diào)整與理順將需一個(gè)較長的過程；單一指揮層次不利于發(fā)揮職能部門能動(dòng)性，在接警量大的情況下，一級處警沒有多層次 協(xié)作指揮，容易造成指揮中心負(fù)荷過重；現(xiàn)有的技術(shù)支持系統(tǒng)不能保證指揮屮與基礎(chǔ)信息部門網(wǎng)絡(luò)的連接和信息交換，容易導(dǎo)致 指揮中心淪為指揮孤島。(二) 授權(quán)模式(一般即“三臺(tái)合一”或公安應(yīng)急)1、模式概述授權(quán)模式是政府利用現(xiàn)冇的應(yīng)急指揮基礎(chǔ)，根據(jù)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的要求，通過局部的體制 調(diào)整，授權(quán)應(yīng)急基礎(chǔ)比較好的某一部門，在該部門的牽頭下，政府

8、相關(guān)應(yīng)急部門聯(lián)動(dòng)辦公, 聯(lián)合行動(dòng)，從而快速構(gòu)建城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。一般來說，這個(gè)牽頭的部門就是公安110指揮 中心，因?yàn)楣膊块T的“有警必接、有求必應(yīng)、有險(xiǎn)必救、有難必幫”的承諾與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)理 念有著合拍之處。1998年國務(wù)院就要求全國各地公安機(jī)關(guān)及政府有關(guān)部門要以110為龍頭, 承擔(dān)起整個(gè)社會(huì)聯(lián)動(dòng)的工作。授權(quán)模式是冃前國內(nèi)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)比較現(xiàn)實(shí)町行的模式，廣州、上海等城市都采取了這種建 設(shè)思路。這些城市規(guī)模比較人，以公安為核心的安全體制比較成熟，在組織、裝備、經(jīng)驗(yàn)、 行動(dòng)等方面具有良好的基礎(chǔ)，同吋公安部門也在整合內(nèi)部資源，建設(shè)“三臺(tái)合一”系統(tǒng)，實(shí) 現(xiàn)公安內(nèi)部應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。在這種情況下，將政府的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

9、建設(shè)與公女的內(nèi)部應(yīng)急聯(lián)動(dòng)統(tǒng) 一起來，集中資金、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，是非常合理而經(jīng)濟(jì)的做法。授權(quán)模式所具冇的特征包括:政府將應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的指揮權(quán)授權(quán)給公安，以公安處警為核心, 協(xié)同其他聯(lián)動(dòng)部門共同處警。在緊急情況下，公安代表政府調(diào)動(dòng)各部門聯(lián)合行動(dòng)，并代表政 府協(xié)調(diào)和監(jiān)督緊急事務(wù)的處理。另一-個(gè)特征是，改造和擴(kuò)人公安110的指揮范圍，部分與應(yīng) 急聯(lián)動(dòng)關(guān)系緊密的部門進(jìn)入指揮中心，與公安聯(lián)合辦公。-般來說，交通、消防、醫(yī)療急救 等部門必須進(jìn)入指揮中心，而其他相關(guān)部門，如水電氣、工商、城管等，根據(jù)業(yè)務(wù)量的大小, 可以冇選擇地進(jìn)入。而在不進(jìn)入指揮中心時(shí)，這些機(jī)構(gòu)一般都冇專門的值班部門，配置遠(yuǎn)程 聯(lián)動(dòng)處警終端與

10、指揮中心聯(lián)網(wǎng)，同步進(jìn)行事件處理。應(yīng)急指揮屮心同時(shí)也作為市政府的應(yīng)急指揮中心。在指揮中心設(shè)置市長指揮室，當(dāng)城市 出現(xiàn)緊急狀況時(shí)，政府領(lǐng)導(dǎo)在此直接指揮；指揮中心負(fù)責(zé)跨部門事件的聯(lián)動(dòng)指揮，一般采用 一級接警，多級處警模式，即由指揮中心統(tǒng)一接警，根據(jù)事件的性質(zhì)來選擇處警對彖，普通 事件根據(jù)專業(yè)歸口和屬地原則，分配給相關(guān)部門或人員處理;重大事件由指揮中心直接處理。 此種模式需改造公安的通信系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使之能與其他部門互連。2、模式分析(1)優(yōu)勢授權(quán)模式充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，通過適當(dāng)?shù)耐顿Y和改造構(gòu)建而成，見效快；充分利用公安、消防、交通、衛(wèi)牛等部門經(jīng)驗(yàn)，能夠快速構(gòu)建相対成熟的應(yīng)急指揮系統(tǒng), 指揮屮心運(yùn)行磨

11、合期短、風(fēng)險(xiǎn)小。(2)缺點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)與集權(quán)式的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相比，雖然授權(quán)式應(yīng)急聯(lián)動(dòng)只需政府進(jìn)行局部的而非全局性的體制 調(diào)整，但要使政府相關(guān)應(yīng)急部門冇效聯(lián)動(dòng)辦公、聯(lián)介行動(dòng)，仍然要明確公安部門和其它各部 門的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；而且授權(quán)要求充分又具體授權(quán)不充分，關(guān)鍵時(shí)候指揮中心指揮不靈, 就達(dá)不到應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的冃的，同樣授權(quán)不具體，指揮中心權(quán)力邊界不明確，聯(lián)動(dòng)時(shí)容易出現(xiàn)不 同理解，貽謀戰(zhàn)機(jī)；另外，由于系統(tǒng)建設(shè)依賴公安等部門的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，因而除非另建網(wǎng)絡(luò), 否則就會(huì)面臨公安專門網(wǎng)絡(luò)與政府內(nèi)網(wǎng)或外網(wǎng)互聯(lián)的問題，而另建網(wǎng)絡(luò)會(huì)造成成本的人幅增 長。(三) 代理模式1、模式概述代理模式是政府成立統(tǒng)一的接警屮心或呼叫屮心，負(fù)責(zé)

12、接聽城市的應(yīng)急呼叫根據(jù)呼叫的 性質(zhì)，將接警記錄分配給一個(gè)或多個(gè)部門去處理，并根據(jù)各部門處理情況反饋給報(bào)警人。本 質(zhì)上，這種模式還不是真正意義上的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，但向城市提供了統(tǒng)一的緊急呼叫入口，方便 了緊急情況下市民呼救。代理模式所具有的特征包括：由政府牽頭，統(tǒng)一了緊急呼叫的入口；各部門分頭處警, 各自指揮；負(fù)責(zé)向報(bào)警人反饋處理信息，監(jiān)督各部門處理事件的過程。如成都就是采用這種模式。如成都市政府授權(quán)公安局負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理突發(fā)公共事件，進(jìn)行 重大/特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。公安局設(shè)有統(tǒng)一接警席，受理110、122、119等 報(bào)警，綜合調(diào)度席進(jìn)行重人/特璽大突發(fā)公共事件的處置、指揮。2、模式分析(1)

13、優(yōu)勢解決了統(tǒng)一接聽的問題，為統(tǒng)一指揮打下了基礎(chǔ)；通過運(yùn)行積累，逐漸強(qiáng)化處警功能和 協(xié)調(diào)功能，先從重人事件的協(xié)調(diào)、監(jiān)督做起，逐步參與更多的事件處理，最終發(fā)展成統(tǒng)一處警的指揮中心；體制沖突小，建設(shè)難度小，便于快速啟動(dòng)。（2）缺點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)盡管代理式應(yīng)急聯(lián)動(dòng)不像集權(quán)式和授權(quán)式應(yīng)急聯(lián)動(dòng)需要對現(xiàn)有體制進(jìn)行全局或局部的 調(diào)整，但代理式應(yīng)急聯(lián)動(dòng)僅僅只是向城市提供了統(tǒng)-的緊急呼叫入口，方便接警和報(bào)警，還 沒有真正體現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的理念，在處理跨部門事件時(shí)，形成統(tǒng)一的指揮核心還需待時(shí)f1,因 此整體作戰(zhàn)有賴于其他方式的協(xié)調(diào)。（四）協(xié)同模式1、模式概述協(xié)同模式是多個(gè)不同類型、不同層次的指揮屮心和執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)組合在一起

14、，按照約定的流程，分工協(xié)作、聯(lián)合指揮、聯(lián)合行動(dòng)。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是由多個(gè)不同類型、多層次指揮系統(tǒng)構(gòu)成，不同系統(tǒng)具冇不同的職責(zé)，不同事件冇不同的指揮主體。通信與尿 :聯(lián)動(dòng)協(xié)丨處罷情1處置情絡(luò)通訊：調(diào)算法：況匯報(bào)：況監(jiān)控:t指揮車t；一級應(yīng)急 聯(lián)動(dòng)中心領(lǐng)導(dǎo)決策聯(lián)運(yùn)單位a凋度中心處理力冒部門a1:>、s（處理力誥部門a2_j>指揮車通佶網(wǎng)絡(luò)頑運(yùn)車耳二區(qū)理弐聶部q 叭皂竿空（處理力量部門b2j護(hù)件現(xiàn)場指揮車聯(lián)運(yùn)單位c !送理力量部門c2j調(diào)度中心艮7匚i 化指算車一級調(diào)度中心二級調(diào)度中心處置部門寧件現(xiàn)場根據(jù)協(xié)同式應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的定義，該模型山兩層應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心（圖中一級應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心屬第一層應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

15、中心，聯(lián)動(dòng)單位調(diào)度中心a、b、c均屬第二層調(diào)度中心）及多個(gè)執(zhí)行部門（圖 中處置力量部門al、a2、bl、b2、cl、c2）通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起。當(dāng)一般突發(fā)事件發(fā)生時(shí)， 可由笫二層調(diào)度中心即部門指揮中心直接處理完成。重大事件發(fā)生時(shí)，可通過網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)被市 政府的指揮屮心捕獲，市政府指揮中心（第-層調(diào)度屮心脅同各部門指揮屮心（第二層調(diào)度中 心）和政府的其他部門（執(zhí)行部門）共同處置。政府指揮小心戰(zhàn)時(shí)側(cè)重于更人事件的協(xié)調(diào)、決策 和監(jiān)督，平時(shí)側(cè)重于應(yīng)急事件的管理、預(yù)防和監(jiān)測。部門指揮中心，如公安指揮中心、交通 指揮中心、消防指揮中心、急救調(diào)度中心等，則側(cè)重于對緊急呼叫的快速反應(yīng)，先期處置。 遠(yuǎn)程終端主要是網(wǎng)上

16、快速接收指令、網(wǎng)上反饋，平時(shí)上傳應(yīng)急指揮的棊礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在條件許可 情況下，可以由公安統(tǒng)一接警，也可以成立專門的接警部門；條件不成熟時(shí)，可以維持目前 分部門接警的現(xiàn)狀。如北京、揚(yáng)州、貴陽就是采用這種模式。2、模式分析（1）優(yōu)勢如上圖模型所示，在信息傳遞方面，i般事件現(xiàn)場所獲得的一手?jǐn)?shù)據(jù)可直接傳遞給二級 調(diào)度中心（即部門指揮中心），由部門指揮中心直接處理完成，無盂建立多個(gè)二級調(diào)度中心z 間的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，而各處置部門之間也可避免數(shù)據(jù)冗余；在部門關(guān)系方而，一是可充分發(fā) 揮現(xiàn)有二級調(diào)度屮心的作川，直接利用具指揮各類突發(fā)事件；二是各處置力量部門只需接受 各自的上級調(diào)度中心的指令，因此可做到各司其職、各盡其

17、能。由上易知，在協(xié)同模式下，政府指揮系統(tǒng)少部門指揮系統(tǒng)職能分明，各有重點(diǎn)，互不沖 突，冇助于發(fā)揮各職能部門的積極性。（2）缺點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)三、趨勢分析在此z前，一般都是政府授權(quán)公安局110指揮中心進(jìn)行重大、特重大突發(fā)公共事件的指 揮、處置、協(xié)調(diào)。如上海、成都。這些應(yīng)急系統(tǒng)通常偏重應(yīng)急指揮、處置，屬于應(yīng)急指揮系統(tǒng)。按照國務(wù)院應(yīng)急管理的要求，按照“常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合”現(xiàn)在各個(gè)城市市政府紛紛成立 了應(yīng)急指揮中心，應(yīng)急指揮中心一般述兼有政府總值班室的功能，城市的應(yīng)急服務(wù)和fi常運(yùn) 行管理服務(wù)已經(jīng)成為一個(gè)冇機(jī)的整體。1在正常狀態(tài)下，系統(tǒng)具有緊急和非緊急救助服務(wù)職能。如急救屮心120系統(tǒng)、公安指揮 中心110、119、122接處