淺談失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)過程中存在問題及完善建議畢業(yè)論文

1、圖書分類號(hào): 密 級(jí):題目：淺談失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)過程中存在問題及完善建議學(xué)生姓名 班 級(jí) 學(xué)院名稱專業(yè)名稱 指導(dǎo)教師學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)行 研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用或參考的內(nèi)容外，本論文不含 任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的作品或成果。對(duì)本文的研究做出重 要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)注。本人完全意識(shí)到本聲明的法律結(jié)果由本人承擔(dān)。論文作者簽名： 日期：年_月曰學(xué)位論文版權(quán)協(xié)議書本人完全了解關(guān)于收集、保存、使用學(xué)位論文的規(guī)定，即：本校學(xué)生在 學(xué)習(xí)期間所完成的學(xué)位論文的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸所擁有。有權(quán)保留并向國家有

2、關(guān)部 門或機(jī)構(gòu)送交學(xué)位論文的紙本復(fù)印件和電子文檔拷貝，允許論文被查閱和借 閱?？梢怨紝W(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容，可以將本學(xué)位論文的全部或部分 內(nèi)容提交至各類數(shù)據(jù)庫進(jìn)行發(fā)布和檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制 手段保存和匯編本學(xué)位論文。論文作者簽名： 導(dǎo)師簽名：曰期：年 月 日日期：年 月 日畢業(yè)論文指導(dǎo)記錄卡分校：朝陽廣播電視人學(xué)學(xué)生姓名xx指導(dǎo)教師任紅聯(lián)系電話聯(lián)系電話emailemail其他聯(lián)系方式：其他聯(lián)系方式：選題指導(dǎo)：參考資料目錄：審查提綱、提出修改意見：年月曰審查初稿、提出修改意見：年月日審查二稿、提出修改意見：年月曰審查三稿、提出意見、初評(píng)成績：年月日遼寧廣播電視大學(xué)“法學(xué)”專業(yè)

3、本科答辯記錄卡分校：朝陽廣播電視大學(xué)時(shí)間：年月xx 名生學(xué)參參師教答主成導(dǎo)指文論 師指鄱§題文論k判:文論位學(xué)否是巨項(xiàng)姍自述部分答辯部分12.3.4.5.6.答辯小組成員績均平戯績成合綜文論 長a-辯注：本表由記錄員填寫記錄員:寫作提綱引言一、我國農(nóng)民失地現(xiàn)存問題及權(quán)益受損現(xiàn)狀（一）我國農(nóng)民失地中存在的嚴(yán)重突出問題（二）土地征收范圍過于寬泛（三）缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機(jī)構(gòu)（四）土地補(bǔ)償機(jī)制不合理補(bǔ)償方式的單一化，土地產(chǎn)權(quán)制度不健全（五）被征地農(nóng)民的救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損（六）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，且人民法院不能審查（七）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定在立法上

4、空白（八）土地補(bǔ)償費(fèi)的分配、管理和經(jīng)營缺乏監(jiān)督機(jī)制（九）在承包期內(nèi)違法收回承包地二、問題存在的根源（一）土地權(quán)屬主體欠明晰（二）征地法律制度欠規(guī)范（三）缺少專門的立法保障（四）缺乏有效的法律救助途徑（五）現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。（六）征地范圍的擴(kuò)大化。（七）失地農(nóng)民整體素質(zhì)上的弱勢。（八）安置被征地農(nóng)民的措施不完善，難以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。三、完善建議（一）物權(quán)法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。（二）完善被征地農(nóng)民的安置辦法。（三）進(jìn)一步規(guī)范土地征用的程序，確保程序公正（四）建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障法律制度。（五）加大對(duì)截留、挪用、貪污征地補(bǔ)償費(fèi)的懲治力度。（六）理清法律上和現(xiàn)實(shí)中關(guān)于

5、農(nóng)地權(quán)屬主體的規(guī)定。（七）加強(qiáng)失地農(nóng)民權(quán)益保障的專項(xiàng)立法。（八）應(yīng)積極創(chuàng)造條件安置失地農(nóng)民就業(yè)。（九）積極為失地農(nóng)民提供法律援助。結(jié)語目錄|侖»要1關(guān)鍵i司1一、我國農(nóng)民失地現(xiàn)存問題及權(quán)益受損現(xiàn)狀1（一）我國農(nóng)民失地中存在的嚴(yán)重突出問題1（二）土地征收范圍過于寬泛1（三）缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機(jī)構(gòu)1（四）土地補(bǔ)償機(jī)制不合理，補(bǔ)償方式的單一化，土地產(chǎn)權(quán)制度不健全1（五）被征地農(nóng)民的救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損2（六）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，且人民法院不能審查2（七）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定在立法上空白2（八）土地補(bǔ)償費(fèi)的分配、管理和經(jīng)營缺乏監(jiān)督機(jī)制2（九）在承包

6、期內(nèi)違法收冋承包地3二、h題存在根源3（一）土地權(quán)屬主體欠醐3（二）征地法律制度欠規(guī)范3（三）缺少專門的立法保障3（四）缺乏有效的法律救助途徑4（五）現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低4（六）征地范圍的擴(kuò)大化4（七）失地農(nóng)民整體素質(zhì)上的弱勢5（八）安置被征地農(nóng)民的措施不完善，難以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)5三、完善建議5（一）物權(quán)法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地承經(jīng)營權(quán)的保護(hù)5（二）完善被征地農(nóng)民的安置辦法5（三）進(jìn)一步規(guī)范土地征用的程序，確保程序公正5（四）建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障法律制度6（五）加大對(duì)截留、挪用、貪污征地補(bǔ)償費(fèi)的懲治力度6（六）理清法律上和現(xiàn)實(shí)中關(guān)于農(nóng)地權(quán)屬主體的規(guī)定6（七）加強(qiáng)失地農(nóng)民權(quán)益保障的專項(xiàng)

7、立法7（八）應(yīng)積極創(chuàng)造條件安置失地農(nóng)民就業(yè)8（九）積極為失地農(nóng)民提供法律援助9結(jié)i吾9參考文獻(xiàn)10淺談失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)過程中存在問題及完善建議論文摘耍：伴隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，越來越多的土地特別是城市郊區(qū) 的土地被政府征用。同時(shí)，各地村民自治組織違法收回、調(diào)整農(nóng)民承包的土地的 情況也時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民失去賴以生存的土地后，基木生活也就失去了保障。木文 旨對(duì)失地農(nóng)民的合法權(quán)益保障問題進(jìn)行探討，從法律保障的角度對(duì)失地農(nóng)民的合 法權(quán)益提出一些淺薄的建議，以期完善失地農(nóng)民合法權(quán)益的保障關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；突出問題；合法權(quán)益的建議-x我國失地農(nóng)民現(xiàn)存問題及權(quán)益受損現(xiàn)狀（一）我國農(nóng)民失地中存在的嚴(yán)重

8、突出問題農(nóng)民土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶門的家庭人均耕種面積少于0. 3畝的農(nóng)民被 稱力失地農(nóng)民。目前我m的農(nóng)民失地問題嚴(yán)重突出，如土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快，土地征占規(guī)模 過大，失地農(nóng)民群體越來越多；對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償太低，不足以解決他們的長遠(yuǎn)生 計(jì)；失地農(nóng)民的社會(huì)保障不完善，再就業(yè)困難。上世紀(jì)90年代以來，在工業(yè)化、城市化帶動(dòng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的加速進(jìn)程屮，全國每年 至少有300萬農(nóng)民成力失地農(nóng)民?，F(xiàn)在累計(jì)的失地農(nóng)民可能己達(dá)4000萬一5000 萬，已成為很龐大的社會(huì)群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000 萬人以上，占失地農(nóng)民的20%。盡管有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)民失地后得到 的補(bǔ)償也比較高，但有關(guān)調(diào)查

9、顯示，46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分 失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā) 諸多社會(huì)矛盾。（二）土地征收范過于寬泛憲法、土地管理法立法上的紕漏無形屮為某些利益群體創(chuàng)造了可以施展 并且逃避法律責(zé)任的空間一邊倒”。（三）缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機(jī)構(gòu)一般是由政府許可任何單位和個(gè)人，為了非公共利益進(jìn)行土地征收。同吋，法 律又賦予政府對(duì)土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權(quán)力。政府身兼二職，先 行體制又缺乏必耍的監(jiān)督和制約，某種程度上會(huì)影響到對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益的保 護(hù)。近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，物價(jià)急劇上漲，土地市場價(jià)格也是一翻再翻，況且 低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償

10、費(fèi)用落實(shí)到失地農(nóng)民的手里也是難之又難，致使失地農(nóng)民權(quán)益受 損。（四）土地補(bǔ)償機(jī)制不合理補(bǔ)償方式的單一化，地產(chǎn)權(quán)制度不健全土地補(bǔ)償機(jī)制不合理，土地征收補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，也是土 地征收工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的土地征收仍依據(jù)2004年國土資源 部頒布的關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用 明顯偏低。此外，土地補(bǔ)償方式單一化，某種程度上也威脅到失地農(nóng)民的合法權(quán) 益。加之土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，也影響到法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益。土地征 收程序不完善，我w關(guān)于土地征收程序的法律制度并不完備，也未對(duì)土地征收程 序、土地征收涉及主體的權(quán)利、義務(wù)做出明確規(guī)定。這些無

11、疑影響到土地征收程 序的規(guī)范化和公正性，侵犯了失地農(nóng)民在土地征收過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。（五）被征地農(nóng)民的救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損受我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，農(nóng)村社會(huì)保障卻尚未進(jìn)入立法階段， 法律基礎(chǔ)欠缺。同時(shí)有些地方政府通過出臺(tái)效力較低的規(guī)章、條例對(duì)失地農(nóng)民的 養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)方面加以規(guī)定，這并不能全面保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，我 國也尚未設(shè)立有關(guān)失地農(nóng)民的法律援助制度，農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容涵蓋面也遠(yuǎn)低 于城市。（六）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，且人民法院不能審查現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的年產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償金 額，但有的地方不是按當(dāng)?shù)氐那叭甑钠骄戤a(chǎn)值，而是按平

12、均年產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ) 償金額，從而造成農(nóng)民的利益受損。其次，在補(bǔ)償?shù)倪^程中未考慮到失地農(nóng)民在 未來的承包期內(nèi)土地產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟(jì)效益和未來收益。再次，政府制定征地補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn)未考慮物價(jià)上漲的因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未得到及時(shí)調(diào)整。對(duì)征地補(bǔ)償所適用的標(biāo) 準(zhǔn)也不相同。而且有些地方以土地作為招商引資的條件，以犧牲農(nóng)民的利益為代 價(jià)，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使失地農(nóng)民權(quán)益受損。（七）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定在立法上空白最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解 釋并未規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，這給人民法院受理這類案件帶來了一定的困難。特別 是對(duì)于因婚姻關(guān)系戶口遷入本村的外來人員是否享有村民資格，由于各地的村規(guī)

13、 民約規(guī)定不同，人民法院很難認(rèn)定。與此同時(shí)村民待遇屬于基層群眾自治的范疇， 司法權(quán)不宜審查。而在實(shí)踐中，土地征收補(bǔ)償費(fèi)往往以村民待遇的形式由農(nóng)村集 體經(jīng)濟(jì)組織逐年向本村村民發(fā)放。在發(fā)放中因分配方案實(shí)行差別待遇或不予發(fā) 放，按最高法院司法解釋的規(guī)定，有資格的人請(qǐng)求支付相應(yīng)份額時(shí)，應(yīng)當(dāng)受理并 應(yīng)支持。對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放問題，若大多數(shù)村民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分配而未分配或 不應(yīng)分配而分配時(shí)協(xié)商不成向人民法院起訴，人民法院對(duì)這類案件不能受理，導(dǎo) 致失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時(shí)不能尋求司法救濟(jì)。（八）土地補(bǔ)償費(fèi)的分配、管理和經(jīng)營缺乏監(jiān)督機(jī)制按照我國土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。根 據(jù)

14、該規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)既不歸農(nóng)戶所有，也不歸作為土地經(jīng)營者的村委會(huì)或村小 組所有，而是應(yīng)當(dāng)歸該組織中所有具有成員資格的人所有。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 經(jīng)營和管理土地補(bǔ)償費(fèi)的過程中透明度不高，也易使得失地農(nóng)民權(quán)益受損。從這 種程度上來講，應(yīng)建立健全的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行公開公正透明管理，讓群眾參與到 監(jiān)督機(jī)制中去，充分聽取群眾的意見，完善對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)分配問題、管理問題、 以及經(jīng)營方面予以監(jiān)督審查，充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。（九）在承包期內(nèi)違法收回承包地農(nóng)戶代表人與村民委員會(huì)簽訂的土地承包經(jīng)營合同一般都約定丫承包期限、承 包方和發(fā)包方的權(quán)利、義務(wù)，該合同應(yīng)當(dāng)受合同法、民法通則和土地管理法等的 調(diào)整。村民委員

15、會(huì)或村民小組在承包期內(nèi)擅自收ih承包地，作為發(fā)包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān) 法律責(zé)任。絕大多數(shù)外嫁女的土地被收回，農(nóng)村土地承包法規(guī)定，婦女結(jié)婚, 在新居地未取得承包地的，發(fā)包方不得收冋其原承包地；婦女離婚或喪偶，仍在 原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居地未取得承包地的，發(fā)包方不得收 回其原承包地。而村民委員會(huì)或村民小組為了解決人地緊張關(guān)系制定村規(guī)民約， 規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的婦女出嫁后，承包地一律由村委會(huì)或村民小組收lh,重 新發(fā)伍，而不論外嫁女在新居地是否取得承包地。外嫁女的土地被違法收回，喪 失了土地的承包經(jīng)營權(quán)，生存權(quán)也在一定程度上受到了嚴(yán)重威脅。同時(shí)一些村委會(huì)承包期內(nèi)違法調(diào)整土地，并未嚴(yán)格遵守法

16、定程序，更有甚者村 規(guī)民約違法規(guī)定關(guān)于土地承包的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照憲法和村委會(huì)組織 法的規(guī)定實(shí)行村民自治，可以制定村規(guī)民約，但是村規(guī)民約不能違反法律、行政 法規(guī)的禁止性規(guī)定，否則不能生效。一些村民委員會(huì)在制定村規(guī)民約吋未依據(jù)土 地管理法及實(shí)施條例的規(guī)定，村規(guī)民約屮關(guān)于土地管理的規(guī)定違法從而侵犯了一 些村民的合法權(quán)益。二、問題存在的根源（一）土地權(quán)屬主體欠明晰我國憲法、土地管理法以及物權(quán)法等多部法律都明確規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集 體所有。對(duì)農(nóng)村土地的征收是一種公權(quán)割讓私權(quán)，引起土地產(chǎn)權(quán)永久性變更的重 大行政行為，但實(shí)際操作中土地權(quán)屬的主體并不容易把握好該行政行為。且現(xiàn)實(shí) 中只存在農(nóng)村集體經(jīng)

17、濟(jì)組織，農(nóng)村集體客觀上并不存在。法律上關(guān)于農(nóng)村土地所 有權(quán)歸屬主體的規(guī)定并不明晰，造成了征地過程屮農(nóng)民集體的土地所有權(quán)在法律 上和實(shí)際上相背離的結(jié)果。（二）征地法律制度欠規(guī)范我國憲法也明確了國家對(duì)土地依法征收或考征用都須出于公共利益。物 權(quán)法對(duì)此規(guī)定又進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定，但是仍然沒有對(duì)“公共利益”作明確規(guī) 定。甚至在我國法律體系中，與征地有關(guān)的部門法也沒有任何一部法律對(duì)“公共 利益”作出一個(gè)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。征地行為只被限定以“公共利益”為中心展開, 而缺乏具體范疇的界定，導(dǎo)致征地權(quán)濫用、違法違規(guī)征地等不法行為。而征地活 動(dòng)是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的過程，因而也就涉及到不同主體的經(jīng)濟(jì)利益。征地補(bǔ)償是 用

18、來調(diào)節(jié)征地方與被征地方利益關(guān)系的一個(gè)主要經(jīng)濟(jì)手段，補(bǔ)償數(shù)額的高低、補(bǔ) 償費(fèi)如何分配等問題直接影響到這種調(diào)節(jié)的實(shí)際效果。而我國現(xiàn)有法律制度關(guān)于 征地補(bǔ)償方式和補(bǔ)償分配層次的規(guī)定仍然存在不完善之處。（三）缺少專門的立法保障有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村和城郊的土地被征收的力度不斷加大，征地活動(dòng)閂見頻繁，失 地農(nóng)民的弱勢地位日漸突出，但是并沒有任何專門的立法對(duì)其權(quán)益加以保護(hù)。雖 然地方宥制定相關(guān)的規(guī)定、辦法來防止失地農(nóng)民的權(quán)益被侵害，但是這些規(guī)定和 辦法基本上都只是停留于政策層面，并沒冇上升到具冇法律效力的層面。這樣失 地農(nóng)民的權(quán)益即使遭到不平等的對(duì)待，也難以在法律層面上尋求救助，也不利于 構(gòu)建統(tǒng)一的保障體系。不少

19、用地單位甚至還出現(xiàn)了利用職權(quán)、利用關(guān)系違法違規(guī) 地征收土地的行為。此外，因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定嚴(yán)禁買賣農(nóng)村土地，所以有人就以 “出租”的名義，實(shí)際卻是買賣土地的做法，既規(guī)避了法律，又取得了土地的使 用權(quán)。這樣一來使農(nóng)民有苦難言，眼睜睜地看著自己的土地被征收，權(quán)益遭到侵 害。對(duì)這些行為的限制和規(guī)范都應(yīng)該在專項(xiàng)立法屮有所體現(xiàn)。（四）缺乏有效的法律救助途徑首先，失地農(nóng)民處于社會(huì)弱勢地位，木身的社會(huì)關(guān)系比較單薄，經(jīng)濟(jì)狀況 又不是非常樂觀。他們在征地過程中，遇到合法權(quán)益受到損害的情況，往往也沒有足夠的能力承擔(dān)因啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序所需要的各種成本。其次，我國目前關(guān)于征地過程中的爭議糾紛解決機(jī)制主要是通過行政途徑,

20、由批準(zhǔn)征用土地的人民政府最終裁決。但是因?yàn)檎仁钦鞯貦?quán)的啟動(dòng)者，在用 地單位對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)償?shù)倪^程中又起到非常重要的作用，所以政府的行政救 濟(jì)在很大程度上具有偏向性，不利于失地農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和保障。而且，一個(gè)完 整的法律保障體系應(yīng)該是立法、執(zhí)法和司法多個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)合,僅僅依靠行政救濟(jì), 而脫離了司法救助同樣給農(nóng)民尋求有效的救助途徑造成了一定的困難，以致失地 農(nóng)民明知自己的合法權(quán)益受到侵犯也無處申訴，找不到真正能夠?yàn)樽约鹤坊負(fù)p失 的救助途徑。所以法律救助途徑的狹隘性與征地侵權(quán)行為的復(fù)雜性之間的不和諧 現(xiàn)象，也在很大程度上導(dǎo)致y失地農(nóng)民權(quán)益受損后有苦無處訴的結(jié)果。（五）現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低目前我

21、國對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償基木上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即國家按照被 征用土地的原用途給農(nóng)民以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng) 營權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不 能就業(yè)所承受的損失等等。實(shí)際上，這樣的補(bǔ)償僅僅只是體現(xiàn)了對(duì)土地資源屬性 的補(bǔ)償，而嚴(yán)重忽略了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地后土地使用權(quán)的價(jià)值。而土地在 我國現(xiàn)有保障制度下是農(nóng)民生活保障的最后一道防線，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償收入 理應(yīng)包括失地農(nóng)民的“養(yǎng)老金”和“看病錢”，但0前所得到的補(bǔ)償卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以 承擔(dān)起此兩項(xiàng)職能。土地被征用后，失地農(nóng)民的所有生活資料都要通過支付現(xiàn)金 來購買，生活消費(fèi)支出大幅度提高。這樣

22、，失地農(nóng)民若在較長的吋間內(nèi)找不到工 作，并嚴(yán)重缺乏相應(yīng)社會(huì)保障的情況下，便會(huì)陷入絕對(duì)的貧困之中，使他們連最 低的生活標(biāo)準(zhǔn)都無法保證。（六）征地范圍的擴(kuò)大化地方政府征地的權(quán)力過大過寬，缺乏限制。此外，還有一些商家看準(zhǔn)土地 市場升值的潛力，利用國家政策上的漏洞，打著實(shí)業(yè)投資的幌子，在一些園區(qū)建 設(shè)上巧立名目，變相圈地，炒作轉(zhuǎn)手，待價(jià)而沽。政府千方百計(jì)從農(nóng)民手中低價(jià) 征來的建設(shè)用地，成為一些商家變相牟利的途徑，因而更進(jìn)一步加速了失地農(nóng)民 隊(duì)伍的膨脹和擴(kuò)大。而城鎮(zhèn)化發(fā)展屮盲a圈地潮的沖擊。不斷提高城鎮(zhèn)化水平， 讓更多的農(nóng)民離開土地，不僅是新時(shí)期歷史發(fā)展的必然趨勢，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義 新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的重要

23、舉措之一。但由于我國許多地方不顧客觀實(shí)際一味追求城 鎮(zhèn)化水平，以城鎮(zhèn)化率的高低論英雄，盲目圈地或擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，最后由于缺乏 實(shí)質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)支撐或資金投入，不僅導(dǎo)致了 “土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”, 而且形成大量土地資源和財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。（七）失地農(nóng)民整體素質(zhì)上的弱勢對(duì)失地農(nóng)民來說，充分就業(yè)是他們最積極、最穩(wěn)妥的生存和發(fā)展保障。由于 長期以來我國農(nóng)村義務(wù)教育在教學(xué)環(huán)境、師資力量、資金投入等方面與城鎮(zhèn)相比 存在較大差別，加上城鎮(zhèn)各類就業(yè)崗位對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求的越來越高，以及轉(zhuǎn)業(yè) 軍人分配和大中專畢業(yè)生、下崗工人等對(duì)就業(yè)崗位的強(qiáng)烈需求，最終使失地農(nóng)民 中的絕大多數(shù)在尋求就業(yè)崗位的競爭中處于明顯的

24、弱勢。（八）安置被征地農(nóng)民的措施不完善，難以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)隨著就業(yè)市場化的發(fā)展，目前普遍采用貨幣安置農(nóng)民的辦法，就是把征地補(bǔ) 償費(fèi)用的安罝補(bǔ)助費(fèi)一次發(fā)給失地農(nóng)民，讓他們自謀出路，而農(nóng)民失去土地后的 重新就業(yè)、生活保障、大病醫(yī)療等問題，很少被考慮。此外，由于征地補(bǔ)償安置 費(fèi)用的分配和使用一直缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等原因，少數(shù)基層干部依靠手中 的權(quán)力大肆揮霍、占用農(nóng)民的“保命錢”；有的失地農(nóng)民沒有計(jì)劃使用安置補(bǔ)助 費(fèi)，一旦有限的補(bǔ)償費(fèi)用被用完，被征地農(nóng)民將失去最基本的生活保障，勢必給 社會(huì)帶來巨大的壓力。同時(shí)，由于和應(yīng)的社會(huì)保障措施不到位,多數(shù)地區(qū)的失地農(nóng) 民不被納入城市的社會(huì)保障體系，失

25、地農(nóng)民在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育等 方面，得不到與市民同等的待遇，其至是受歧視,很可能淪為新的城市邊緣群體, 在城市生活屮面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。三、保完善建議（一）物權(quán)法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)為丫保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，政府在征用農(nóng)民土地時(shí)，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦 法應(yīng)當(dāng)告知土地承包經(jīng)營權(quán)人。土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法，應(yīng)當(dāng)依法 經(jīng)村民會(huì)議討論決定。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。 這些農(nóng)民無法靠土地維系基木生活，因此除了給予合理的補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)給予與 城市居民同等的社會(huì)保障。同吋，還應(yīng)當(dāng)大力開發(fā)就業(yè)崗位，促進(jìn)失地農(nóng)民充分 就業(yè)。而這些措施要想真正得到落實(shí)，必

26、須將這些措施納入法律框架之屮。因此, 全國人大應(yīng)當(dāng)盡快完善物權(quán)法，對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)征用 土地的程序、征地補(bǔ)償款的分配或管理以及失地農(nóng)民的安罝和社會(huì)保障問題作出 規(guī)定，以切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。（二）完善被征地農(nóng)民的安置辦法現(xiàn)階段，失地農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障的原因是一些地方忽視了失地農(nóng)民 依法獲得補(bǔ)償安罝的權(quán)利。由于沒有相關(guān)的法律規(guī)制，農(nóng)民在土地被征用后，生 活保障問題很難得到落實(shí)。征地補(bǔ)償費(fèi)往往采取層層下?lián)艿姆绞?，所以征地補(bǔ)償 費(fèi)被拖欠、截留、挪用的現(xiàn)象在各個(gè)地方都不m程度地存在，補(bǔ)償金很少能切實(shí) 落到農(nóng)民手里。為了解決征地后失地農(nóng)民的基本生活問題，應(yīng)當(dāng)完善失地農(nóng)民的

27、 安置辦法，確保征地程序合法化，同時(shí)提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，確保足額兌現(xiàn)。（三）進(jìn)一步規(guī)范土地征用的程序，確保程序公正根據(jù)我國土地管理法和實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定，集體土地的征用程序是：建設(shè)單 位在集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)，需要依法辦理集體土地的征用手續(xù)，將集體所 有土地變更為國有土地，再辦理出讓手續(xù)以取得土地的使用權(quán)。集體土地的征用 需要經(jīng)過辦理用地中請(qǐng)、擬定征地方案、行政主管部門進(jìn)行征地審查、征地審核 與批復(fù)、公告征用土地方案、制定征地補(bǔ)償安置方案、公告征地補(bǔ)償、安置方案、 補(bǔ)償安置的實(shí)施、頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書等程序。但是在征地過程中，吋常出現(xiàn)先 征地后報(bào)請(qǐng)審批、不公告征用土地及補(bǔ)償安置方案等程度違法現(xiàn)

28、象，剝奪了農(nóng)民 的知情權(quán)和話語空間，失地農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障。所以，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完 善土地管理法中征用土地的和關(guān)程序，以征用土地的程序公正確保失地農(nóng)民合法 權(quán)益得到保障的實(shí)體公正。）建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障法律制度耍維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益，確保失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充 分認(rèn)識(shí)到建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的合理性和可行性，立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來， 結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的社會(huì)保障體系，使失地農(nóng)民在面 臨養(yǎng)老、疾病、喪失勞動(dòng)能力及其他困難時(shí)，能夠得到最基本的幫助，真正能享 受老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失業(yè)有救濟(jì)、失地有保障的待遇?？梢越梃b各地的一些 先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，建立本

29、地區(qū)的失地農(nóng)民社保機(jī)制。對(duì)失地農(nóng)民逑立最低生活保 障制度。對(duì)生活困難的失地農(nóng)民，可以參照城市最低生活保障的做法，由本人中 請(qǐng)后納入農(nóng)村低保范圍，享受木省城鎮(zhèn)居民同等的最低生活保障。建立失地農(nóng)民 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織可以從征地補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分， 為每位失地農(nóng)民出資，設(shè)立個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)賬戶。當(dāng)失地農(nóng)民達(dá)到55或60歲時(shí)， 每月可以領(lǐng)取一定數(shù)額的生活補(bǔ)助，以保障失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。構(gòu)建失地農(nóng)民的 眹療保障制度。目前，醫(yī)療費(fèi)用過高，城市居民難以承受，失地農(nóng)民更無力負(fù)擔(dān)。 因此，必須推行失地農(nóng)民大病風(fēng)險(xiǎn)醫(yī)療保障制度。通過失地農(nóng)民交一部分，從征 地補(bǔ)償費(fèi)中支出一部分，為失地農(nóng)民設(shè)立醫(yī)療保

30、險(xiǎn)，使失地農(nóng)民病冇所醫(yī)。建議 對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障以立法的形式確定下來，建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障法律制 度。（五）加大對(duì)截留、挪用、貪污征地補(bǔ)償費(fèi)的懲治力度在征地補(bǔ)償方安置方案得到批準(zhǔn)后，建設(shè)用地單位會(huì)將征地補(bǔ)償費(fèi)通過人民 政府國土管理部門撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在這一過程屮，對(duì)征地補(bǔ)償 費(fèi)層層截留的現(xiàn)象屢有發(fā)生。本來我國征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)己經(jīng)很低，層層截留后， 發(fā)放到農(nóng)民手中的征地補(bǔ)償款就微丁其微了。為了保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì) 于截留征地補(bǔ)償款的機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人都應(yīng)追宄行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的可以追究刑事 責(zé)任。同吋，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在管理、經(jīng)營土地補(bǔ)償費(fèi)的過程中，冇些人利用 職務(wù)之便將土地補(bǔ)償

31、費(fèi)這一專項(xiàng)資金挪作他用或者采用各種手段將土地補(bǔ)償費(fèi) 秘密地?fù)?jù)為己有。對(duì)此行為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用刑法的相關(guān)規(guī)定追究行為人的刑 事責(zé)任，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。（六）理清法律上和現(xiàn)實(shí)中關(guān)于農(nóng)地權(quán)屬主體的規(guī)定明晰農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是解決農(nóng)地征收過程屮出現(xiàn)的問題的關(guān)鍵。國 家行使強(qiáng)制性征地權(quán)的同時(shí)，法律應(yīng)保障農(nóng)民對(duì)土地的自主經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)不受 第三方干涉。所以，在農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，法律應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)民集體 這一權(quán)屬主體，理清農(nóng)村集體、村集體組織和農(nóng)民的關(guān)系，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的 權(quán)利。并明確“公共0的”的范圍，嚴(yán)格控制公益用地。建議可以將“公共利益” 加以列舉，限制在國家機(jī)關(guān)和軍事用途；交通

32、、水利、能源、供電、供水等公共 事業(yè)或市政建設(shè)；教育、文化、上生、體育、環(huán)保、慈善等社會(huì)公共事業(yè)；國家 重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，其他由政府興辦以公益為目的事業(yè)。此外的經(jīng)營性用地可以 通過市場、與農(nóng)民集體的平等談判等途徑來取得土地的使用權(quán)。并以市場為標(biāo)準(zhǔn) 確定補(bǔ)償水平，力求補(bǔ)償形式的多樣化，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償必須做到項(xiàng)目公正， 數(shù)額公正。'補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)該充分考慮土地的增值的可能和預(yù)見未來發(fā)展的趨勢和其本身 潛在的價(jià)值，主觀上尊重農(nóng)民自身的意愿，客觀上結(jié)合現(xiàn)有的物價(jià)水平及日?？?體的消費(fèi)水平等因素，以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)提高補(bǔ)償水平，有時(shí)間有地區(qū)差別地確 定補(bǔ)償數(shù)額，這樣才能防止失地農(nóng)民的生活水平、生存環(huán)

33、境不因?yàn)槭У囟鴥铀?降，有所變化。既能解決農(nóng)民眼前的困難，又能保障其長期生活，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民 的“可持續(xù)生計(jì)”。（七）加強(qiáng)失地農(nóng)民權(quán)益保障的專項(xiàng)立法從我國保障失地農(nóng)民權(quán)益尚存在立法空q的現(xiàn)狀出發(fā)，有必要制定一部專門 關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益保障的部門法，對(duì)農(nóng)民的收入、福利、社會(huì)保障、合法權(quán)利、 農(nóng)民與土地的關(guān)系以及農(nóng)民在征地過程中的利益保護(hù)等做系統(tǒng)的規(guī)定，有針對(duì)性 地構(gòu)建一個(gè)公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆杀Ｕ象w系。在對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的專項(xiàng)立法中解決對(duì)失地農(nóng)民身份地位的定位問題， 并以此為前提開展社會(huì)保障、就業(yè)安置等制度的建設(shè)，讓失地農(nóng)民也能享受屬于 自己的社會(huì)福利，不至于因耕作無地而淪為游離于城鄉(xiāng)社會(huì)之間的“邊緣

34、人”。同時(shí)建立有效的法律救助途徑。通過合法的救濟(jì)渠道在自己的合法權(quán)益受到 侵害之后挽回必要的損失，同樣是失地農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的一種重要方式，也是 最后的一項(xiàng)保護(hù)措施。救濟(jì)途徑的狹隘性在某種程度上造成y失地農(nóng)民權(quán)益保障的不徹底，因此要 進(jìn)一步建立和拓寬對(duì)于失地農(nóng)民的法律救助途徑，并確保各項(xiàng)救助途徑的有效 性，把好失地農(nóng)民保障工作的最后一關(guān)。應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的征地審批程序。凡是以“公 共利益”為由征用農(nóng)民土地的，必須符合法定的公共目的和適用范圍、城市建設(shè) 總體規(guī)劃、耕地保護(hù)法規(guī)、建設(shè)用地報(bào)批制度，缺一不可。征地之前還應(yīng)實(shí)施聽證制度，盡量縮小征地范圍和規(guī)模，提高被征地利用率, 并制定出切實(shí)可行的失地農(nóng)民社

35、會(huì)保障方案，把保護(hù)耕地和解決失地農(nóng)民問題同 時(shí)落到實(shí)處。并適當(dāng)限制地方政府的征地權(quán)限。要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性 用地范圍，對(duì)經(jīng)營性用地由用地單位與農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體直接協(xié)商，引入 市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，讓各級(jí)政府從土地經(jīng)營者的位置上退出 來。同時(shí)對(duì)地方政府審批土地所得款項(xiàng)，應(yīng)全部上繳屮央財(cái)政，屮央政府可按一 定比例返還其專項(xiàng)用丁城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐漸弱化以至完全剝離地方政府與征 地之間的直接利益關(guān)系，從機(jī)制上幫助其走出“以地生財(cái)”、違規(guī)圈地的怪圈， 應(yīng)提高耕地占用成木。首先，應(yīng)嚴(yán)格控制耕地占用稅的征管范圍，不得漏征，對(duì) 外商投資企業(yè)占地應(yīng)同樣征收耕地占用稅，應(yīng)取消原耕地占用

36、稅暫行條例中 “不適用于外商投資企業(yè)”的規(guī)定，適當(dāng)提高耕地占用稅稅率。還應(yīng)調(diào)整耕地占用稅的使用方向，改目前將耕地占用稅用于平衡財(cái)政預(yù)算為 專項(xiàng)用于農(nóng)村土地復(fù)墾、開發(fā)、改造等，加大耕地補(bǔ)充力度，提高耕地質(zhì)量。嚴(yán) 格禁止被征用土地閑置和荒蕪現(xiàn)象。對(duì)己經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕 地，一年以上未動(dòng)工建設(shè)的應(yīng)按規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)兩年未使用的應(yīng)無償收冋 用地單位的土地使用權(quán)，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種，把各種因素造成 的被征用土地閑置和荒蕪現(xiàn)象壓縮到最低限度。并強(qiáng)化耕地的法治化管理。各級(jí)政府應(yīng)逐年編制土地利用年度計(jì)劃，并嚴(yán)格按規(guī)定程序逐級(jí)審報(bào)。年度 計(jì)劃一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，并將其計(jì)劃

37、執(zhí)行情況納入每年向同級(jí)人代會(huì) 匯報(bào)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃情況的重要內(nèi)容之一，把耕地征用與開墾情況全面 納入人民代表監(jiān)督的視野，以法治的形式確保本轄區(qū)耕地總量不減少。加大對(duì)違法違規(guī)占地的處罰力度。對(duì)地方政府不惜犧牲耕地，片面追求經(jīng)濟(jì) 高速增長的錯(cuò)誤行為，必須堅(jiān)決制止；對(duì)那些圈地、浪費(fèi)土地嚴(yán)重的行為，必須 嚴(yán)肅查處；對(duì)不顧黨中央、國務(wù)院三令五申依然敢于違規(guī)違法批地占地的直接責(zé) 任者必須以法律為準(zhǔn)繩，給以身試法者以應(yīng)冇的懲罰，充分顯示法律的強(qiáng)人威力。只有這樣，冰會(huì)有效抑制一些地方以地生財(cái)?shù)膹?qiáng)烈沖動(dòng)，冰會(huì)對(duì)保護(hù)耕地起到立 竿見影的作用（八）應(yīng)積極創(chuàng)造條件安置失地農(nóng)民就業(yè)要大力發(fā)展屮小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)等勞

38、動(dòng)密集型企業(yè)，積極開發(fā)準(zhǔn)入門檻低、 適合農(nóng)民就業(yè)的公益性或生產(chǎn)性崗位；加快市場建設(shè)步伐，為更多的失地農(nóng)民從 事二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件；對(duì)吸納失地農(nóng)民就業(yè)達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)，應(yīng)給予貸款、 稅收等方面的優(yōu)惠政策：建立安排失地農(nóng)民就業(yè)數(shù)量與用地單位用地規(guī)模掛鉤制 度；對(duì)“零就業(yè)”的失地農(nóng)戶，應(yīng)采取特別措施重點(diǎn)給予照顧。建立健全失地農(nóng)民技能培訓(xùn)機(jī)制。搞好失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)是解決失地農(nóng) 民失業(yè)問題的治本措施之一。各級(jí)地方政府和有關(guān)部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)做好被征地農(nóng) 民就業(yè)技能培訓(xùn)的必要性、緊迫性和艱巨性，將其列入重要議事日程，實(shí)行一把 手負(fù)責(zé)制，建立責(zé)任追究制。在具體技能培訓(xùn)方面，應(yīng)通過訂單式培訓(xùn)等多種方 式幫助被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主、面向縣、鄉(xiāng)、村三 級(jí)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)， 提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)的能力，促使失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各級(jí)政府應(yīng)不斷完善失地農(nóng)民基本情況信息 庫，開展求職意向調(diào)查，為失地農(nóng)民及時(shí)提供有